Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 5 ноября 2013 г. N Ф07-7339/13 по делу N А56-73928/2012

05 ноября 2013 г.

Дело N А56-73928/2012

Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Асмыковича А.В., судей Мунтян Л.Б., Подвального И.О.,

при участии от Северо-Европейского межрегионального территориального управления по надзору за ядерной и радиационной безопасностью Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору Полина А.В. (доверенность от 22.01.2013 N 08-32/5), от открытого акционерного общества "Восточно-Европейский головной научно-исследовательский и проектный институт энергетических технологий" Хриенко В.Ф. (доверенность от 02.08.2013 N 719-07/136-13) и Еременко А.С. (доверенность от 08.07.2013 N 719-07/031-13),

рассмотрев 30.10.2013 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Северо-Европейского межрегионального территориального управления по надзору за ядерной и радиационной безопасностью Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору на постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.05.2013 по делу N А56-73928/2012 (судьи Шульга Л.А., Зотеева Л.В., Фокина Е.А.),

установил:

Открытое акционерное общество "Санкт-Петербургский научно-исследовательский и проектно-конструкторский институт "АТОМЭНЕРГОПРОЕКТ", место нахождения: Санкт-Петербург, улица 2-я Советская, дом 9/2, литера А; основной государственный регистрационный номер 1089847258137 (далее - Общество), обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Северо-Европейского межрегионального территориального управления по надзору за ядерной и радиационной безопасностью, место нахождения: Санкт-Петербург, улица Малая Монетная, дом 2, литера А; основной государственный регистрационный номер 1037828018535 (далее - Управление, Ростехнадзор), от 21.11.2012 N СЕ-2.1-17/2012 о привлечении к административной ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 9.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ). Указанным постановлением Обществу назначен административный штраф в размере 150 000 руб.

Решением Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 05.03.2013 (судья Гранова Е.А.) заявление Общества удовлетворено.

Постановлением Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.05.2013 решение суда от 05.03.2013 изменено в части следующих выводов: "рабочая документация является проектной документацией; внесение изменений в рабочую документацию без необходимых согласований составляет объективную сторону административного правонарушения, совершенного ОАО "Санкт-Петербургский научно-исследовательский и проектно-конструкторский институт "АТОМЭНЕРГОПРОЕКТ". Суд апелляционной инстанции исключил указанные выводы из мотивировочной части решения. В остальной части решение суда от 05.03.2013 оставлено без изменения.

В кассационной жалобе Управление, ссылаясь на нарушение апелляционным судом норм материального права и необоснованность выводов этого суда, просит отменить постановление от 17.05.2013 и принять новый судебный акт, в котором изменить содержание мотивировочной части. Податель жалобы считает неправильным толкование апелляционным судом объективной стороны административного правонарушения по части 1 статьи 9.4 КоАП РФ и указывает на наличие в действиях Общества состава вменяемого нарушения.

В отзыве на кассационную жалобу Общество просит оставить без изменения постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.05.2013.

На основании части 5 статьи 158 АПК РФ определением ФАС СЗО от 23.10.2013 рассмотрение кассационной жалобы Управления отложено на 30.10.2013.

В Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа поступило ходатайство Ростехнадзора о замене заявителя в арбитражном процессе (открытое акционерное общество "Санкт-Петербургский научно-исследовательский и проектно-конструкторский институт "АТОМЭНЕРГОПРОЕКТ") на процессуального правопреемника - открытое акционерное общество "Восточно-Европейский головной научно-исследовательский и проектный институт энергетических технологий".

В обоснование данного ходатайства Управление ссылается на выписку из ЕГРЮЛ о прекращении деятельности ОАО "Санкт-Петербургский научно-исследовательский и проектно-конструкторский институт "АТОМЭНЕРГОПРОЕКТ" и его реорганизации в форме присоединения к ОАО "Восточно-Европейский головной научно-исследовательский и проектный институт энергетических технологий" (запись в ЕГРЮЛ от 28.06.2013).

В соответствии со статьей 48 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) процессуальная замена стороны в процессе возможна на любой стадии арбитражного процесса, таким образом, кассационный суд удовлетворил в судебном заседании ходатайство о процессуальном правопреемстве.

В суд кассационной инстанции поступили также объяснения Ростехнадзора относительно отзыва на кассационную жалобу.

В судебном заседании представитель Ростехнадзора поддержал доводы, приведенные в кассационной жалобе, а представители Общества просили отказать в ее удовлетворении, ссылаясь на приведенные в отзыве доводы, пояснив при этом, что внесение изменений и дополнений в рабочую документацию, разработанную по заданию заказчика объекта капитального строительства "Энергоблоки N 1 и N 2 Ленинградской АЭС-2" ОАО "Концерн Росэнергоатом" и принятую им, возможно только про заданию и с разрешения заказчика.

Законность обжалуемого судебного акта проверена в кассационном порядке, и суд кассационной инстанции не находит оснований для удовлетворения жалобы.

Как следует из материалов дела, на основании распоряжения от 04.10.2012 N 262рп в период с 24.10.2012 по 09.11.2012 Ростехнадзор провел комплексную выездную проверку объекта капитального строительства "Энергоблоки N 1 и N 2 Ленинградской АЭС-2" по адресу: Ленинградская область, город Сосновый Бор, промзона.

По результатам проверки 09.11.2012 был составлен акт N 11-47/521, в котором отражены нарушения обязательных требований в области строительства, допущенные Обществом.

По данному факту 09.11.2012 Управление составило протокол об административном правонарушении N СЕ-2.1-17/2012, согласно которому в качестве нарушения Обществу вменяется разработка рабочей документации стадии "D", не соответствующей проекту стадии "В", и выдача рабочей документации заказчику в производство работ до получения положительных результатов повторной государственной экспертизы и без корректировки документации стадии "В" при строительстве объекта капитального строительства "Энергоблоки N 1 и N 2 Ленинградской АЭС-2".

Постановлением Управления от 21.11.2012 N СЕ-2.1-17/2012 Общество признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 9.4 КоАП РФ, и ему назначено наказание в виде административного штрафа в размере 150 000 руб.

Не согласившись с законностью постановления о привлечении к административной ответственности, Общество обратилось с заявлением в арбитражный суд.

Суд первой инстанции установил в действиях Общества событие вменяемого ему правонарушения, однако пришел к выводу об истечении срока давности привлечения заявителя к административной ответственности, в связи с чем признал оспариваемое постановление незаконным и отменил его.

Апелляционный суд не согласился с отдельными выводами суда первой инстанции и изменил мотивировочную часть решения, оставив без изменения результат рассмотрения спора. Так, апелляционный суд пришел к выводу, что рабочая документация не является проектной документацией. При этом действия Общества, как указал апелляционный суд, не образуют состава вменяемого административного правонарушения.

В соответствии с частью 1 статьи 286 АПК РФ арбитражный суд кассационной инстанции проверяет законность решений, постановлений, принятых арбитражным судом первой и апелляционной инстанций, устанавливая правильность применения норм материального права и норм процессуального права при рассмотрении дела и принятии обжалуемого судебного акта и исходя из доводов, содержащихся в кассационной жалобе и возражениях относительно жалобы, если иное не предусмотрено названным Кодексом.

Изучив материалы дела, пояснения сторон и доводы жалобы, суд кассационной инстанции не находит оснований для ее удовлетворения. Выводы апелляционного суда соответствуют фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам, основаны на правильном применении норм материального права и отвечают требованиям административного судопроизводства.

В силу части 1 статьи 9.4 КоАП РФ нарушение требований технических регламентов, проектной документации, обязательных требований документов в области стандартизации или требований специальных технических условий либо нарушение установленных уполномоченным федеральным органом исполнительной власти до дня вступления в силу технических регламентов обязательных требований к зданиям и сооружениям при проектировании, строительстве, реконструкции или капитальном ремонте объектов капитального строительства, в том числе при применении строительных материалов (изделий), влечет предупреждение или наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи до двух тысяч рублей; на должностных лиц - от двадцати тысяч до тридцати тысяч рублей; на юридических лиц - от ста тысяч до трехсот тысяч рублей.

Объективная сторона правонарушения, предусмотренного данной статьей, состоит в несоблюдении технических регламентов, проектной документации, обязательных требований документов в области стандартизации или требований специальных технических условий либо в нарушении установленных уполномоченным федеральным органом исполнительной власти до дня вступления в силу технических регламентов обязательных требований к зданиям и сооружениям при проектировании, строительстве, реконструкции или капитальном ремонте объектов капитального строительства, в том числе при применении строительных материалов (изделий).

Согласно оспариваемому постановлению Ростехнадзора, Обществу вменяется нарушение требований проектной документации, выразившееся в разработке рабочей документации с отступлениями от требований проекта стадии "В", проходившей государственную экспертизу, и выдача рабочей документации заказчику в производство работ без корректировки документации стадии "В".

Изучив во взаимосвязи положения частей 2 и 12 статьи 48, пункта 1 статьи 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пунктов 3.1.2 и 3.1.8 ГОСТ Р 21.10001-2009, пункта 4 Положения о составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию (утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 16.02.2008 N 87), суд апелляционной инстанции пришел к выводу, что строительство объекта капитального строительства должно осуществляться в соответствии с проектной документацией, утвержденной в установленном порядке и имеющей положительное заключение экспертизы, а рабочая документация разрабатывается в целях реализации в процессе строительства решений, содержащихся в проектной документации. При этом суд указал, что рабочая документация не является проектной документацией применительно к положениям части 1 статьи 9.4 КоАП РФ.

Заявитель утверждает, что проектная документация передана заявителем, являющегося генеральным проектировщиком, заказчику в течение 2009-2011 годов, при этом, доказательств, опровергающих этот довод, административный орган судам не представил.

Из оспариваемого постановления Ростехнадзора, а также акта проверки и протокола об административном правонарушении следует, что административный орган исследовал только рабочую документацию на предмет нарушения Обществом установленных требований.

В данном постановлении и протоколе нет сведений о том, что невнесение Обществом изменений в рабочую документацию, как того требует конкретный нормативный акт, повлекло или означает невнесение изменений в проектную документацию, что подпадает под диспозицию части 1 статьи 9.4 КоАП РФ.

Ни в протоколе, ни в обжалуемом постановлении нет также сведений о том, что эти изменения не внесены Обществом при соответствующем требовании заказчика - "Дирекции строящейся Ленинградской АЭС-2" филиала ОАО "Концерн Росэнергоатом", с которым заключены договор от 23.11.2012 N 3143/LEN на выполнение работ и оказание услуг, а также договор от 27.08.2008 N 2756/LEN2.

Вместе с тем требования, указанные в статье 9.4 КоАП РФ касаются проектной документации. Диспозиция части 1 статьи 9.4 КоАП РФ не предусматривает ответственность за разработку рабочей документации в нарушение положений проекта и передачу такой документации заказчику без внесения изменений в проект. Доказательств того, что рабочая документация подлежит анализу с точки зрения выявления в ней нарушений по части 1 статьи 9.4 КоАП РФ, Управление судам не представило. При этом расширительное толкование данной нормы, которое сделал податель кассационной жалобы, противоречит принципам административного права.

В силу части 15 статьи 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации, проектная документация утверждается застройщиком или техническим заказчиком. В случаях, предусмотренных статьей 49 названного Кодекса, застройщик или технический заказчик до утверждения проектной документации направляет ее на экспертизу. При этом проектная документация утверждается застройщиком или техническим заказчиком при наличии положительного заключения экспертизы проектной документации.

Таким образом, как правильно указал апелляционный суд, решение об утверждении проектной документации, о внесении изменений в проектную документацию, а также о направлении проектной документации на повторную государственную экспертизу может принять застройщик или заказчик.

Следовательно, Общество, не выступающее в данном случае ни застройщиком, ни заказчиком, не является субъектом ответственности, предусмотренной частью 1 статьи 9.4 КоАП РФ.

В соответствии со статьей 4.5 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении не может быть вынесено по истечении двух месяцев со дня совершения административного правонарушения; при длящемся административном правонарушении такой срок начинает исчисляться со дня обнаружения административного правонарушения.

Согласно части 2 статьи 4.5 КоАП РФ при длящемся административном правонарушении сроки, предусмотренные частью первой названной статьи, начинают исчисляться со дня обнаружения административного правонарушения. Длящимся является такое административное правонарушение (действие или бездействие), которое выражается в длительном непрекращающемся невыполнении или ненадлежащем выполнении предусмотренных законом обязанностей. Невыполнение предусмотренной нормативными правовыми актами обязанности к установленному сроку свидетельствует о том, что административное правонарушение не является длящимся. При этом, днем обнаружения длящегося административного правонарушения считается день, когда должностное лицо, уполномоченное составлять протокол об административном правонарушении, выявило факт его совершения.

Как правильно указал апелляционный суд, правонарушение, независимо от того, является оно длящимся или недлящимся, считается оконченным с момента, когда в деянии усматриваются все признаки состава правонарушения, предусмотренные законом. Длящееся правонарушение является оконченным в момент его совершения и длится до его фактического прекращения, т.е. до момента завершения противоправного действия (бездействия). Недлящееся правонарушение носит одномоментный характер.

Доводы подателя жалобы о том, что рабочая документация разработана с отступлением от требований проекта стадии В и выдана заказчику в производство работ без корректировки документации стадии В, в связи с чем в бездействии Общества содержится событие вменяемого ему правонарушения, являются ошибочными, поскольку противоречат положениям части 15 статьи 48 Градостроительного кодекса РФ, согласно которой проектная документация утверждается застройщиком или техническим заказчиком. С момента принятия заказчиком рабочей документации обязанности Общества по ее разработке и передаче исполнены и дальнейшее внесение в нее изменений и дополнений возможно только по заданию и с разрешения заказчика.

При таких обстоятельствах довод подателя о длящемся характере выявленного административного правонарушения, является ошибочным.

Следует отметить, что в нарушение положений части 2 статьи 28.2 и статьи 29.10 КоАП РФ ни в протоколе об административном правонарушении, ни в постановлении от 21.11.2012 N СЕ-2.1-17/2012 не содержится сведений о времени совершения административного правонарушения.

При таких обстоятельствах административный орган не представил надлежащих и достоверных доказательств наличия в действиях Общества состава вменяемого ему административного правонарушения.

Иных доводов, обосновывающих несогласие Управления с обжалуемым судебным актом, в кассационной жалобе не приведено.

Руководствуясь статьей 286 и пунктом 1 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.05.2013 по делу N А56-73928/2012 оставить без изменения, а кассационную жалобу Северо-Европейского межрегионального территориального управления по надзору за ядерной и радиационной безопасностью Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору - без удовлетворения.

Председательствующий

А.В. Асмыкович

Судьи

Л.Б. Мунтян И.О. Подвальный