Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 3 декабря 2013 г. N Ф07-8048/13 по делу N А56-78440/2012

03 декабря 2013 г.

Дело N А56-78440/2012

Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Бурматовой Г.Е., судей Асмыковича А.В., Любченко И.С.,

при участии от общества с ограниченной ответственностью "КЛАДОВАЯ ЗДОРОВЬЯ" Яковлева И.Ю. (доверенность от 19.09.2013 N 21) и Каминского С.В. (доверенность от 20.09.2013 N 37),

от Комитета по социальной политике Санкт-Петербурга Макорты Г.А. (доверенность от 09.01.2012 N 020-094/02),

рассмотрев 26.11.2013 в открытом судебном заседании кассационные жалобы общества с ограниченной ответственностью "КЛАДОВАЯ ЗДОРОВЬЯ" и Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 18.04.2013 (судья Королева Т.В.) и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.07.2013 (судьи Есипова О.И., Зотеева Л.В., Фокина Е.А.) по делу N А56-78440/2012,

установил:

Комитет по социальной политике Санкт-Петербурга, место нахождения: 197046, Санкт-Петербург, переулок Антоненко, дом 6, ОГРН 1037843063873 (далее - Комитет), обратился в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании недействительными решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу, место нахождения: 199004, Санкт-Петербург, Васильевский остров, 4-я линия, дом 13, литера А, ОГРН 1027809242933 (далее - Управление), от 20.11.2012 по делу N К03-216/12.

Определением суда первой инстанции от 05.02.2013 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено общество с ограниченной ответственностью "КЛАДОВАЯ ЗДОРОВЬЯ", место нахождения: Санкт-Петербург, улица Зенитчиков, дом 5, ОГРН 1037811074102 (далее - ООО "КЛАДОВАЯ ЗДОРОВЬЯ").

Решением Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 18.04.2013, оставленным без изменения постановлением Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.07.2013, оспариваемые ненормативные правовые акты Управления признаны недействительными.

В кассационной жалобе ООО "КЛАДОВАЯ ЗДОРОВЬЯ" просит отменить решение суда от 18.04.2013 и постановление апелляционного суда от 25.07.2013. Податель жалобы считает, что Управление обоснованно признало в действиях Комитета нарушение Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ), выразившееся во введении квалификационного отбора организаций на право обеспечения граждан, не являющихся инвалидами, техническими средствами реабилитации. Суды применили нормативные акты Санкт-Петербурга, не подлежавшие применению, а именно Закон Санкт-Петербурга от 20.12.2006 N 629-1 "Об обеспечении техническими средствами реабилитации отдельных категорий граждан в Санкт-Петербурге" (далее - Закон N 629-1), Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 31.10.2007 N 1400 "О мерах по реализации Закона Санкт-Петербурга "Об обеспечении техническими средствами реабилитации отдельных категорий граждан в Санкт-Петербурге".

В кассационной жалобе Управление просит отменить решение суда от 18.04.2013 и постановление апелляционного суда от 25.07.2013 и принять по делу новый судебный акт - об отказе в удовлетворении заявленных требований, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального и процессуального права. Управление считает, что выбранная процедура квалификационного отбора поставщиков товаров специального назначения не предусмотрена законодательством, нарушает Федеральный закон от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 94-ФЗ). По мнению подателя жалобы, ссылка судов на постановление от 5.09.2012 N 934 "О внесении изменений в постановления Правительства Санкт-Петербурга от 11.10.2007 N 1400 и от 28.05.2008 N 611" (вступило в силу 07.09.2012; далее - Постановление N 934) несостоятельна, поскольку в деле N К03-216/12 рассматривались отношения, возникшие до принятия Постановления N 934.

В судебном заседании представитель ООО "КЛАДОВАЯ ЗДОРОВЬЯ" поддержал доводы, изложенные в кассационной жалобе. Представитель Комитета возражал против удовлетворения жалобы.

Управление извещено о времени и месте рассмотрения кассационных жалоб надлежащим образом, однако своих представителей в заседание не направило, поэтому дело рассмотрено в их отсутствие.

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как следует из материалов дела, по жалобе ООО "КЛАДОВАЯ ЗДОРОВЬЯ" Управление возбудило дело N К03-216/12 по признакам нарушения Комитетом и Комитетом по здравоохранению Санкт-Петербурга Закона N 135-ФЗ.

Решением от 20.11.2012 по делу N К03-216/12 комиссия Управления признала в действиях Комитета нарушение пунктов 2, 3, 5 части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, выразившееся во введении квалификационного отбора организаций на право обеспечения граждан, не являющихся инвалидами, техническими средствами реабилитации, а также "в ограничении права хозяйствующего субъекта - ООО "КЛАДОВАЯ ЗДОРОВЬЯ" на продажу технических средств реабилитации гражданам, не являющимся инвалидами, путем указания в письме от 04.06.2012 N 020-074/500, направленном в Комитет по здравоохранению Санкт-Петербурга, конкретного наименования хозяйствующего субъекта - ООО "КЛАДОВАЯ ЗДОРОВЬЯ" - одного из участников рынка".

Пунктом 2 решения Управление признало в действиях Комитета и Комитета по здравоохранению Санкт-Петербурга нарушение пункта 4 статьи 16 Закона N 135-ФЗ, "выразившееся в указании (соответственно) в письме от 04.06.2012 N 020-074/500 и в письме от 18.06.2012 N 01/17-3952/12-01 наименования одного из участников рынка - ООО "КЛАДОВАЯ ЗДОРОВЬЯ", что может привести к ограничению доступа названного хозяйствующего субъекта на товарный рынок продажи технических средств реабилитации и/или устранению с него хозяйствующего субъекта".

На основании этого решения Комитету выдано предписание от 20.11.2012 по делу N К03-216/12, содержащее указания привести в соответствие с требованиями законодательства о размещении заказов порядок обеспечения граждан, не являющихся инвалидами, техническими средствами реабилитации, а также совершить действия, направленные на обеспечение конкуренции, путем внесения изменений в письмо от 04.06.2012 N 020-074/500, направленное в Комитет по здравоохранению Санкт-Петербурга.

Не согласившись с законностью решения антимонопольного органа и выданного предписания, Комитет обратился в арбитражный суд.

Суд первой инстанции удовлетворил заявленные требования, указал на отсутствие у Управления правовых и фактических оснований для принятия оспариваемого решения и выдачи соответствующего предписания. Решение суда первой инстанции оставлено без изменения апелляционным судом.

Суд кассационной инстанции, изучив материалы дела, доводы жалоб, проверив правильность применения судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права, пришел к следующим выводам.

Согласно части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Для квалификации действий субъекта права применительно к части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ необходимо установить запрещенные законом, не соответствующие нормативно-правовым положениям и совершенные им действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, то есть соперничества на значимом, определенном товарном рынке, в сферы обращения определенного товара (работ, услуг) либо взаимозаменяемых товаров (работ, услуг).

Управление вменило Комитету нарушение пунктов 2, 3 и 5 части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ. Нарушением антимонопольного законодательства Управление считает введение процедуры квалификационного отбора организаций на право обеспечения граждан техническими средствами реабилитации.

Управление считает, что, проводя квалификационный отбор поставщиков Санкт-Петербурга, Комитет фактически осуществляет привлечение организаций для поставки товара для государственных нужд Санкт-Петербурга за счет средств бюджета. Поскольку Комитет реализует полномочия органа власти и выступает в роли государственного заказчика, такая поставка товара должна осуществляться в соответствии с требованиями Закона N 94-ФЗ.

Из материалов дела следует и судами установлено, что Законом N 629-1 предусмотрена дополнительная мера социальной поддержки населения по обеспечению техническими средствами реабилитации. Статьями 3 и 4 названного Закона определено, что указанная мера социальной поддержки указанной категории граждан предоставляется в двух формах: бесплатное обеспечение техническими средствами реабилитации и компенсация стоимости технических средств реабилитации, приобретенных за собственный счет.

В соответствии со статьей 5 Закона N 629-1 условия и порядок предоставления установленных данным законом мер социальной поддержки утверждаются Правительством Санкт-Петербурга.

Постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 31.10.2007 N 1400 "О мерах по реализации Закона Санкт-Петербурга "Об обеспечении техническими средствами реабилитации отдельных категорий граждан в Санкт-Петербурге", принятым во исполнение указанного Закона, Комитету было предписано утвердить порядок обеспечения граждан, имеющих место жительства в Санкт-Петербурге, не являющихся инвалидами, техническими средствами реабилитации.

Указанный порядок был определен распоряжением Комитета от 07.12.2010 N 217-р "О реализации постановления Правительства Санкт-Петербурга от 31.10.2007 N 1400", которым установлено, что обеспечение граждан техническими средствами реабилитации осуществляется бесплатно организацией, прошедшей квалификационный отбор.

При реализации Закона N 629-1 имеет место непосредственное предоставление конкретным гражданам мер социальной поддержки в натуральной форме, в виде бесплатного обеспечения их техническими средствами реабилитации организациями, прошедшими квалификационный отбор. В данном случае закупка товаров (средств реабилитации) государственными органами не производится.

Суд установил, что Комитет осуществляет обеспечение граждан, не являющихся инвалидами, но имеющих ограничение жизнедеятельности и нуждающихся по медицинским показаниям в соответствии с заключением лечебно-профилактического учреждения в технических средствах реабилитации (ортопедической обуви, протезах грудной железы, ортезах), которые в большей степени должны быть индивидуальными, приспособленными для конкретного потребителя, за счет бюджетных ассигнований на социальную поддержку населения.

Действующая процедура проведения квалификационного отбора организаций на право обеспечения техническими средствами реабилитации граждан, проживающих в Санкт-Петербурге и нуждающихся по медицинским показаниям в обеспечении специальными средствами реабилитации, способствует выбору организаций, способных предоставить средства реабилитации, приспособленные для конкретного потребителя. Отбор организаций осуществляется на основании поданных заявок. По результатам квалификационного отбора между Комитетом, государственным учреждением "Городской информационно-расчетный центр" и организациями, прошедшими квалификационный отбор, заключаются договоры об организации работы по обеспечению граждан средствами реабилитации.

Суды не установили, что в данном случае имеет место размещение заказа, требующее проведение торгов.

Проанализировав положения статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", Закона N 629-1, суды обоснованно признали, что дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право устанавливаются за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации.

Разработанный Комитетом механизм бесплатного обеспечения нуждающихся в средствах реабилитации граждан учитывает как интересы граждан, так и интересы бюджета, средства которого в рамках целевой программы направлены на дополнительную социальную помощь.

Установленный статьей 15 Закона N 135-ФЗ запрет адресован органам, осуществляющим властные функции, в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных инструментов.

В данном случае суды признали, что Правительство Санкт-Петербурга, действуя в пределах своей компетенции, передало право определения порядка обеспечения граждан техническими средствами реабилитации исполнительному органу государственной власти Санкт-Петербурга - Комитету для реализации программы дополнительной социальной помощи.

Кроме того, Постановлением N 934 Правительство Санкт-Петербурга дополнительно закрепило механизм квалификационного отбора организаций для обеспечения граждан средствами реабилитации.

Исследуя все названные нормативные правовые акты, суды пришли к правомерному выводу, что установленный порядок обеспечения граждан, не являющихся инвалидами, техническими средствами реабилитации реализуется в строгом соответствии с нормативными актами Санкт-Петербурга и Правительства Санкт-Петербурга. А Комитет, в пределах предоставленной компетенции производит обеспечение граждан средствами реабилитации способом, который в наибольшей степени отвечает интересам потребителей и характеру использования специальных средств реабилитации, поскольку учитывает их индивидуальные особенности и потребности.

Нормативные документы, касающиеся реализации мер дополнительной социальной помощи, прошли правовую экспертизу Министерства юстиции РФ.

Проанализировав заключенные Комитетом договоры с организациями, прошедшими квалификационный отбор, суды заключили, что предметом договоров является организация работы по обеспечению техническими средствами реабилитации граждан, проживающих в Санкт-Петербурге, не являющихся инвалидами. Договором не предусматривается закупка какого-либо товара. По условиям договоров предусмотрено возмещение расходов организаций, понесенных в связи с предоставлением гражданам технических средств реабилитации в соответствии с действующим законодательством.

С учетом изложенного суды правильно заключили, что рассматриваемые правоотношения по своей правовой природе не входят в предмет правового регулирования Закона N 94-ФЗ.

Кассационная инстанция считает, что установленный и реализуемый порядок обеспечения нуждающихся средствами реабилитации не затрагивает конкурентную среду, поскольку действия Комитета направлены на удовлетворение потребностей лиц, нуждающихся в социальной помощи, в рамках реализации мер дополнительной социальной помощи. Иное антимонопольным органом не доказано.

Кроме того, суды не усмотрели в действиях Комитета и нарушений пункта 4 статьи 16 Закона N 135-ФЗ.

В соответствии со статьей 16 Закона N 135-ФЗ запрещаются соглашения между федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, Центральным банком Российской Федерации или между ними и хозяйствующими субъектами либо осуществление этими органами и организациями согласованных действий, если такие соглашения или такое осуществление согласованных действий приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, в частности к:

1) повышению, снижению или поддержанию цен (тарифов), за исключением случаев, если такие соглашения предусмотрены федеральными законами или нормативными правовыми актами Президента Российской Федерации, нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации;

2) экономически, технологически и иным образом не обоснованному установлению различных цен (тарифов) на один и тот же товар;

3) разделу товарного рынка по территориальному принципу, объему продажи или покупки товаров, ассортименту реализуемых товаров либо по составу продавцов или покупателей (заказчиков);

4) ограничению доступа на товарный рынок, выхода из товарного рынка или устранению с него хозяйствующих субъектов.

Из оспариваемого решения антимонопольного органа следует, что нарушениями статьи 16 Закона N 135-ФЗ антимонопольный орган признал направление письма Комитета от 04.06.2012 N 020-074/500 в Комитет по здравоохранению, содержащее информацию об имеющих место случаях нарушения медицинскими работниками законодательства о здравоохранении, и обращенную к уполномоченному органу государственной власти просьбу о прекращении нарушения и последующие действия Комитета по здравоохранению.

Суды оценили содержание ведомственной переписки. В ходе рассмотрения дела были подтверждены факты нарушения врачами лечебно-профилактических учреждений требований статьи 74 Федерального закона от 21.11.2011 N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" - использование для выписки направлений бланков, содержащих информацию рекламного характера, вместо бланков установленного образца, о чем Комитет и сообщал в письме от 04.06.2012 N 020-074/500.

В рассматриваемом случае антимонопольный орган должен доказать наличие обстоятельств, свидетельствующих о совершении Комитетами согласованных действий, нарушающих требования статьи 16 Закона N 135-ФЗ и ограничивающих конкуренцию.

С учетом обстоятельств суды заключили, что Управление, в нарушение части 5 статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), не доказало наличие согласованных действий Комитета и Комитета по здравоохранению в отношении конкретных лиц, повлекших ограничение конкуренции.

При таких обстоятельствах суды первой и апелляционной инстанций обоснованно удовлетворили требования заявителя, признали недействительным оспариваемое решение антимонопольного органа и вынесенное на его основании предписание.

Доводы кассационных жалоб сводятся к изложению правовых позиций, которые были предметом рассмотрения судами первой и апелляционной инстанций и получили надлежащую правовую оценку в обжалуемых судебных актах, в связи с чем подлежат отклонению в полном объеме.

Пределы рассмотрения дела в суде кассационной инстанции ограничены проверкой правильности применения судами норм материального и процессуального права, а также соответствия выводов о применении нормы права установленным по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам (части 1 и 3 статьи 286 АПК РФ).

С учетом изложенного суд кассационной инстанции считает, что оспариваемые судебные акты приняты при правильном применении норм материального права, а содержащиеся в них выводы соответствуют установленным по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам. Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 288 АПК РФ безусловным основанием для отмены судебных актов, судом кассационной инстанции не установлено, следовательно, кассационные жалобы удовлетворению не подлежат.

При подаче кассационной жалобы ООО "КЛАДОВАЯ ЗДОРОВЬЯ" уплачена государственная пошлина в размере 2000 руб. (платежное поручение от 02.08.2013 N 72497). Государственная пошлина в размере 1000 руб. является излишне уплаченной и подлежит возврату из федерального бюджета в соответствии с подпунктом 1 пункта 1 статьи 333.40 Налогового кодекса Российской Федерации.

Руководствуясь статьей 286 и пунктом 1 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 18.04.2013 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.07.2013 по делу N А56-78440/2012 оставить без изменения, а кассационные жалобы общества с ограниченной ответственностью "КЛАДОВАЯ ЗДОРОВЬЯ" и Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу - без удовлетворения.

Возвратить обществу с ограниченной ответственностью "КЛАДОВАЯ ЗДОРОВЬЯ", место нахождения: Санкт-Петербург, улица Зенитчиков, дом 5, ОГРН 1037811074102, из федерального бюджета 1000 руб. государственной пошлины, излишне уплаченной при подаче кассационной жалобы по платежному поручению от 02.08.2013 N 72497.

Председательствующий

Г.Е. Бурматова

Судьи

А.В. Асмыкович И.С. Любченко