Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 5 сентября 2013 г. N Ф07-5902/13 по делу N А56-70116/2012

05 сентября 2013 г.

Дело N А56-70116/2012

Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Подвального И.О., судей Любченко И.С., Мунтян Л.Б.,

при участии от Администрации муниципального образования "Город Гатчина" Гатчинского муниципального района Матвеенко Е.С. (доверенность от 11.01.2013 N 31),

рассмотрев 02.09.2013 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Администрации муниципального образования "Город Гатчина" Гатчинского муниципального района на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 29.01.2013 (судья Галкина Т.В.) и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.05.2013 (судьи Есипова О.И., Борисова Г.В., Шульга Л.А.) по делу N А56-70116/2012,

установил:

Администрация муниципального образования "Город Гатчина" Гатчинского муниципального района (место нахождения: 188300, Ленинградская область, г. Гатчина, ул. Киргетова, 1, ОГРН 1024701247185; далее - администрация) обратилась в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением об оспаривании решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Ленинградской области (место нахождения: 191124, Санкт-Петербург, ул. Смольного, 3, ОГРН 1089847323026; далее - управление, УФАС) от 06.09.2012 по делу N 343-02-А/12 и выданного на основании этого решения предписания УФАС от 06.09.2012 о прекращении нарушения антимонопольного законодательства.

Решением суда от 29.01.2013, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции от 21.05.2013, администрации отказано в удовлетворении заявления.

В кассационной жалобе администрация просит отменить судебные акты, ссылаясь на обстоятельства дела. Податель жалобы считает, что информация о реализации проекта, распространенная администрацией на сходе граждан 20.08.2011, соответствует положениям действующих нормативных правовых актов; администрация не принимала каких-либо распорядительных актов и не совершала каких-либо действий, которые привели к ограничению (устранению) конкуренции, в том числе в виде установления для граждан, желающих осуществить строительство газопроводов - вводов к своим жилым домам, ограничений выбора хозяйствующих субъектов, предоставляющих данные услуги.

В судебном заседании представитель администрации поддержал доводы жалобы.

Представители управления, надлежащим образом извещенного о времени и месте судебного заседания, в суд не явились. Жалоба рассмотрена в их отсутствие (часть 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации; далее - АПК РФ).

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как видно из материалов дела и установлено судами, администрацией проведен конкурс на разработку проектно-сметной документации по газификации микрорайона "Загвоздка"; при этом объектом капитального строительства является распределительный газопровод низкого давления в означенном микрорайоне. Разработанным проектом предусмотрено 2 этапа строительства: 1 этап - строительство распределительного газопровода до границ земельных участков граждан; 2 этап - строительство газопроводов - вводов до фасадов жилых домов.

В ходе проведенного схода граждан по вопросам газификации микрорайона "Загвоздка" 20.08.2011 главой администрации заявлено: 2-м этапом проекта предусмотрено строительство 154 газопроводов - вводов (всего предусмотрена возможность подключения 192 домов). Все 154 ввода - в одном проекте, то есть они должны выполняться одновременно одним подрядчиком, после чего выполняется исполнительная документация на единый объект, состоящий из нескольких вводов, который единовременно принимается приемочной комиссией и передается в эксплуатацию газораспределительной организации. Домовладельцы должны принять решение, с какой организацией они заключат договор. Граждане, не заключившие договоры с единым подрядчиком, не смогут воспользоваться этим проектом в последующем, так как после окончания работ объект будет введен в эксплуатацию. При этом озвучено, что ООО "Газэнергострой" дали администрации свои предложения по строительству газопроводов - вводов; эти предложения (соответствующие условия строительства газопроводов) доведены до сведения присутствующих на сходе граждан, после чего за предложения ООО "Газэнергострой" проголосовало большинство присутствующих (изложенное зафиксировано в протоколе схода граждан от 20.08.2011; том дела I, листы 215 - 217).

В связи с этими обстоятельствами в УФАС поступило письмо из прокуратуры Ленинградской области с просьбой провести проверку изложенных в обращении гражданина Петрунина Ю.А. доводов в части возможного завышения цены работ по подключению к распределительному газопроводу и подведения газопроводов -вводов к индивидуальным домам в микрорайоне "Загвоздка" города Гатчина Ленинградской области.

Управлением возбуждено дело о нарушении антимонопольного законодательства N 343-02-А/12, в рамках которого УФАС установлено, что при реализации проекта по подключению к распределительному газопроводу и подведении газопроводов - вводов к индивидуальным домам в микрорайоне "Загвоздка" администрацией распространена не соответствующая действительности информация о невозможности использования проекта строительства газопроводов - вводов в случае незаключения гражданами договоров с единым подрядчиком, которая ввела граждан в заблуждение относительно возможностей заключения договоров строительства газопроводов -вводов к домам, расположенным в микрорайоне "Загвоздка", вследствие чего гражданами принято решение заключать договоры с ООО "Газэнергострой" на условиях, отраженных в протоколе от 20.08.2011. Антимонопольный орган признал, что соответствующие действия администрации привели к установлению для граждан ограничения (отсутствия) выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют услуги по строительству газопроводов - вводов и созданию преимущественных условий для ООО "Газэнергострой" при реализации 2-го этапа указанного проекта.

Согласно решению УФАС от 06.09.2012 по делу N 343-02-А/12 в действиях администрации признано нарушение пункта 5 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции, Закон N 135-ФЗ).

В силу предписания от 06.09.2012, выданного антимонопольным органом на основании указанного решения, администрация обязана в 10-дневный срок со дня получения предписания прекратить распространение искаженной информации о невозможности использования 2 этапа проекта "Газопроводы - вводы до фасадов жилых домов" проекта "Распределительный газопровод низкого давления в микрорайоне "Загвоздка" (в границах улиц Ленинградская, Солодухина, Станционная, Н.Федоровой, Герцена)" в случае незаключения гражданами договоров с единым подрядчиком при строительстве газопроводов - вводов к домам, расположенным в микрорайоне "Загвоздка" г. Гатчина; проинформировать граждан, проживающих в указанном микрорайоне, в том числе посредством СМИ, о возможности заключения договоров строительства газопроводов - вводов с любой организацией, имеющей выданное саморегулируемой организацией свидетельство о допуске к таким работам.

Не согласившись с законностью решение и предписание управления, администрация обратилась в арбитражный суд.

Суды двух инстанций исследовали и оценили доказательства, представленные участниками спора, их доводы, установили обстоятельства дела и указали на наличие в рассматриваемом случае у управления правовых и фактических оснований для принятия оспариваемого решения и для вынесения оспариваемого предписания. Суды поддержали вывод УФАС о том, что соответствующие действия заявителя привели к ограничению (устранению) конкуренции при строительстве газопроводов - вводов к домам, расположенным в микрорайоне "Загвоздка" г. Гатчина.

Изучив материалы дела и доводы жалобы, суд кассационной инстанции не находит оснований для ее удовлетворения. Выводы судов соответствуют фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам, основаны на правильном применении норм материального права, отвечают правилам доказывания и оценки доказательств (часть 5 статьи 200, части 1 - 5 статьи 71 АПК РФ).

При рассмотрении спора по существу суды правомерно исходили из следующего.

Согласно пункту 5 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается установление для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары.

В статье 15 Закона N 135-ФЗ нормативно закреплены запреты, адресованные органам, осуществляющим властные функции, в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных инструментов.

Для квалификации действий субъекта права по части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ необходимо установить совокупность условий: отсутствие нормы права, разрешающей органу власти действовать определенным образом, наступление или возможность наступления негативных последствий для конкурентной среды; причинно-следственную связь между поведением органа публичной власти и наступившими (возможными) негативными последствиями в виде недопущения, ограничения, устранения конкуренции на определенном товарном рынке (сфере обращения определенного товара либо взаимозаменяемых товаров).

В соответствии с подпунктами а) и в) пункта 3 Правил охраны газораспределительных сетей, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 20.11.2000 N 878, "распределительные газопроводы" - газопроводы, обеспечивающие подачу газа от газораспределительных станций магистральных газопроводов или других источников газоснабжения до газопроводов - вводов; "газопровод - ввод" - газопровод от места присоединения к распределительному газопроводу до отключающего устройства или наружной конструкции здания либо сооружения потребителя газа.

В силу раздела 1 и пунктов 3.1.4, 3.1.5, 3.1.8 Правил безопасности систем газораспределения и газопотребления, утвержденных постановлением Госгортехнадзора Российской Федерации от 18.03.2003 N 9, газораспределительная система - имущественный производственный комплекс, состоящий из организационно и экономически взаимосвязанных объектов, предназначенных для транспортировки и подачи газа непосредственно его потребителям. Строительство систем газораспределения и газопотребления должно выполняться по утвержденным проектам. За качеством строительства заказчиком организуется технический надзор. Строительство наружных (в том числе межпоселковых) газопроводов вправе осуществлять организации, специализирующиеся в области строительства инженерных систем (коммуникаций) и трубопроводного транспорта, имеющие аттестованных монтажников, сварщиков, специалистов сварочного производства, соответствующую производственную базу и аттестованную лабораторию контроля качества сварочно-монтажных и изоляционных работ в порядке, установленном Госгортехнадзором России. О начале строительства строительно-монтажная организация уведомляет территориальный орган Госгортехнадзора России не менее чем за 10 дней.

Согласно пункту 10 статьи 1 и части 1 статьи 55.8 Градостроительного кодекса Российской Федерации объект капитального строительства - здание, строение, сооружение, объекты, строительство которых не завершено (далее - объекты незавершенного строительства), за исключением временных построек, киосков, навесов и других подобных построек. Индивидуальный предприниматель или юридическое лицо вправе выполнять работы, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, при наличии выданного саморегулируемой организацией свидетельства о допуске к таким работам.

В соответствии с приведенными нормативными положениями суды сочли, что газопровод - ввод является самостоятельным объектом капитального строительства, который может быть построен и введен в эксплуатацию как одновременно с распределительным газопроводом, так и отдельно при наличии соответствующих газопроводов, обеспечивающих подачу газа от газораспределительных станций магистральных газопроводов или других источников газоснабжения. Строительство газопровода - ввода к жилому дому может осуществляться любой организацией, обладающей необходимой производственной базой и квалифицированными работниками, имеющей свидетельство саморегулируемой организации о соответствующем допуске, при условии соблюдения проектной документации (последнее из этих условий предусмотрено частью 6 статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В связи с этим суды отклонили доводы администрации о том, что в рассматриваемом случае проектная документация по строительству газопровода разработана на два этапа строительства, а потому оба этапа должны выполняться одним подрядчиком, поскольку соответствующие ограничения, равно как и право администрации муниципального образования их устанавливать, действующим законодательством не предусмотрены.

Вместе с тем суды надлежащим образом оценили информацию, распространенную администрацией на сходе граждан 20.08.2011 (о том, что строительство газопроводов - вводов должна осуществлять одна организация, а граждане, не заключившие договоры с единым подрядчиком, не смогут воспользоваться проектом в последующем). Такая информация воспринята управлением и судами как не соответствующая действительности и, безусловно, вводящая граждан в заблуждение, что в свою очередь поставило одного из участников строительного рынка (ООО "Газэнергострой") в преимущественное положение по сравнению с другими хозяйствующими субъектами. Несмотря на наличие предположений граждан о возможном завышении цены работ по подключению к распределительному газопроводу и подведению газопроводов - вводов к индивидуальным домам, они заключали договоры именно с ООО "Газэнергострой" на условиях, представленных этой организацией.

Суд кассационной инстанции не находит оснований для иной оценки соответствующей информации; означенные выводы судов являются обоснованными, отвечают требованиям материального и процессуального закона.

Фактическое устранение конкуренции, значимое ограничение выбора хозяйствующих субъектов подтверждены УФАС и сопряжены им с другим последующим негативным последствием действий администрации: проект в целом не реализован в предусмотренном проектной документацией объеме, что администрацией не опровергнуто. Действия администрации правильно квалифицированы антимонопольным органом.

Оспариваемые ненормативные правовые акты управления (как уполномоченного органа) создают условия для эффективного функционирования товарных рынков, отвечают целям Закона о защите конкуренции (часть 2 статьи 1 названного Закона); материалы дела свидетельствуют как о законности, так и об исполнимости предписания УФАС от 06.09.2012.

Основания для изменения либо отмены обжалуемых судебных актов отсутствуют (статья 288 АПК РФ).

Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 286, 287 (пункт 1 части 1) Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 29.01.2013 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.05.2013 по делу N А56-70116/2012 оставить без изменения, а кассационную жалобу Администрации муниципального образования "Город Гатчина" Гатчинского муниципального района - без удовлетворения.

Председательствующий

И.О. Подвальный

Судьи

И.С. Любченко Л.Б. Мунтян