Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 7 февраля 2014 г. N Ф07-10182/13 по делу N А56-72602/2011

Требование: о признании недействительным акта органа власти

Вывод суда: жалоба заявителя оставлена без удовлетворения, решение суда апелляционной истанции оставлено в силе

07 февраля 2014 г.

Дело N А56-72602/2011

Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Асмыковича А.В., судей Мунтян Л.Б., Подвального И.О.,

при участии от Комитета по управлению городским имуществом Савеловой Д.О. (доверенность от 27.12.2013 N 34857-42), от государственного унитарного предприятия "Городское управление инвентаризации и оценки недвижимости" Лукьяновой И.В. (доверенность от 09.01.2014 N 28), от Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу Асташенковой Е.И. (доверенность от 10.01.2014 N 03/84),

рассмотрев 05.02.2014 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Комитета по управлению городским имуществом на постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.09.2013 (судьи Борисова Г.В., Савицкая И.Г., Шульга Л.А.) по делу N А56-72602/2011,

установил:

Комитет по управлению городским имуществом, место нахождения: Санкт-Петербург, Смольный; основной государственный регистрационный номер 1027809244561 (далее - КУГИ), обратился в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании недействительными решения и предписания, вынесенных 22.09.2011 Управлением Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу, место нахождения: Санкт-Петербург, 4-я линия Васильевского острова, дом 13, литера А; основной государственный регистрационный номер 1027809242933 (далее - Управление, УФАС), по делу N К03-141/11.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены общество с ограниченной ответственностью "МЕТАЛЛОПЛАСТ", место нахождения: Санкт-Петербург, 6-я Советская улица, дом 39, квартира 19; основной государственный регистрационный номер 1037808006840 (далее - ООО "Металлопласт"), и государственное унитарное предприятие "Городское управление инвентаризации и оценки недвижимости", место нахождения: Санкт-Петербург, улица Зодчего России, дом 1-3; основной государственный регистрационный номер 1067847547151 (далее - ГУП "ГУИОН").

Решением суда первой инстанции от 10.06.2013 (судья Хохлов Д.В.) заявленные требования удовлетворены.

Постановлением апелляционного суда от 16.09.2013 решение суда первой инстанции от 10.06.2013 отменено, в удовлетворении заявленных требований КУГИ отказано.

В кассационной жалобе КУГИ, ссылаясь на нарушение апелляционным судом положений антимонопольного законодательства, а также несоответствие выводов этого суда фактическим обстоятельствам дела, просит отменить постановление от 16.09.2013 и оставить в силе решение от 10.06.2013. Податель жалобы считает, что его действия не противоречили действующим нормам права.

В судебном заседании представители КУГИ и ГУП "ГИОН" поддержали доводы, приведенные в кассационной жалобе, а представитель УФАС просил отказать в ее удовлетворении, считая постановление апелляционного суда от 16.09.2013 законным и обоснованным.

ООО "Металлопласт" о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещено надлежащим образом, однако представители в судебное заседание не явились, в связи с чем жалоба рассмотрена в их отсутствие.

Законность обжалуемого судебного акта проверена в кассационном порядке, и суд кассационной инстанции не находит оснований для удовлетворения жалобы.

Как следует из материалов дела, ООО "МЕТАЛЛОПЛАСТ" обратилось в УФАС с заявлением (вх. N 7613 от 10.06.2011) о признаках нарушения КУГИ антимонопольного законодательства при предоставлении коммерческой организации (ГУП "ГУИОН") на основании распоряжения КУГИ от 03.08.2006 N 233-р "Об организации взаимодействия структурных подразделений Комитета по управлению городским имуществом и открытого акционерного общества "Фонд имущества Санкт-Петербурга" при подготовке решений об условиях приватизации (продажи) объектов недвижимости" исключительного права на проведение оценки рыночной стоимости объектов недвижимого имущества без проведения торгов.

В связи с поступившим обращением Управление возбудило в отношении КУГИ дело N К03-141/11 по признакам нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ).

При рассмотрении дела антимонопольной орган установил, что наделение ГУП "ГУИОН" исключительными полномочиями в части оценочной деятельности при подготовке решений об условиях приватизации (продажи) объектов недвижимости влечет ограничение конкуренции на товарных рынках, поскольку иные хозяйствующие субъекты не допускаются к выполнению работ и оказанию услуг для государственных нужд в связи с непроведением торгов.

Решением от 22.09.2011 по делу N К03-141/11 комиссия УФАС признала в действиях КУГИ нарушение части 1 статьи 15 Закона 135-ФЗ, выразившееся в недопущении конкуренции при оценке объектов недвижимости, находящихся в государственной собственности Санкт-Петербурга, приобретаемых субъектами малого и среднего предпринимательства в Санкт-Петербурге при реализации в соответствии с Федеральным законом от 22.07.2008 N 159-ФЗ "Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" преимущественного права на его приобретение, путем предоставления исключительного права на проведение оценки указанных объектов на основании распоряжения КУГИ от 03.08.2006 N 233-р "Об организации взаимодействия структурных подразделений Комитета по управлению городским имуществом и открытого акционерного общества "Фонд имущества Санкт-Петербурга" при подготовке решений об условиях приватизации (продажи) объектов недвижимости" ГУП "ГУИОН", что может иметь своим результатом ограничение конкуренции на рынке услуг по оценке объектов недвижимости.

Кроме того, 22.09.2011 Управление выдало КУГИ предписание, согласно которому оно должно совершить действия, направленные на обеспечение конкуренции, а именно - внести соответствующие изменения в приложение 7 к распоряжению КУГИ от 03.08.2006 N 233-р, исключив положение о наделении ГУП "ГУИОН" исключительными правами на проведение оценки объектов недвижимости, находящихся в государственной собственности Санкт-Петербурга, приобретаемых субъектами малого и среднего предпринимательства в Санкт-Петербурге при реализации в соответствии с Федеральным законом от 22.07.2008 N 159-ФЗ "Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства..." преимущественного права на его приобретение.

Не согласившись с указанными решением и предписанием антимонопольного органа, КУГИ обратилось с заявлением в арбитражный суд.

Суд первой инстанции удовлетворил заявленные требования, посчитав, что в действиях КУГИ по принятию распоряжения от 03.08.2006 N 233-р (с учетом внесенных в него дополнений) отсутствует нарушение части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, поскольку указанное распоряжение принято в соответствии с действующими на тот момент положениями Законов Санкт-Петербурга от 03.12.2008 N 748-137, от 11.05.2006 N 223-35 и Федеральным законом от 21.07.2005 N 94-ФЗ.

Апелляционный суд не согласился с выводами суда первой инстанции и отменил его решение от 10.06.2013, признав решение и предписание антимонопольного органа законными.

Кассационная инстанция, изучив материалы дела, заслушав представителей сторон и третьего лица, проверив правильность применения судом апелляционной инстанции норм материального и процессуального права, не находит оснований для удовлетворения жалобы.

В соответствии с частью первой статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным ненормативного правового акта государственных органов и должностных лиц, если полагают, что он не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагает на них какие-либо обязанности, создает иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Согласно части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Частью первой статьи 15 Закона N 135-ФЗ (в редакции, действовавшей в период возникновения спорных правоотношений) установлено, что федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Правомерность своих действий по изданию распоряжения от 03.08.2006 N 233-р о предоставлении исключительного права на проведение оценки вышеназванных объектов недвижимости, податель кассационной жалобы обосновывает ссылками на положения Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказания услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 94-ФЗ), Закона Санкт-Петербурга от 03.12.2008 N 748-137 "О предоставлении имущества, находящегося в государственной собственности Санкт-Петербурга или в муниципальной собственности в Санкт-Петербурге" (далее - Закон Санкт-Петербурга N 748-137) и Закона Санкт-Петербурга от 11.05.2006 N 223-35 "О государственных унитарных предприятиях Санкт-Петербурга, государственных учреждениях Санкт-Петербурга и иных коммерческих и некоммерческих организациях, учредителем (участником, акционером, членом) которых является Санкт-Петербург" (далее - Закон Санкт-Петербурга N 223-35).

Однако, поддерживая свои доводы, КУГИ не учитывает следующие существенные обстоятельства, возникшие после принятия названного распоряжения от 03.08.2006 N 233-р.

Отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, регулируются Законом N 94-ФЗ.

Частью 1 статьи 1 Закона N 94-ФЗ установлен единый порядок размещения заказов, в целях обеспечения единства экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении заказов, эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия, развития добросовестной конкуренции, совершенствования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов, обеспечения гласности и прозрачности размещения заказов, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов.

Частью 1 статьи 10 Закона N 94-ФЗ предусмотрено, что размещение заказа может осуществляться:

- путем проведения торгов в форме конкурса, аукциона, в том числе аукциона в электронной форме;

- без проведения торгов (запрос котировок, у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика), на товарных биржах).

В силу пункта 5 части 2 статьи 55 Закона N 94-ФЗ размещение заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика) осуществляется заказчиком в случае, если возникла потребность в работах или услугах, выполнение или оказание которых может осуществляться исключительно органами исполнительной власти в соответствии с их полномочиями или подведомственными им государственными учреждениями, государственными унитарными предприятиями, соответствующие полномочия которых устанавливаются нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации.

В соответствии со статьей 3 Федерального закона от 22.07.2008 N 159-ФЗ "Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 159-ФЗ) субъекты малого и среднего предпринимательства, за исключением субъектов малого и среднего предпринимательства, указанных в части 3 статьи 14 Федерального закона "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации", и субъектов малого и среднего предпринимательства, осуществляющих добычу и переработку полезных ископаемых (кроме общераспространенных полезных ископаемых), при возмездном отчуждении арендуемого имущества из государственной собственности субъекта Российской Федерации или муниципальной собственности пользуются преимущественным правом на приобретение такого имущества по цене, равной его рыночной стоимости и определенной независимым оценщиком в порядке, установленном Федеральным законом от 29.07.1998 N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации".

В целях реализации Закона N 159-ФЗ был принят Закон Санкт-Петербурга N 748-137.

Пунктом 5 статьи 2 Закона Санкт-Петербурга N 748-137 было предусмотрено, что оценка рыночной стоимости недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности Санкт-Петербурга, приобретаемого субъектами малого и среднего предпринимательства в Санкт-Петербурге при реализации в соответствии с Федеральным законом преимущественного права на его приобретение, осуществляется за счет средств бюджета Санкт-Петербурга организацией, единственным учредителем которой является Санкт-Петербург, созданной для осуществления функций технического учета и технической инвентаризации объектов недвижимого имущества на территории Санкт-Петербурга и осуществления оценочной деятельности.

Однако Законом Санкт-Петербурга от 08.06.2009 N 235-50 на основании протеста прокурора пункт 5 статьи 2 Закона Санкт-Петербурга N 748-137 изложен в новой редакции, исключающей указание на субъект, выполняющий оценку, действие которой распространяется на отношения, возникшие с 01.01.2009.

Кроме того, названный Закон Санкт-Петербурга N 748-137 также не содержит норм, устанавливающих исключительное право государственного предприятия или учреждения осуществлять оценку рыночной стоимости недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности Санкт-Петербурга.

Федеральным законом от 29.07.1998 N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" установлены единые требования к физическим и юридическим лицам, осуществляющим оценочную деятельность на территории Российской Федерации и равные права на осуществление указанной деятельности, в том числе и в случаях, когда проведение оценки является обязательным, и в нем отсутствуют нормы, предусматривающие проведение какой-либо оценки исключительно государственным предприятием или учреждением.

В соответствии со статьей 7-1 Закона Санкт-Петербурга N 223-35 (с учетом внесенных изменений Законом Санкт-Петербурга от 08.06.2009 N 235-50) предприятия и учреждения, подведомственные исполнительным органам государственной власти Санкт-Петербурга, обладают в соответствии с Законом N 94-ФЗ исключительными полномочиями по выполнению работ и оказанию ряда услуг, в том числе по обеспечению (организации) оценки имущества в случаях, когда ее проведение является обязательным для Санкт-Петербурга в соответствии с законодательством об оценочной деятельности.

Во исполнение указанных положений Закона Санкт-Петербурга N 223-35 КУГИ дополнило распоряжение N 233-р приложением 7, регулирующим порядок взаимодействия КУГИ и ГУП "ГУИОН" при проведении оценки объектов недвижимости, находящихся в государственной собственности Санкт-Петербурга, приобретаемых субъектами малого и среднего предпринимательства в Санкт-Петербурге, без проведения торгов на основании издаваемых им распоряжений о размещении заказа на оказание услуг способом у единственного исполнителя.

Апелляционный суд при рассмотрении дела обоснованно учел тот факт, что ранее комиссия УФАС по Санкт-Петербургу по делу N К03-161/11 рассмотрела вопрос на соответствие антимонопольному законодательству положений статьи 7-1 Закона Санкт-Петербурга N 223-35 и признала в действиях Губернатора Санкт-Петербурга, Законодательного Собрания Санкт-Петербурга нарушение требований части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ. При этом указанные обстоятельства были предметом рассмотрения в арбитражных судах трех инстанций по делу N А56-63226/2011, по которому постановлением Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 30.10.2012 по делу N А56-63226/2011, оставленным без изменения постановлением Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 27.02.2013, суды признали законными и обоснованными выводы УФАС о несоответствии положений статьи 7-1 Закона Санкт-Петербурга N 223-35 антимонопольному законодательству.

Апелляционный суд также установил, что конкурентность названного рынка подтверждается письмом КУГИ от 17.04.2012 N 9993-7, содержащим список (по состоянию на 26.07.2011) 28 аттестованных оценщиков, которые привлекаются ГУП "ГУИОН" с целью проведения оценки имущества, находящегося в государственной собственности Санкт-Петербурга. При этом распоряжение N 233-р (в части его пункта 12 приложения 7) на момент принятия оспариваемого решения УФАС не приведено в соответствии с требованиями пункта 5 статьи 2 Закона Санкт-Петербурга N 748-137.

УФАС в решении по делу N К03-141/11 также установил, что не оспаривается КУГИ и ГУП "ГУИОН", что в 2010 году и в первом полугодии 2011 года ГУП "ГУИОН" вне конкуренции получило право на выполнение государственного заказа по ценке объектов недвижимости на сумму более 60 миллионов рублей, однако иные субъекты оценочной деятельности были лишены возможности конкурировать за право заключения государственных контрактов на оказание услуг по оценке недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности Санкт-Петербурга, при реализации арендаторами такого недвижимого имущества, относящегося к субъектам малого и среднего предпринимательства, преимущественного прав на их приобретение.

При таких обстоятельствах в случае наличия конкурентного рынка услуг наделение при этом полномочиями одного хозяйствующего коммерческого субъекта (ГУП "ГУИОН") права на проведение оценки объектов недвижимого имущества без проведения торгов, обеспечивает ему более выгодные условия деятельности на товарном рынке и нарушает права и законные интерересы иных хозяйствующих субъектов, осуществляющих оценочную деятельность в соответствии с Федеральным законом от 29.07.1998 N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации", ограничивает конкуренцию за право оказания услуг по оценке объектов недвижимости, нахродящихся в государственной собственности Санкт-Петербурга, приобретаемых субъектами малого и среднего предпринитмательства в Санкт-Петербурге при реализации в соответствии с Законом N 159-ФЗ преимущественного права на его приобретение, путем недопуска оценочных организаций к оценке указанных объектов, что влечет нарушение требований части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

Таким образом, проанализировав вышеназванные положения законодательства, а также изучив особенности конкурентного рынка, апрелляционный суд сделал обоснованный вывод о том, что антимонопольный орган правомерно признал принятое КУГИ распоряжение от 03.08.2006 N 233-р "Об организации взаимодействия структурных подразделений Комитета по управлению городским имуществом и открытого акционерного общества "Фонд имущества Санкт-Петербурга" (с учетом внесенных дополнений от 31.12.2008) при подготовке решений об условиях приватизации (продажи) объектов недвижимости", наделяющее исключительными полномочиями отдельный хозяйствующий субъект - ГУП "ГУИОН" по оценке объектов недвижимости, находящихся государственной собственности Санкт-Петербурга, приобретаемых субъектами малого и среднего предпринимательства в Санкт-Петербурге при реализации в соотстствеии с Законом N 159-ФЗ преимущественного права на его приобретение, не соответствующим Закону N 159-ФЗ, Закону N 94-ФЗ, Федеральному закону N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации". Действия КУГИ обоснованно признаны нарушающими требования части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

Пределы рассмотрения дела в суде кассационной инстанции ограничены проверкой правильности применения судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права с учетом доводов, приведенных в кассационной жалобе, а также соответствия выводов о применении норм права установленным ими по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам (части 1 и 3 статьи 286 АПК РФ).

Поскольку дело рассмотрено судом апелляционной инстанции полно и всесторонне, нормы материального и процессуального права не нарушены, основания для удовлетворения кассационной жалобы и отмены судебного акта отсутствуют.

Руководствуясь статьей 286 и пунктом 1 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.09.2013 по делу N А56-72602/2011 оставить без изменения, а кассационную жалобу Комитета по управлению городским имуществом - без удовлетворения.

Председательствующий

А.В. Асмыкович

Судьи

Л.Б. Мунтян И.О. Подвальный