Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 5 марта 2014 г. N Ф07-158/14 по делу N А05-3830/2013

05 марта 2014 г.

Дело N А05-3830/2013

Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Бухарцева С.Н., судей Константинова П.Ю., Подвального И.О.,

при участии от Контрольно-ревизионной инспекции Архангельской области Фарбер С.Г. (доверенность от 25.02.2014 N 01-25/244),

рассмотрев 26.02.2014 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Контрольно-ревизионной инспекции Архангельской области на решение Арбитражного суда Архангельской области от 05.08.2013 (судья Калашникова В.А.) и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.11.2013 (судьи Смирнов В.И., Мурахина Н.В., Шумилова Л.Ф.) по делу N А05-3830/2013,

установил:

Государственное бюджетное учреждение здравоохранения Архангельской области "Архангельская детская клиническая больница имени П.Г. Выжлецова", место нахождения: 163002, г. Архангельск, пр. Обводный Канал, д. 7, ОГРН 1022900537648 (далее - Учреждение), обратилось в Арбитражный суд Архангельской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), о признании незаконными действий Контрольно-ревизионной инспекции Архангельской области, место нахождения: 163004, г. Архангельск, Троицкий пр., д. 49, ОГРН 1082901015713 (далее - Инспекция), по проведению проверки целевого и эффективного расходования средств Федерального фонда обязательного медицинского страхования (далее - ФФОМС), а также о признании недействительным предписания Инспекции от 26.02.2013 N 01-27/306 по устранению финансовых нарушений в части восстановления в областной бюджет и в ФФОМС переплаты в сумме 90 350 990 руб. (пункт 1) и в части предложения воспользоваться правом и взыскать с подрядчиков неустойку (пени, штрафы) в размере 1 719 292 010 руб. за нарушение сроков исполнения контрактов и гражданско-правовых договоров, вернув полученные средства в областной бюджет (пункт 3).

В качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены контрагенты Учреждения: государственное бюджетное учреждение Архангельской области "Главное управление капитального строительства", место нахождения: 163000, г. Архангельск, Троицкий пр., д. 49, ОГРН 1042900047850, общество с ограниченной ответственностью "Траст-М", место нахождения: 163000, г. Архангельск, Советская ул. 36,3, ОГРН 1102901003094 (далее - ООО "Траст-М").

Решением суда первой инстанции от 05.08.2013, оставленным без изменения постановлением апелляционного суда от 06.11.2013, заявленные Учреждением требования удовлетворены частично. Предписание Инспекции признано недействительным в части обязания Учреждения восстановить в областной бюджет и в ФФОМС 85 562 720 руб. (пункт 1), а также в части предложения воспользоваться правом и взыскать с подрядчиков неустойку (пени, штрафы) в размере 1 719 292 010 руб. за нарушение сроков исполнения контрактов и гражданско-правовых договоров, вернув полученные средства в областной бюджет (пункт 3); в остальной части заявление Учреждения оставлено без удовлетворения.

В кассационной жалобе Инспекция, ссылаясь на нарушение судами норм материального права, просит отменить решение от 05.08.2013 и постановление от 06.11.2013. По мнению подателя жалобы, Учреждение допустило нарушение бюджетного законодательства, а невзыскание неустойки нарушает принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств.

В судебном заседании представитель Инспекции поддержал доводы жалобы.

Заявитель и третьи лица, не заявляющие самостоятельных требований относительно предмета спора, о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом, однако своих представителей в суд не направили, в связи с чем жалоба рассмотрена в их отсутствие.

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как видно из материалов дела, Инспекция в январе - феврале 2013 года провела проверку целевого и эффективного расходования бюджетных средств, выделенных по Программе модернизации здравоохранения Архангельской области на 2011 - 2012 годы для проведения капитального ремонта больницы в 2011 и 2012 годах (далее - Программа), по результатам которой 08.02.2013 составила акт.

Проверкой установлено, что общая сумма финансовых нарушений составила 56 942 830 руб., в том числе переплата - 2 850 940 руб., стоимость необоснованно принятых и оплаченных работ - 38 460 210 руб., стоимость невыполненных работ в соответствии с условиями заключенных договоров и контрактов - 7 797 720 руб., неэффективное расходование бюджетных средств - 7 833 960 руб.

Позднее (11.02.2013) Учреждению представлен акт проверки в иной редакции, согласно которому общая сумма финансовых нарушений составила 101 518 890 руб., в том числе переплата - 90 350 990 руб., стоимость необоснованно принятых и оплаченных работ - 3 188 130 руб., неэффективное использование бюджетных средств - 7 979 760 руб., прочие финансовые нарушения в виде невыставленной неустойки - 1 719 292 010 руб. (сумма неустойки представляет собой результат умножения суммы финансовых нарушений на процентную ставку неустойки по условиям контрактов и на количество дней просрочки).

Учреждение не согласилось с выводами Инспекции и представило возражения к акту проверки.

Инспекция, рассмотрев возражения к акту, направила в адрес Учреждения заключение на возражение, в котором указала, что некоторые из приведенных Учреждением доводов учтены, однако большинство доводов не принято.

Инспекция 26.02.2013 вынесла предписание N 01-27/306 по устранению финансовых нарушений, выявленных при проведении проверки целевого и эффективного использования бюджетных средств, выделенных по Программе.

Названным предписанием Учреждению предложено в числе прочего:

восстановить в областной бюджет и в ФФОМС переплату в сумме 90 350 990 руб. (пункт 1 предписания);

воспользоваться правом и взыскать с подрядчиков неустойку (пени, штрафы) в размере 1 719 292 010 руб. за нарушение сроков исполнения контрактов и гражданско-правовых договоров, вернув полученные средства в областной бюджет (пункт 3 предписания).

Учреждение оспорило в судебном порядке действия Инспекции по проверке и названное предписание в указанной части.

Суды первой и апелляционной инстанций сделали вывод о том, что оспариваемые действия Инспекции осуществлены в пределах ее полномочий. Кроме того, суды установили, что вывод о невыполнении подрядчиком работ на сумму 4 788 273 руб. (как отражено в материалах дела) явился следствием арифметической ошибки, допущенной в одном из актов о приемке выполненных работ, поэтому в удовлетворении заявления Учреждения в этой части отказано. В то же время суды пришли к выводу о недоказанности Инспекцией допущенных, по ее мнению, Учреждением нарушений бюджетного законодательства в части 85 562 720 руб., а также о неправомерности предложения Инспекции воспользоваться правом и взыскать с подрядчиков неустойку (пени, штрафы) в размере 1 719 292 010 руб.; в этой части заявление Учреждения удовлетворено.

Кассационная инстанция, изучив материалы дела и проверив правильность применения судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права, не находит оснований для удовлетворения жалобы в связи со следующим.

В соответствии с пунктом 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Суды, проверив полномочия Инспекции на проведение проверки и вынесение оспариваемого предписания, сделали правильный вывод о том, что Инспекция в пределах своей компетенции и плана работы на 1-й квартал 2013 года провела проверку целевого и эффективного использования средств областного бюджета, бюджета Архангельского областного фонда обязательного медицинского страхования, выделенных по Программе.

Статьей 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) установлен принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств, который означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

Кроме того, статьей 38 БК РФ определен принцип адресности и целевого характера бюджетных средств, означающий, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

При этом в соответствии со статьей 289 БК РФ нецелевое использование бюджетных средств, выразившееся в направлении и использовании их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения, влечет наложение штрафов на руководителей получателей бюджетных средств в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, изъятие в бесспорном порядке бюджетных средств, используемых не по целевому назначению, а также при наличии состава преступления уголовные наказания, предусмотренные Уголовным кодексом Российской Федерации.

Таким образом, по смыслу названных норм права под нецелевым использованием бюджетных средств понимается направление и использование их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения.

Судами установлено, что по результатам проверки Инспекция пришла к выводу о наличии переплаты в размере 90 350 990 руб., из которых сумма 49 889 310 руб. представляет собой переплату из-за неприменения (как явствует из актов о приемке выполненных работ формы КС-2) коэффициентов аукционного снижения, а сумма 40 461 680 руб. - это в полном объеме произведенная Учреждением оплата работ, указанных в актах формы КС-2, но реально не выполненных, а также оплата оборудования, в действительности не смонтированного.

Причем переплата в размере 49 889 310 руб. образовалась по отдельным государственным контрактам и гражданско-правовым договорам, заключенным между Учреждением и ООО "Траст-М", в связи с "неиспользованием коэффициента снижения, который обычно рассчитывается заказчиком как отношение цены, предложенной победителем аукциона, к начальной (максимальной) цене государственного контракта, указанной в документации об аукционе в электронной форме".

Суды, всесторонне рассмотрев и оценив названный довод Инспекции, пришли к выводу о том, что работы выполнены ООО "Траст-М" и приняты Учреждением, о чем сторонами составлены и подписаны соответствующие акты формы КС-2 и справки формы КС-3 по всем указанным государственным контрактам и гражданско-правовым договорам.

Кроме того, как правильно установлено судами, в этих контрактах и гражданско-правовых договорах цена работ конкретизирована, то есть является твердой, и соответствует стоимости фактически выполненных работ, перечисленных в актах приемки выполненных работ по форме КС-2, что во взаимосвязи с положениями пункта 6 статьи 709 Гражданского кодекса Российской Федерации исключает перерасчет затрат.

Таким образом, подрядчик предъявил к уплате фактическую стоимость выполненных по контрактам (договорам) работ в объеме, соответствующем цене контракта (договора), и суды сделали правильный вывод о недоказанности Инспекцией возникновения по названным государственным контрактам и гражданско-правовым договорам переплаты ввиду неприменения понижающего коэффициента при определении стоимости работ.

Кроме того, из акта проверки следует, что Инспекция в ходе проверки пришла к выводу о наличии переплаты в связи с оплатой Учреждением в полном объеме, в размере 40 461 680 руб., указанных в актах приемки выполненных работ формы КС-2, но реально не выполненных, а также в связи с оплатой оборудования, в действительности не смонтированного.

Как установлено судом первой инстанции, подтверждается материалами дела и не оспаривается сторонами, вывод о невыполнении подрядчиком работ на сумму 4 788 273 руб. по государственному контракту от 10.08.2011 N ЭА-49/БМ был сделан Инспекцией вследствие арифметической ошибки, допущенной в одном из актов о приемке выполненных работ, что привело к завышению стоимости выполненных работ.

Следовательно, является правильным вывод судов о том, что указанная сумма переплаты подлежит возврату в бюджет заявителем и в этой части предписание контролирующего органа законно.

В отношении остальной части определенной Инспекцией суммы переплаты судами установлено, что указанные в акте проверки факты невыполнения тех или иных работ, отсутствие того или иного оборудования были выявлены проверяющими в ходе проведения 30.01.2013 выборочной, визуальной проверки выполненных работ по капитальному ремонту Учреждения, по результатам которой составлен акт осмотра выполненных работ. Однако судами установлено и Инспекцией не оспаривается, что работы на объектах фактически велись и в период проведения проверки, и после ее окончания.

При таких обстоятельствах апелляционный суд - с учетом того, что проверка была выборочной и Инспекцией не выявлены основания возникновения обнаруженных отклонений, не исследована правильность включения каждого выполненного вида работ в тот или иной акт о приемке выполненных работ либо, напротив, их невключения, - правомерно посчитал, что акт осмотра от 30.01.2013 не является безусловным доказательством невыполнения тех или иных работ, отсутствия того или иного оборудования.

На момент представления Учреждением в Инспекцию возражений по акту проверки от 08.02.2013 работы на объектах были завершены и соответствующие документы представлены в Инспекцию.

Однако это не повлияло на вывод контролирующего органа о наличии указанной переплаты.

Пунктом 23 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" (далее - Постановление Пленума ВАС РФ N 23) разъяснено, что, оценивая соблюдение участниками бюджетного процесса принципа результативности и эффективности использования бюджетных средств, судам необходимо учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции.

В связи с этим конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.

Судами установлено и материалами дела подтверждается, что выполненные работы по ремонту объектов Учреждения были осуществлены в соответствии с требованиями действующего законодательства, целями, установленными Программой, в том числе с целью совершенствования оказания акушерско-гинекологической и неонатологической помощи, укрепления материально-технической базы учреждений родовспоможения.

В соответствии с частью 5 статьи 200 АПК РФ обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), наличия у органа или лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, решения, совершение оспариваемых действий (бездействия), а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие).

Оценив представленные сторонами доказательства с позиций статьи 71 АПК РФ, руководствуясь статьями 198 и 200 АПК РФ, положениями Гражданского кодекса Российской Федерации, Бюджетного кодекса Российской Федерации, Федеральным законом от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд", а также приняв во внимание пункт 23 Постановления Пленума ВАС РФ N 23, суды сделали правомерный вывод об отсутствии оснований для признания в данном случае неэффективным расходования 85 562 720 руб. бюджетных средств, следовательно, об отсутствии нарушения Учреждением бюджетного законодательства.

Пунктом 3 оспариваемого предписания Инспекции предусмотрено, что Учреждению необходимо воспользоваться правом и предъявить неустойку (пени, штрафы) в соответствии с заключенными контрактами (договорами) в размере 1 719 292 010 руб.

Регулирование отношений, связанных с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, а также порядок размещения заказов осуществляются на основании Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".

В силу части 9 статьи 9 названного Закона в случае просрочки исполнения поставщиком (исполнителем, подрядчиком) обязательства, предусмотренного государственным контрактом, заказчик вправе потребовать уплату неустойки (штрафа, пеней).

При этом взыскание неустойки является правом, а не обязанностью одной из сторон в контракте и действующим законодательством не установлены какие-либо правовые последствия, связанные с привлечением к ответственности по причине того, что то или иное лицо не воспользовалось предоставленным ему правом.

Следовательно, названный пункт оспариваемого предписания также является неправомерным.

Инспекция в кассационной жалобе указывает, что Учреждением допущено нарушение бюджетного законодательства, поскольку сторонами государственных контрактов и гражданско-правовых договоров внесены изменения в перечень выполняемых по ним работ.

Однако само по себе внесение изменений в условия государственных контрактов и договоров не свидетельствует о нарушении бюджетного законодательства. Иных доказательств нарушения бюджетного законодательства материалы дела не содержат.

Судами установлено, что фактически контракты и договоры выполнены в пределах средств, отпущенных на их исполнение, и в результате их выполнения достигнуты цели, на которые выделялись денежные средства. Переплата бюджетных средств в размере 85 562 720 руб., как было указано выше, Инспекцией не доказана.

В силу положений части 3 статьи 286 и части 2 статьи 287 АПК РФ арбитражный суд кассационной инстанции проверяет, соответствуют ли выводы судов о применении нормы права установленным ими по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, и не вправе на стадии кассационного судопроизводства устанавливать или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены в решении или постановлении либо были отвергнуты судом первой или апелляционной инстанции.

Суд кассационной инстанции считает, что суды первой и апелляционной инстанций правильно установили обстоятельства дела, всесторонне, полно и объективно исследовали все представленные сторонами документы и дали им надлежащую правовую оценку, что обжалуемые судебные акты соответствуют нормам материального и процессуального права и основания для их отмены отсутствуют. Доводы жалобы, содержащие иную оценку фактических обстоятельств дела, не могут быть приняты во внимание судом в силу положений статей 286 и 287 АПК РФ.

Руководствуясь статьями 286 и 287 (пункт 1 части 1) Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда Архангельской области от 05.08.2013 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.11.2013 по делу N А05-3830/2013 оставить без изменения, а кассационную жалобу Контрольно-ревизионной инспекции Архангельской области - без удовлетворения.

Председательствующий

С.Н. Бухарцев

Судьи

П.Ю. Константинов И.О. Подвальный