Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 4 октября 2013 г. N Ф07-5848/13 по делу N А13-11381/2012

04 октября 2013 г.

Дело N А13-11381/2012

Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Подвального И.О., судей Любченко И.С., Мунтян Л.Б.,

рассмотрев 30.09.2013 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области на решение Арбитражного суда Вологодской области от 04.02.2013 (судья Мамонова А.Е.) и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29.05.2013 (судьи Мурахина Н.В., Осокина Н.Н., Смирнов В.И.) по делу N А13-11381/2012,

установил:

Администрация города Вологды (место нахождения: 160035, г. Вологда, ул. Каменный мост, 4, ОГРН 1033500051683; далее - администрация) и муниципальное автономное учреждение "Центр социального питания" (место нахождения: 160000, г. Вологда, ул. Пугачева, 83, ОГРН 1103525011754; далее - учреждение, МАУ "ЦСП") обратились в Арбитражный суд Вологодской области с заявлениями об оспаривании решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области (место нахождения: 160035, г. Вологда, ул. Пушкинская, 25, ОГРН 1033500044456; далее - управление, УФАС) от 23.07.2012 N 11-15/12 и выданных на основании этого решения предписаний УФАС от 23.07.2012 N 11-15/12.

Определением суда от 13.11.2012 возбужденные по заявлениям администрации и учреждения дела объединены в одно производство для совместного рассмотрения; объединенному делу присвоен номер А13-11381/2012.

В качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, к участию в деле привлечены общество с ограниченной ответственностью "Центр общественного питания" (место нахождения: 160009, г. Вологда, ул. Зосимовская, 70, 6, ОГРН 1033500075168; далее - ООО "Центр общественного питания"), общество с ограниченной ответственностью "Оптфуд" (место нахождения: 162600, Вологодская область, г. Череповец, пр. Победы, 85, ОГРН 1093528003953, далее - ООО "Оптфуд"), индивидуальный предприниматель Кирилюк Наталья Ивановна (ОГРНИП 311352829700056).

Решением суда от 04.02.2013, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции от 29.05.2013, заявленные требования удовлетворены; оспариваемые решение и предписания управления признаны недействительными, не соответствующими Федеральному закону от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции, Закон N 135-ФЗ).

В кассационной жалобе УФАС просит отменить судебные акты и принять по делу новое решение, считает выводы судов незаконными и необоснованными в связи с наличием, по мнению подателя жалобы, в действиях МАУ "ЦСП" (как организации, осуществляющей функции органа местного самоуправления) признаков нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции. При выполнении муниципального задания учреждение в нарушение требований закона не оказывает услуги своими силами, а приобретает их у третьих лиц на бюджетные средства без соблюдения законодательства о размещении заказов. Тем самым исключается конкурентный доступ на рынок услуг по организации питания обучающихся в общеобразовательных учреждениях г. Вологды. Доводы жалобы не направлены на проверку законности выводов судебных инстанций в части действий администрации.

Представители администрации, учреждения, УФАС, ООО "Центр общественного питания", ООО "Оптфуд" и предпринимателя, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, в суд не явились. Суд кассационной инстанции удовлетворил ходатайство учреждения о рассмотрении жалобы в отсутствие своего представителя. Жалоба рассмотрена в отсутствие представителей лиц, участвующих в деле (часть 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации; далее - АПК РФ).

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как видно из материалов дела и установлено судами, в связи с поступившими от ООО "Оптфуд" и предпринимателя заявлениями приказом от 28.03.2012 N 76 УФАС в отношении администрации возбудило дело N 11-15/12 по признакам нарушения части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

В рамках антимонопольного производства управление установило следующее.

Главой г. Вологды принято постановление от 10.08.2010 N 4161 "О создании муниципального автономного учреждения "Центр социального питания".

В соответствии с постановлениями администрации г. Вологды от 31.08.2010 N 4588 - 4619 "О передаче в безвозмездное пользование МАУ "ЦСП" имущества, закрепленного за муниципальными образовательными учреждениями г. Вологды" образовательные учреждения г. Вологды (школы) передали МАУ "ЦСП" необходимое для организации питания имущество, в том числе нежилые помещения для организации питания школьников, и движимое имущество (холодильное, технологическое оборудование).

В 2011 и 2012 годах администрация доводила до МАУ "ЦСП" муниципальные задания, согласно которым учреждение должно было организовать и предоставить горячее питание в общеобразовательных учреждениях для учащихся из малообеспеченных семей, многодетных семей, учащихся, состоящих на учете в тубдиспансере в объеме 2933 тыс. дето-дней в 2011 году и 3 164 043 дето-дней в 2012 году. Согласно муниципальным заданиям учреждение должно располагать специалистами в количестве, необходимом для выполнения всего объема оказываемых услуг. Потребителями муниципальной услуги определены учащиеся.

Согласно штатному расписанию от 30.03.2012 в МАУ "ЦСП" числится 55,6 единиц персонала, что позволяет осуществлять оказание услуг по организации питания в двух школах и работу детской молочной кухни.

В декабре 2011 года учреждение провело отбор субъектов для оказания услуг по организации питания школьников, по результатам которого заключило договоры на организацию питания школьников с ООО "Общепит", ООО "Снабсервис+", ООО "Стиль-Вологды", предпринимателями Фроловой Н.В. и Ереминой Л.Ф., которые осуществляют деятельность по организации питания.

Предметом заключенных договоров определено оказание услуг по организации питания школьников и работников образовательных учреждений из материалов исполнителя на оборудовании и в помещении заказчика (МАУ "ЦСП"). Согласно разделу 5 договоров оплата стоимости одноразового питания, предоставляемого школьникам за счет средств бюджета, производится исполнителем в размере 25 рублей за одну порцию (пункт 5.1); оплата названных услуг исполнителя производится по мере поступления денежных средств из бюджета на расчетный счет МАУ "ЦСП", для финансирования исполнения муниципального задания (пункт 5.2); оплата и отпуск продуктов питания для школьников за счет средств родителей (законных представителей) и работников образовательных учреждений осуществляется через кассу исполнителя (пункт 5.3).

Антимонопольный орган пришел к выводам: поскольку из 38 школ города МАУ "ЦСП" оказывает услуги по организации питания школьников самостоятельно только в 2 школах, по отношению к остальным выступая в роли посредника, исключается размещение заказа в порядке Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 94-ФЗ). Учреждение фактически наделено функциями специализированной организации по смыслу статьи 6 Закона N 94-ФЗ и исполняло функции муниципального заказчика. МАУ "ЦСП" допустило нарушение Закона о конкуренции, поскольку третьих лиц к выполнению задания учреждение привлекает без учета требований Закона N 94-ФЗ; такие действия влекут необоснованное воспрепятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами на рынке услуг по организации питания обучающихся в общеобразовательных учреждениях г. Вологды, ограничивают конкуренцию и создают дискриминационные условия на данном рынке.

По результатам рассмотрения дела N 11-15/12 УФАС приняло решение от 23.07.2012, которым признало администрацию нарушившей части 1 и 3 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, а МАУ "ЦСП" - часть 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ (том дела I; листы 47 - 61).

На основании этого решения антимонопольный орган выдал администрации и учреждению предписания от 23.07.2012 о прекращении выявленных нарушений антимонопольного законодательства (том дела I, листы 62 - 63; том дела II, лист 52).

В частности, МАУ "ЦСП" предписано совершить действия, направленные на обеспечение конкуренции, в том числе прекратить необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами на рынке услуг по организации питания обучающихся в общеобразовательных учреждениях г. Вологды, а также создание дискриминационных условий на данном рынке, в том числе прекратить расходование бюджетных средств, выделяемых МАУ "ЦСП" для выполнения муниципального задания на оказание муниципальной услуги по организации и предоставлению горячего питания в общеобразовательных учреждениях для учащихся из малообеспеченных семей, многодетных семей, учащихся, состоящих на учете в тубдиспансере, в части услуг, которые МАУ "ЦСП" не оказывает лично, без соблюдения требований Закона N 94-ФЗ.

Не согласившись с законность решения и предписаний УФАС, администрация и учреждение обратились в арбитражный суд.

Суд первой инстанции исследовал и оценил доказательства, представленные участниками спора, их доводы, установил обстоятельства дела и указал на отсутствие у управления в рассматриваемом случае правовых и фактических оснований для принятия оспариваемого решения и выдачи оспариваемых предписаний.

В рамках апелляционного производства решение суда первой инстанции от 04.02.2013 в части признания недействительным решения и предписания о нарушении администрацией частей 1 и 3 статьи 15 Закона N 135-ФЗ управлением не обжаловалось.

Выводы суда первой инстанции о недоказанности нарушения учреждением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции проверены апелляционной инстанцией и поддержаны как законные и обоснованные (в соответствии с частью 5 статьи 268 АПК РФ). В кассационной жалобе доводы УФАС согласуются с объемом исследования и установления апелляционным судом.

Изучив материалы дела и доводы жалобы, суд кассационной инстанции не находит оснований для ее удовлетворения. Выводы судов соответствуют фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам, основаны на правильном применении норм материального права, отвечают правилам доказывания и оценки доказательств (часть 1 статьи 65, часть 5 статьи 200, части 1 - 5 статьи 71 АПК РФ).

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Как разъяснено в пункте 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов названных органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

В данном случае суды обоснованно исходили из следующего.

Для квалификации соответствующих нарушений антимонопольного законодательства обязательно установление фактических обстоятельств, подтверждающих действительные либо возможные последствия в виде ограничения конкуренции, создания определенных преимуществ и дискриминации на определенном товарном рынке, а также выявление причинной связи между принятым актом и (или) совершенными действиями и наступившими последствиями. Констатация тех или иных действий органов местного самоуправления, препятствующих осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, сама по себе не может рассматриваться как необходимое и достаточное основание для признания этих органов нарушившими требования части 1 статьи 15 Закона о конкуренции.

Установленный статьей 15 Закона о конкуренции запрет адресован органам, осуществляющим властные функции, в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных инструментов.

По настоящему делу судами установлено, что МАУ "ЦСП" создано в соответствии с постановлением главы города Вологды от 10.08.2010 N 4161 и подчинено управлению образования администрации.

Создание данного учреждения администрацией произведено в соответствии с требованиями Федерального закона от 03.11.2006 N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" (далее - Закон N 174-ФЗ) и Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ).

Согласно пункту 1 статьи 296 Гражданского кодекса Российской Федерации учреждение, за которым имущество закреплено на праве оперативного управления, владеет, пользуется этим имуществом в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, назначением этого имущества и, если иное не установлено законом, распоряжается этим имуществом с согласия собственника этого имущества.

Как указано в части 1 статьи 2 и части 1 статьи 3 Закона N 174-ФЗ, автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, средств массовой информации, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных федеральными законами (в том числе при проведении мероприятий по работе с детьми и молодежью в указанных сферах). Имущество автономного учреждения закрепляется за ним на праве оперативного управления в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации.

Автономные учреждения осуществляют в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией муниципального образования, полномочия соответственно федерального органа государственной власти (государственного органа), исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления по исполнению публичных обязательств перед физическими лицами, подлежащих исполнению в денежной форме (часть 3.12 статьи 2 Закона N 174-ФЗ).

Согласно части 7 статьи 2 Закона N 174-ФЗ автономное учреждение осуществляет свою деятельность в соответствии с предметом и целями деятельности, определенными федеральными законами и уставом, путем выполнения работ, оказания услуг в сферах, указанных в части 1 названной статьи.

В соответствии со статьей 4 Закона N 174-ФЗ основной деятельностью автономного учреждения признается деятельность, непосредственно направленная на достижение целей, ради которых автономное учреждение создано (часть 1).

Государственное (муниципальное) задание для автономного учреждения формируется и утверждается учредителем в соответствии с видами деятельности, отнесенными его уставом к основной деятельности (часть 2).

Финансовое обеспечение указанной в частях 1 и 2 названной статьи деятельности осуществляется в виде субсидий из соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации и иных не запрещенных федеральными законами источников (часть 4 статьи 4 Закона N 174-ФЗ).

В силу пункта 3 части 5 статьи 4 Закона N 174-ФЗ условия и порядок формирования государственного (муниципального) задания и порядок финансового обеспечения выполнения этого задания определяются местной администрацией в отношении автономных учреждений, созданных на базе имущества, находящегося в муниципальной собственности.

Согласно части 7 статьи 4 Закона N 174-ФЗ автономное учреждение вправе осуществлять иные виды деятельности лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых оно создано, и соответствующую этим целям, при условии, что такая деятельность указана в его учредительных документах (уставе).

В статье 5 Закона Российской Федерации от 10.07.1992 N 3266-1 "Об образовании" (далее - Закон об образовании) установлено, что государство обеспечивает гражданам право на образование путем создания системы образования и соответствующих социально-экономических условий для получения образования (пункт 2).

В соответствии с пунктом 13 статьи 16 Закона N 131-ФЗ и статьей 31 Закона об образовании к полномочиям органа местного самоуправления (городского округа) отнесена организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Согласно пунктам 1.1, 2.1 устава МАУ "ЦСП" является некоммерческой организацией, созданной в целях содействия организации питания в муниципальных образовательных учреждениях и муниципальных учреждениях здравоохранения, пропаганды принципов здорового и полноценного питания.

Ввиду приведенных норм права и статуса учреждения суды правильно оценили договоры, заключенные МАУ "ЦСП" в 2011 и 2012 годах с иными хозяйствующими субъектами как направленные на достижение целей, ради которых учреждение создано (пункты 1.1, 1.2 договоров). Суды также правомерно сочли необоснованными выводы УФАС о том, что учреждение исполняет функции муниципального заказчика и специализированной организации.

Государственными заказчиками, муниципальными заказчиками выступают соответственно государственные органы (в том числе органы государственной власти), органы управления государственными внебюджетными фондами, органы местного самоуправления, казенные учреждения и иные получатели средств федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации или местных бюджетов при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг за счет бюджетных средств и внебюджетных источников финансирования. Иными заказчиками выступают бюджетные учреждения при размещении ими заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг независимо от источников финансового обеспечения их исполнения (статья 4 Закона N 94-ФЗ).

Автономное учреждение не отвечает указанным требованиям, следовательно, не является муниципальным заказчиком.

Статус специализированной организации закреплен в статье 6 Закона N 94-ФЗ; уставом учреждения осуществление им функций муниципального заказчика либо специализированной организации не предусмотрено. Само учреждение также выполняло функции по предоставлению питания в школах города. Какие-либо распорядительные акты администрации по возложению на МАУ "ЦСП" обязанности заключать договоры с третьими лицами в целях исполнения муниципального задания отсутствуют.

Вместе с тем суды обоснованно признали, что в ходе антимонопольного производства УФАС не исследовались обстоятельства, сложившиеся на дату выдачи муниципального задания. В данном случае антимонопольный орган не выяснял, в чем выразились те или иные дискриминационные условия (необоснованное препятствование) либо преимущества, в отношении каких хозяйствующих субъектов и при каких обстоятельствах, по каким критериям проходил отбор учреждением контрагентов для оказания услуг по организации питания школьников. Ввиду четко выраженного вменения (лист 13 оспариваемого решения УФАС), а равно статей 4 и 6 Закона N 94-ФЗ антимонопольный орган не подтвердил, каким образом учреждение (в силу своего статуса) могло на законных основаниях совершать действия по расходованию бюджетных средств с применением порядка, установленного законодательством о размещении заказов.

Недоказанным является и вывод УФАС о том, что действия учреждения привели к сокращению числа хозяйствующих субъектов на товарном рынке, поскольку ООО "Центр общественного питания" устранено с рынка по организации и предоставлению горячего питания в общеобразовательных учреждениях для учащихся из малообеспеченных семей, многодетных семей.

Из пояснений директора ООО "Центр общественного питания" следует, что это общество не обращалось к МАУ "ЦСП" либо в администрацию с предложением о заключении договоров на организацию питания в школах города, не направляло оферту в порядке главы 28 Гражданского кодекса Российской Федерации. Следовательно, оснований для рассмотрения вопроса о заключении с ним договора не имелось.

Оценив выявленные управлением факты, суды правомерно признали, что по настоящему делу УФАС не доказало нарушение учреждением части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ. В деле нет доказательств того, что действия учреждения повлекли наступление негативных последствий для определенной конкурентной среды, привели или могли привести к ограничению, устранению либо недопущению конкуренции, устранению с рынка хозяйствующих субъектов, а также того, что они свидетельствуют о намеренном создании дискриминационных условий на определенном товарном рынке.

Основания для иной оценки выводов судов по существу спора, изменения либо отмены обжалуемых судебных актов отсутствуют (статья 288 АПК РФ).

Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 286, 287 (пункт 1 части 1) Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда Вологодской области от 04.02.2013 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 29.05.2013 по делу N А13-11381/2012 оставить без изменения, а кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области - без удовлетворения.

Председательствующий

И.О. Подвальный

Судьи

И.С. Любченко Л.Б. Мунтян