Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 17 сентября 2013 г. N Ф07-6408/13 по делу N А44-437/2013

17 сентября 2013 г.

Дело N А44-437/2013

Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Мунтян Л.Б., судей Бурматовой Г.Е., Любченко И.С.,

при участии от Департамента культуры и туризма Новгородской области Гусенкова А.С. (доверенность от 09.09.2013 N 1814), от Управления Федеральной антимонопольной службы по Новгородской области Бунина И.В. (доверенность от 23.01.2013 N 317),

рассмотрев 10.09.2013 в открытом судебном заседании кассационные жалобы Департамента культуры и туризма Новгородской области и Управления Федеральной антимонопольной службы по Новгородской области на постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13.06.2013 по делу N А44-437/2013 (судьи Осокина Н.Н., Мурахина Н.В., Смирнов В.И.),

установил:

Комитет культуры Новгородской области, место нахождения: 173000, город Великий Новгород, улица Бояна, дом 3; ОГРН 1025300801162 (далее - комитет) обратился в Арбитражный суд Новгородской области с заявлением о признании недействительными решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Новгородской области, место нахождения: 173002, город Великий Новгород, Воскресенский бульвар, дом 3; ОГРН 1025300795552 (далее - управление, антимонопольный орган, УФАС) от 18.12.2012 по делу N 12 о нарушении комитетом частей 1, 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее Закон N 135-ФЗ) и предписания от 18.12.2012.

На основании постановления Администрации Новгородской области от 26.04.2013 N 253 "О департаменте культуры и туризма Новгородской области" Комитет культуры Новгородской области был переименован в Департамент культуры и туризма Новгородской области (далее - департамент).

В качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, судом привлечено областное автономное учреждение "Центр развития культуры "Решение", место нахождения: 173000, горд Великий Новгород, улица Бояна, дом 3; ОГРН 1095321004020 (далее - учреждение, ОАУ "ЦРКиТ "Решение"). Также к участию в деле привлечен Прокурор Новгородской области, место нахождения: 173001, город Великий Новгород, ул. Новолучанская, дом 11.

Решением Арбитражного суда Новгородской области от 17.04.2013 (судья Киселева М.С.) признаны недействительными пункты 1.1, 1.2 и 2.1 предписания от 18.12.2012 N 21. В удовлетворении требования о признании недействительным пункта 1 решения от 18.12.2012 УФАС отказано.

Постановлением Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13.06.2013 решение Арбитражного суда Новгородской области от 17.04.2013 по делу N А44-437/2013 отменено в части отказа Комитету культуры Новгородской области в признании недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Новгородской области от 18.12.2012 по делу N 12 по признанию в действиях Комитета культуры Новгородской области нарушения части 3 статьи 15 Закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ, решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Новгородской области от 18.12.2012 по делу N 12 по признанию в действиях Комитета культуры Новгородской области нарушения части 3 статьи 15 Закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ признано недействительным. В остальной части решение Арбитражного суда Новгородской области от 17.04.2013 оставлено без изменения.

В кассационной жалобе департамент, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального права, несоответствие выводов, изложенных в судебных актах обстоятельствам дела, просит отменить постановление апелляционного суда от 13.06.2013 и принять новый судебный акт об удовлетворении заявления в полном объеме.

В кассационной жалобе управление, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального права, несоответствие выводов, изложенных в судебных актах обстоятельствам дела, просит отменить постановление апелляционного суда от 13.06.2013 в части признания недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Новгородской области от 18.12.2012 по делу N 12 по признанию в действиях Комитета культуры Новгородской области нарушения части 3 статьи 15 Закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ и оставить в силе решение Арбитражного суда Новгородской области от 17.04.2013.

В представленном отзыве на кассационную жалобу департамента, управление считает доводы кассационной жалобы несостоятельными, просит оставить решение Арбитражного суда Новгородской области от 17.04.2013 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13.06.2013 в части, обжалуемой Департаментом культуры и туризма Новгородской области без изменения, а кассационную жалобу без удовлетворения.

Прокурором Новгородской области представлен отзыв на кассационную жалобу департамента, в котором он считает судебные акты законными и обоснованными, просит решение суда первой инстанции и постановление апелляционного суда оставить без изменения, а кассационную жалобу - без удовлетворения.

Учреждением отзыв на кассационную жалобу не представлен.

Определением от 27.08.2013 рассмотрение кассационной жалобы департамента отложено на 10.09.2013 в связи с поступлением в Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа кассационной жалобы управления по данному делу.

10.09.2013 судебное заседание продолжено тем же составом суда.

В судебном заседании представители департамента и управления поддержали доводы, приведенные в кассационных жалобах.

Представители третьего лица и прокуратуры, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, в суд не явились, в связи с чем дело рассмотрено в их отсутствие в порядке статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как следует из материалов дела и установлено судами, в целях осуществления предусмотренных законодательством полномочий комитета на основании распоряжения администрации Новгородской области от 07.07.2009 N 158-рз создано областное автономное учреждение "Центр развития культуры "Решение". Учредителем данного автономного учреждения является администрация Новгородской области.

Постановлением администрации Новгородской области от 06.03.2006 N 110 утверждена областная целевая программа "Культура Новгородской области (2006-2010 годы)".

В указанную программу постановлением администрации Новгородской области от 07.05.2010 N 196 внесены изменения, согласно которым перечень мероприятий дополнен пунктом 5.7 следующего содержания: "Организация разработки проектно-сметной документации и изготовление презентационного макета по созданию музейно-туристского комплекса "Рюрикового городище". В качестве исполнителей указанного мероприятия, в редакции постановления от 22.06.2010 N 281, указаны ОАУ "ЦРКиТ "Решение" и комитет культуры, туризма и архивного дела Новгородской области.

Для выполнения указанных мероприятий постановлением от 07.05.2010 N 196 предусмотрен объем финансирования из областного бюджета.

Приказом комитета от 05.04.2010 N 249 утверждено государственное задание автономному учреждению, в которое приказом от 10.09.2010 N 62а внесены изменения, согласно которым дополнен перечень государственных услуг услугой следующего содержания: "Содействие в разработке и сопровождении проектов в сфере культуры и туризма".

Основными процедурами оказания вышеуказанной услуги является составление технического задания, заключение договора купли-продажи с проектировщиком, оформление акта приема-передачи.

13.09.2010 директором учреждения утверждено техническое задание на разработку проектной документации инженерной инфраструктуры музейно-туристического комплекса "Рюриково городище", где в качестве проектной организации указано ОАО "Институт Новгородгражданпроект".

В дальнейшем между ОАУ "ЦРКиТ "Решение" и ОАО "Институт Новгородгражданпроект" заключены договоры от 20.09.2010 N 1/КП, от 22.11.2010 N 3/КП, от 14.11.2011 N 9/КП купли-продажи проектной документации и проектных работ на строительство музейно-туристического комплекса "Рюриково городище", в том числе транспортной инфраструктуры. Общая стоимость вышеуказанных договоров - 18 488 900,00 рублей. Финансирование выполнения услуги по приобретению проектной документации произведено из областного бюджета.

12.03.2012 в управление поступило обращение Прокуратуры Новгородской области N 7-23-2012 о нарушении Комитетом культуры Новгородской области статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

Приказом управления от 15.06.2012 N 120 возбуждено дело N 12 по признакам нарушения Комитетом культуры Новгородской области частей 1 и 3 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

По результатам рассмотрения дела антимонопольный орган вынес решение от 18.12.2012, которым в действиях комитета признано нарушение частей 1 и 3 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

Одновременно 18.12.2012 комитету выдано предписание N 21 о прекращении нарушений части 1 и части 3 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

Не согласившись с законностью решения антимонопольного органа, комитет обратился в арбитражный суд с соответствующим заявлением.

Суд первой инстанции сделал вывод о наличии в действиях комитета нарушений требований частей 1 и 3 статьи 15 Закона N 135-ФЗ. Однако, признав незаконным, как несоответствующим требованиям статьи 23 Закона N 135-ФЗ, предписание от 18.12.2012 N 21, частично удовлетворил заявленные комитетом требования.

Апелляционный суд, указав на ошибочность вывода суда первой инстанции о законности решения УФАС в части наличия в действиях комитета нарушений части 3 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, отменил в указанной части решение от 17.04.2013.

Суд кассационной инстанции, изучив материалы дела и проверив законность постановления апелляционного суда не находит оснований для его отмены.

В соответствии со статьями 1 и 3 Закона N 135-ФЗ целями данного Закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков, а сферой применения - отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции.

Под конкуренцией понимается соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке (пункт 7 статьи 4 Закона N 135-ФЗ).

Как следует из пункта 17 статьи 4 Закона N 135-ФЗ, признаки ограничения конкуренции - сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, а также иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Таким образом, создание условий и (или) возможности для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции является достаточным основанием для вывода о нарушении части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

Федеральный закон от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 94-ФЗ) регулирует отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных, муниципальных нужд, нужд бюджетных учреждений, в том числе устанавливает единый порядок размещения заказов, в целях обеспечения единства экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении заказов, эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия, развития добросовестной конкуренции, совершенствования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов, обеспечения гласности и прозрачности размещения заказов, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов.

В соответствии со статьей 3 Закона N 94-ФЗ под государственными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств федерального бюджета или бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников финансирования потребности Российской Федерации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий Российской Федерации, государственных заказчиков (в том числе для реализации федеральных целевых программ), для исполнения международных обязательств Российской Федерации, в том числе для реализации межгосударственных целевых программ, в которых участвует Российская Федерация (далее также - федеральные нужды), либо потребности субъектов Российской Федерации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий субъектов Российской Федерации, государственных заказчиков, в том числе для реализации региональных целевых программ (далее также - нужды субъектов Российской Федерации).

Частью 1 статьи 4 Закона N 94-ФЗ установлено, что государственными заказчиками, муниципальными заказчиками могут выступать соответственно государственные органы (в том числе органы государственной власти), органы управления государственными внебюджетными фондами, органы местного самоуправления, а также бюджетные учреждения, иные получатели средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации или местных бюджетов при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг за счет бюджетных средств и внебюджетных источников финансирования.

В случае если созданы федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления, уполномоченные на осуществление функций по размещению заказов для заказчиков, указанные уполномоченные органы осуществляют функции по размещению заказов для заказчиков, определенные решением о создании соответствующего уполномоченного органа, за исключением подписания государственных или муниципальных контрактов, а также гражданско-правовых договоров бюджетных учреждений на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд соответствующих заказчиков. При этом государственные или муниципальные контракты, а также гражданско-правовые договоры бюджетных учреждений подписываются соответствующими заказчиками. Порядок взаимодействия уполномоченного органа и заказчиков должен устанавливаться решением о создании такого уполномоченного органа (часть 2 статьи 4 Закона N 94-ФЗ).

В соответствии со статьей 5 закона N 94-ФЗ под размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд понимаются осуществляемые в порядке, предусмотренном настоящим Федеральным законом, действия заказчиков, уполномоченных органов по определению поставщиков (исполнителей, подрядчиков) в целях заключения с ними государственных или муниципальных контрактов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, а в случае, предусмотренном пунктом 14 части 2 статьи 55 настоящего Федерального закона, в целях заключения с ними также иных гражданско-правовых договоров в любой форме.

Частью 2 статьи 10 Закона N 94-ФЗ предусмотрено, что во всех случаях размещение заказа осуществляется путем проведения торгов, за исключением случаев, предусмотренных настоящим федеральным законом.

Судом апелляционной инстанции установлено и материалами дела подтверждается, что в данном случае государственным заказчиком является комитет, а соответственно он и был обязан в соответствии с положениями Закона N 94-ФЗ осуществить размещение заказа на разработку проектно-сметной документации по созданию музейно-туристского комплекса "Рюрикового городище" путем проведения торгов.

Однако договоры купли-продажи проектной документации и проектных работ на строительство музейно-туристического комплекса "Рюриково городище", в том числе транспортной инфраструктуры, общей стоимостью 18 488 900 рублей были заключены с ОАО "Институт Новгородгражданпроект" без проведения торгов.

Доводы департамента о том, что ОАУ "ЦРКиТ "Решение" наряду с комитетом являлось исполнителем программы и в случае, если бы комитет самостоятельно покупал проектную документацию, оно не смогло бы поучаствовать в выполнении мероприятия программы, что в свою очередь привело бы к неисполнению постановления Администрации Новгородской области, признаны кассационным судом несостоятельными.

Таким образом, не проведение комитетом торгов создало условия для устранения конкуренции и заключению договоров в приоритетном порядке, следовательно, судами правомерно сделан вывод о нарушении комитетом части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

Также комитету вменяется нарушение части 3 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

Согласно части 3 статьи 15 Закона N 135-ФЗ запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, за исключением случаев, установленных федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов, в том числе функциями и правами органов государственного контроля и надзора, если иное не установлено Федеральным законом от 01.12.2007 N 317-ФЗ "О Государственной корпорации по атомной энергии "Росатом" и Федеральным законом от 30.10.2007 N 238-ФЗ "О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта".

В данном случае, УФАС вменило комитету нарушение части 3 статьи 15 Закона N 135-ФЗ в связи с наделением им автономного учреждения функциями органа государственной власти субъекта Российской Федерации, а именно - функциями государственного заказчика при обеспечении государственных нужд для реализации региональной целевой программы за счет средств областного бюджета путем включения в его государственное задание услуги по заключению договора на исполнение государственного заказа за счет средств областного бюджета, что привело или могло привести к недопущению конкуренции на соответствующих товарных рынках.

В соответствии с Положением комитет осуществляет функции главного распорядителя средств областного бюджета, предусмотренных на реализацию полномочий комитета, а также за ним закреплено осуществление функций государственного заказчика области в том случае, если для этого комитету предусмотрены средства областного бюджета в целях размещения заказов области.

В соответствии с частью 1 статьи 2 Федерального закона от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" (далее - Закон N 174-ФЗ) автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, средств массовой информации, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральными законами (в том числе при проведении мероприятий по работе с детьми и молодежью в указанных сферах).

На основании части 7 статьи 2 Закона N 174-ФЗ автономное учреждение осуществляет свою деятельность в соответствии с предметом и целями деятельности, определенными федеральными законами и уставом, путем выполнения работ, оказания услуг в сферах, указанных в части 1 настоящей статьи.

Частью 2 статьи 4 Закона N 174-ФЗ предусмотрено, что государственное (муниципальное) задание для автономного учреждения формируется и утверждается учредителем в соответствии с видами деятельности, отнесенными его уставом к основной деятельности.

Согласно уставу ОАУ "ЦРКиТ "Решение" предметом деятельности учреждения является поддержка развития организаций сферы культуры Новгородской области, создание и обеспечение деятельности единой информационной системы учреждений культуры и искусства, повышение эффективности использования информационных ресурсов, внедрение новых информационных технологий для снижения затрат учреждений культуры и искусства, проведение мероприятий по совершенствованию процессов информатизации в учреждении культуры и искусства.

Вместе с тем осуществление автономным учреждением функций государственного заказчика области уставом не предусмотрено.

Поскольку автономное учреждение не получило право проведения торгов, конкурсов, аукционов на размещение заказа, суд апелляционной инстанции сделал правильный вывод о том, что в действиях комитета не усматривается нарушений части 3 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

Кроме того, апелляционным судом сделан правомерный вывод, что функции государственного заказчика связаны с характером источника финансового обеспечения исполнения определенного заказа.

Под получателем бюджетных средств (получатель средств соответствующего бюджета) в соответствии со статьей 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации следует понимать орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, находящееся в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств казенное учреждение, имеющие право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств от имени публично-правового образования за счет средств соответствующего бюджета, если иное не установлено настоящим Кодексом

Автономное учреждение не является получателем бюджетных средств.

При этом передача денежных средств комитетом автономному учреждению являлась способом обеспечения исполнения этим учреждением государственного задания, а не передачей функций органа исполнительной власти.

Учитывая, что управление не доказало наличие в действиях комитета нарушений части 3 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, апелляционный суд обоснованно признал недействительным оспариваемое решение УФАС в указанной части.

Дело рассмотрено судом апелляционной инстанций полно и всесторонне, нормы материального и процессуального права применены правильно, суд кассационной инстанции считает, что основания для отмены обжалуемого судебного акта отсутствуют.

Руководствуясь статьями 286 и 287 (пункт 1 части 1) Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13.06.2013 по делу N А44-437/2013 оставить без изменения, а кассационные жалобы департамента культуры и туризма Новгородской области и Управления Федеральной антимонопольной службы по Новгородской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Л.Б. Мунтян

Судьи

Г.Е. Бурматова И.С. Любченко