Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 9 декабря 2013 г. N Ф07-8743/13 по делу N А56-64220/2012

09 декабря 2013 г.

Дело N А56-64220/2012

Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Кудина А.Г., судей Алешкевича О.А. и Самсоновой Л.А.,

при участии от открытого акционерного общества "Российские железные дороги" Сироткина Д.А. (доверенность от 17.10.2012 б/н),

рассмотрев 03.12.2013 в открытом судебном заседании кассационную жалобу открытого акционерного общества "Российские железные дороги" на постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 05.08.2013 по делу N А56-64220/2012 (судьи Зотеева Л.В., Есипова О.И., Семенова А.Б.),

установил:

Открытое акционерное общество "Российские железные дороги", место нахождения: 107174, Москва, Новая Басманная улица, дом 2, ОГРН 1037739877295 (далее - ОАО "РЖД", Общество), обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании незаконным и отмене предписания Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (далее - Управление) от 08.08.2012 N 07-44-04/357.

Решением суда первой инстанции от 26.02.2013 (судья Королева Т.В.) заявленное Обществом требование удовлетворено.

Постановлением апелляционного суда от 05.08.2013 указанное решение отменено, в удовлетворении заявленного требования ОАО "РЖД" отказано.

В кассационной жалобе Общество считает, что выводы апелляционной инстанции не соответствуют фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в нем доказательствам, в связи с чем просит ее постановление отменить, а решение суда первой инстанции оставить в силе.

В судебном заседании представитель ОАО "РЖД" поддержал доводы, изложенные в кассационной жалобе.

Управление надлежащим образом извещено о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы, однако представителей в судебное заседание не направило, что в соответствии с частью 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) не является препятствием для рассмотрения жалобы.

Законность обжалуемого судебного акта проверена в кассационном порядке.

Как видно из материалов дела, Управлением на основании распоряжениям от 05.07.2012 N 569-р в период с 07.08.2012 по 08.08.2012 проведена плановая выездная проверка соблюдения обязательных требований законодательства Российской Федерации в области обеспечения транспортной безопасности в отношении объекта транспортной инфраструктуры (ОТИ) - железнодорожной станции Оленегорск Мурманского центра организации работы железнодорожных станций Октябрьской дирекции управления движением - структурного подразделения Центральной дирекции управления движением - филиала ОАО "РЖД".

По результатам проверки 08.08.2012 составлен акт N 07-46-04/441 и Обществу выдано предписание N 07-44-04/357.

ОАО "РЖД" предписано устранить следующие нарушения:

- обеспечить проведение оценки уязвимости ОТИ и/или транспортных средств (далее - ТС) железнодорожной станции Оленегорск и утверждение в установленном порядке результатов оценки уязвимости - в срок до 21.12.2012;

- разработать и утвердить план обеспечения транспортной безопасности ОТИ и/или ТС железнодорожной станции Оленегорск в течение трех месяцев с момента утверждения результатов оценки уязвимости ОТИ и/или ТС железнодорожной станции Оленегорск.

- информировать в наглядной и доступной форме всех физических лиц, находящихся на ОТИ и/или ТС железнодорожной станции Оленегорск согласно подпунктам 5.14, 5.14.1, 5.14.2, 5.14.3, 5.14.4 Требований по обеспечению транспортной безопасности, учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств железнодорожного транспорта (утверждены приказом Минтранса Российской Федерации от 08.02.2011 N 43; далее - Требования N 43) - в срок до 21.04.2013;

- установить с целью обеспечения транспортной безопасности конфигурацию и границы согласно подпунктов 5.25, 5.25.1, 5.25.2, 5.25.3, 5.25.4, 5.25.5 Требований N 43 - в срок до 21.04.2013;

- ОТИ железнодорожной станции Оленегорск оснастить техническими средствами, обеспечивающими требования подпунктов 10.5, 10.5.1, 10.5.2, 10.5.3, 10.5.4, 10.5.5, 10.5.6, 10.5.7, 10.5.8, 10.5.9, 10.5.10, 10.5.11, 10.6, 10.7 Требований N 43 - в срок до 21.04.2013.

Не согласившись с законностью выданного предписания, ОАО "РЖД" обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Суд первой инстанции, указав на отсутствие у субъекта транспортной инфраструктуры - ОАО "РЖД" возможности по устранению выявленных в ходе проверки и указанных в предписании нарушений законодательства о транспортной безопасности, признал недействительным предписание от 08.08.2012 N 07-44-04/357.

Апелляционная инстанция, установив факт получения 21.02.2012 ОАО "РЖД" уведомления о включении железнодорожной станции Оленегорск в реестр категорированных объектов транспортной инфраструктуры, сделала вывод о наличии законных оснований для выдачи спорного предписания.

Кассационная инстанция, изучив материалы дела и проверив правильность применения апелляционным судом норм материального и процессуального права, считает, что жалоба Общества подлежит частичному удовлетворению в связи со следующим.

Согласно пункту 5 статьи 1 Федерального закона от 09.02.2007 N 16-ФЗ "О транспортной безопасности" (далее - Закон N 16-ФЗ) под объектом транспортной инфраструктуры понимается технологический комплекс, включающий в себя железнодорожные, трамвайные и внутренние водные пути, контактные линии, автомобильные дороги, тоннели, эстакады, мосты, вокзалы, железнодорожные и автобусные станции, метрополитены, морские торговые, рыбные, специализированные и речные порты, портовые средства, судоходные гидротехнические сооружения, аэродромы, аэропорты, объекты систем связи, навигации и управления движением транспортных средств, а также иные обеспечивающие функционирование транспортного комплекса здания, сооружения, устройства и оборудование.

В соответствии со статьей 4 Закона N 16-ФЗ обеспечение транспортной безопасности ОТИ и ТС возлагается на субъекты транспортной инфраструктуры, если иное не установлено законодательством Российской Федерации (часть 1).

Обязанность субъектов транспортной инфраструктуры и перевозчиков выполнять предписания, постановления должностных лиц уполномоченных федеральных органов исполнительной власти об устранении нарушений требований по обеспечению транспортной безопасности предусмотрена пунктом 2 части 2 статьи 12 Закона N 16-ФЗ.

Требования N 43 определяют систему мер, реализуемых субъектами транспортной инфраструктуры для защиты ОТИ и транспортных средств железнодорожного транспорта от потенциальных, непосредственных и прямых угроз совершения актов незаконного вмешательства (далее - АНВ) (пункт 2).

В силу данных Требований субъект транспортной инфраструктуры обязан: обеспечить проведение оценки уязвимости ОТИ и/или ТС и утверждение в установленном порядке результатов оценки уязвимости ОТИ и/или ТС в течение трех месяцев с момента получения уведомления о включении ОТИ и/или ТС в Реестр категорированных ОТИ и ТС и о присвоенной категории ОТИ и/или ТС (пункт 5.7 Требований); разработать и утвердить план обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры в течение трех месяцев и реализовать его в течение шести месяцев с момента утверждения результатов оценки уязвимости этих объектов транспортной инфраструктуры (пункт 5.8 Требований).

Согласно подпункту 2 пункта 1 статьи 1 Закона N 16-ФЗ категорирование объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств - это отнесение их к определенным категориям с учетом степени угрозы совершения акта незаконного вмешательства и его возможных последствий.

В соответствии с пунктами 2 и 3 статьи 6 Закона N 16-ФЗ категорирование ОТИ и ТС осуществляется компетентными органами в области обеспечения транспортной безопасности.

Категорированные объекты включаются в реестр ОТИ и ТС, ведение которого осуществляют компетентные органы в области обеспечения транспортной безопасности в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта.

Полномочия по категорированию объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств в соответствии с пунктом 5.3.14 "Положения о Федеральном агентстве железнодорожного транспорта", утвержденного постановлением Правительства РФ от 30.07.2004 N 397, возложены на Федеральное агентство железнодорожного транспорта (далее - ФАЖТ).

Сами обязанности и сроки их выполнения, предусмотренные пунктами 5.7 и 5.8 Требований N 43, поставлены в зависимость от завершения процедуры категорирования и уведомления об этом обстоятельстве субъекта транспортной инфраструктуры.

Судом первой инстанции установлено, что железнодорожная станция Оленегорск включена в реестр категорированных объектов 15.02.2012. Апелляционным судом установлено, что ОАО "РЖД" было уведомлено об этом 21.02.2012.

Таким образом, заявитель в срок до 21.05.2012 был обязан обеспечить исполнение пункта 5.7 Требований N 43.

Вывод апелляционной инстанции о законности оспариваемого предписания в данной части являются верным.

Ссылка подателя жалобы на судебные акты по делу N А56-54533/2012 от 11.12.2012, как имеющие преюдициальное значение для настоящего дела, отклоняется судом кассационной инстанции, с учетом установленного судами в настоящем деле обстоятельства о категорировании спорного объекта и уведомлении об этом заявителя.

Между тем судом апелляционной инстанции не учтено, что спорное предписание в отношении нарушений ОАО "РЖД" касающихся разработки и утверждения плана обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и его реализации вынесено до истечения сроков, предоставленных пунктом 5.8 Требований N 43.

Согласно пункту 5.6 Требований N 43 субъект транспортной инфраструктуры обязан разработать, принять и исполнять внутренние организационно-распорядительные документы, направленные на реализацию мер по обеспечению транспортной безопасности ОТИ и/или ТС и являющиеся приложением к плану обеспечения транспортной безопасности ОТИ и/или ТС (далее - План).

Пунктом 5.14 Требований N 43 предусмотрена обязанность субъект транспортной инфраструктуры информировать в наглядной и доступной форме всех физических лиц, находящихся на ОТИ или ТС, а также юридических лиц, осуществляющих на них какие-либо виды деятельности, о требованиях законодательства о транспортной безопасности и внутренних организационно-распорядительных документов, направленных на реализацию мер по обеспечению транспортной безопасности ОТИ и/или ТС в части, их касающейся, включая запрещение: прохода (проезда) в зоны транспортной безопасности вне КПП или без соблюдения условий допуска (пункт 5.14.1); перевозки по поддельным (подложным) и/или недействительным проездным, перевозочным и/или удостоверяющим личность документам (пункт 5.14.2); проноса (провоза) предметов и/или веществ, которые запрещены или ограничены для перемещения в зону транспортной безопасности и зону свободного доступа ОТИ или ТС, а также о предметах и веществах, которые запрещены или ограничены для перемещения (пункт 5.14.3); совершения АНВ в отношении ОТИ и ТС, а также иных действий, приводящих к повреждению устройств и оборудования ОТИ и ТС или использованию их не по функциональному предназначению, влекущих за собой человеческие жертвы, материальный ущерб или возможность наступления таких последствий (пункт 5.14.4).

Приведенные нормативные положения указывают на необходимость доведения до сведения заинтересованных лиц в наглядной и доступной форме как информации о требованиях законодательства о транспортной безопасности, так и одновременно информации о требованиях внутренних организационно-распорядительных документов, являющихся приложением к Плану.

Таким образом, разработка Плана предшествует реализации мер, предусмотренных пунктами 5.14, 5.14.1-5.14.4.

Пунктом 5.25 Требований N 43 предусмотрена обязанность субъекта транспортной инфраструктуры в целях обеспечения транспортной безопасности установить: конфигурацию и границы территории ОТИ или ТС, доступ в которую физических лиц, пронос (провоз) материальных объектов не ограничивается (далее - зона свободного доступа ОТИ или ТС) (пункт 5.25.1); конфигурацию и границы территории или части (наземной, подземной, воздушной, надводной, подводной) ОТИ или ТС, проход в которые осуществляется через контрольно-пропускные пункты (посты) (далее - зона транспортной безопасности), а также критических элементов ОТИ или ТС (пункт 5.25.2); конфигурацию и границы участков зоны транспортной безопасности ОТИ или ТС, допуск физических лиц и перемещение материальных объектов в которые осуществляется по перевозочным документам и/или пропускам установленных видов в соответствии с номенклатурами (перечнями) должностей и предметы и вещества, которые запрещены или ограничены для перемещения (далее - перевозочный сектор зоны транспортной безопасности) (пункт 5.25.3); конфигурацию и границы участков зоны транспортной безопасности ОТИ или ТС, доступ в которые ограничен для пассажиров и осуществляется для физических лиц и материальных объектов по пропускам установленных видов в соответствии с номенклатурами (перечнями) должностей и предметы и вещества, которые запрещены или ограничены для перемещения (далее - технологический сектор зоны транспортной безопасности) (пункт 5.25.4); схему размещения и состав оснащения контрольно-пропускных пунктов (постов) на границах зоны безопасности и/или ее секторов, критических элементов ОТИ или ТС, а также зоны свободного доступа ОТИ (пункт 5.25.5).

Согласно пункту 10.5 Требований N 43 субъект транспортной инфраструктуры на ОТИ второй категории дополнительно к требованиям пункта 5 обязан: оснастить ОТИ техническими средствами обеспечения транспортной безопасности, обеспечивающими: видеоидентификацию объектов видеонаблюдения, перемещающихся через КПП на границах зоны транспортной безопасности и критических элементов ОТИ (10.5.1); видеораспознавание объектов видеонаблюдения на критических элементах ОТИ (10.5.2); видеообнаружение объектов видеонаблюдения на территории перевозочного сектора зоны транспортной безопасности (10.5.3); видеомониторинг объектов видеонаблюдения в границах технологического сектора зоны транспортной безопасности (10.5.4); передачу видеоизображения в соответствии с порядком передачи данных с инженерно-технических систем в реальном времени (10.5.5); хранение в электронном виде данных со всех технических средств обеспечения транспортной безопасности в течение 15 суток (10.5.6); выявление нарушителя, в том числе оснащенного специальными техническими средствами, в реальном времени на всем периметре внешних границ зоны транспортной безопасности и критических элементов ОТИ (10.5.7); возможность интеграции технических средств обеспечения транспортной безопасности с другими охранными системами (10.5.8); электронное документирование проходов персонала и посетителей в зону транспортной безопасности и на критические элементы ОТИ (10.5.9); принятие решения о соответствии пропуска предъявителя его владельцу с применением биометрических устройств или иным путем, обеспечивающим достоверное сличение идентифицирующих признаков на КПП на границах зоны транспортной безопасности и критических элементов ОТИ (10.5.10); передачу данных в соответствии с порядком передачи данных с инженерно-технических систем о лицах, пропущенных в зону транспортной безопасности или на критические элементы ОТИ, не реже одного раза в сутки (10.5.11).

Кроме того, на указанный субъект транспортной инфраструктуры возлагаются обязанности: обеспечить необходимый количественный и качественный состав, а также схему размещения технических систем и средств досмотра для досмотра в целях обеспечения транспортной безопасности на ОТИ для выявления предметов и веществ, которые запрещены или ограничены для перемещения в перевозочный и технологический сектор зоны транспортной безопасности у всех проходящих, проезжающих (перемещаемых) в них физических лиц и материальных объектов (10.6); обеспечить необходимый количественный и качественный состав, а также схему размещения технических систем и средств досмотра для дополнительного досмотра в целях обеспечения транспортной безопасности на ОТИ для идентификации и распознавания предметов и веществ, которые запрещены или ограничены для перемещения в зону свободного доступа, перевозочный и технологический секторы зоны транспортной безопасности ОТИ, не менее 50% попадающих в зону транспортной безопасности ОТИ объектов досмотра (10.7).

Между тем, приказом Минтранса РФ от 11.02.2010 N 34 утвержден Порядок разработки планов обеспечения транспортной безопасности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств (далее - Порядок N 34), согласно которому система мер для защиты объекта транспортной инфраструктуры или транспортного средства от потенциальных, непосредственных и прямых угроз совершения акта незаконного вмешательства, а также при подготовке и проведении контртеррористической операции определяется Планом, разрабатываемым на основании результатов оценки уязвимости.

В силу пункта 4 Порядка N 34 План оформляется в виде текстового документа с графическими план-схемами, являющимися составной и неотъемлемой его частью. В нем отражаются сведения, в частности: о технических и технологических характеристиках объекта транспортной инфраструктуры или транспортного средства (порядке функционирования, эксплуатации объекта транспортной инфраструктуры или транспортного средства) (пункт 2); о границах части (наземной, подземной, воздушной, надводной, подводной) объекта транспортной инфраструктуры и/или транспортного средства, проход в которую осуществляется через специально оборудованные места на объекте транспортной инфраструктуры или транспортном средстве для осуществления контроля в установленном порядке за проходом людей и проездом транспортных средств (далее - зона транспортной безопасности) (пункт 4); о строениях, помещениях, конструктивных, технологических и технических элементах объекта транспортной инфраструктуры или транспортного средства, акт незаконного вмешательства в отношении которых приведет к полному или частичному прекращению его функционирования и/или возникновению чрезвычайных ситуаций (далее - критические элементы объекта транспортной инфраструктуры и/или транспортного средства и их границ) (пункт 5); о порядке допуска физических лиц и транспортных средств в зону транспортной безопасности в целях обеспечения транспортной безопасности (пропускной режим), о порядке передвижения физических лиц и транспортных средств в зоне транспортной безопасности в целях обеспечения транспортной безопасности (внутриобъектовый режим) (пункт 6); о количестве и местах расположения специально оборудованных помещений, из которых осуществляется управление инженерно-техническими системами и силами обеспечения транспортной безопасности (пост (пункт) управления обеспечения транспортной безопасности на объекте транспортной инфраструктуры или транспортном средстве) (пункт 7); о местах размещения и составе конструкций объекта транспортной инфраструктуры или транспортного средства (заграждения, противотаранные устройства, решетки, усиленные двери, заборы, шлюзы и т.д.), предназначенных для воспрепятствования несанкционированному проникновению лица (группы лиц), пытающегося совершить акт незаконного вмешательства в зону транспортной безопасности, в том числе с использованием транспортного средства (далее - инженерные сооружения обеспечения транспортной безопасности) (пункт 8); о мероприятиях по обнаружению лиц, которым запрещено пребывание в зоне транспортной безопасности, обследованию людей, транспортных средств, груза, багажа, ручной клади и личных вещей в целях обнаружения оружия, взрывчатых веществ или других устройств, предметов и веществ, которые запрещены для перемещения в зону транспортной безопасности в связи с возможностью их использования в целях совершения акта незаконного вмешательства (далее - досмотр) (пункт 9); о местах размещения и составе систем и средств сигнализации, контроля доступа, досмотра, видеонаблюдения, аудио и видеозаписи, связи, освещения, сбора, обработки, приема и передачи информации (далее - технические средства обеспечения транспортной безопасности) (пункт 10); о местах размещения и составе инженерных сооружений обеспечения транспортной безопасности и технических средств обеспечения транспортной безопасности, используемых на объекте транспортной инфраструктуры и/или транспортном средстве в целях защиты от актов незаконного вмешательства (далее - инженерно-технические системы обеспечения транспортной безопасности) (пункт 11); о порядке накопления, обработки и хранения данных со всех инженерно-технических систем обеспечения транспортной безопасности, а также их автоматической передачи в режиме реального времени уполномоченным подразделениям органов Федеральной службы безопасности Российской Федерации и органов внутренних дел Российской Федерации (пункт 12); о местах размещения и оснащенности, специально оборудованных мест на объекте транспортной инфраструктуры или транспортном средстве для осуществления контроля в установленном порядке за проходом людей и проездом транспортных средств в зону транспортной безопасности (далее - контрольно-пропускные пункты) (пункт 13); о порядке прохода, проезда лиц, транспортных средств в зону транспортной безопасности, в/на критический элемент объекта транспортной инфраструктуры и/или транспортного средства через контрольно-пропускной пункт (пункт 15).

Приведенные положения указывают на реализацию пунктов Требований N 43, нарушение которых вменено заявителю, именно в Плане.

На момент выдачи предписания у ОАО "РЖД" не истекли сроки для разработки, утверждения и реализации Плана. В связи с чем, законные основания для выдачи предписания в данной части у Управления отсутствовали. Соответствующая часть постановления апелляционной инстанции подлежит отмене, с оставлением в силе решения суда первой инстанции.

ОАО "РЖД" за рассмотрение кассационной жалобы по платежному поручению от 23.09.2013 N 93637 уплачена госпошлина в сумме 2000 руб.

Излишне уплаченная госпошлина в сумме 1000 руб. подлежит возврату из федерального бюджета. Судебные расходы в сумме 1000 руб. с учетом частичного удовлетворения жалобы подлежат отнесению на Управление.

Руководствуясь статьей 286 и пунктом 5 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 05.08.2013 по делу N А56-64220/2012 отменить в части отказа в удовлетворении требований открытого акционерного общества "Российские железные дороги" о признании незаконным предписания Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта от 08.08.2012 N 07-44-04/357 в части требований об устранении нарушений пунктов 5.14, 5.14.1 - 5.14.4, 5.25, 5.25.1 - 5.25.5, 10.5, 10.5.1 - 10.5.11, 10.6, 10.7 Требований по обеспечению транспортной безопасности, учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств железнодорожного транспорта, утвержденных приказом Минтранса России от 08.02.2011 N 43.

В указанной части оставить в силе решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 26.02.2013.

В остальной части постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 05.08.2013 оставить без изменения.

Возвратить открытому акционерному обществу "Российские железные дороги", место нахождения: 107174, Москва, Малая Басманная ул., д. 2, ОГРН 1037739877295, из федерального бюджета излишне уплаченную государственную пошлину в сумме 1000 руб., перечисленную по платежному поручению от 23.09.2013 N 93637.

Взыскать с Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта от 08.08.2012 N 07-44-04/357 в пользу открытого акционерного общества "Российские железные дороги", место нахождения: 107174, Москва, Малая Басманная ул., д. 2, ОГРН 1037739877295, судебные расходы по госпошлине в сумме 1000 руб. за рассмотрение дела в суде кассационной инстанции.

Председательствующий

А.Г. Кудин

Судьи

О.А. Алешкевич Л.А. Самсонова