Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 12 марта 2014 г. N Ф07-171/14 по делу N А05-2963/2013

12 марта 2014 г.

Дело N А05-2963/2013

Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в составе

председательствующего Мунтян Л.Б.,

судей Подвального И.О., Савицкой И.Г.,

при участии от Счетной палаты Ненецкого автономного округа Газимзяновой И.Е. (доверенность от 18.02.2014 N 91-сп),

рассмотрев 04.03.2013 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Счетной палаты Ненецкого автономного округа на решение Арбитражного суда Архангельской области от 15.07.2013 (судья Шишова Л.В.) и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.12.2013 (судьи Докшина А.Ю., Ралько О.Б., Тарасова О.А.) по делу N А05-2963/2013,

установил:

Счетная палата Ненецкого автономного округа, место нахождения: 166000, Ненецкий автономный округ, город Нарьян-Мар, Полярная улица, дом 37, ОГРН 1118383000856 (далее - заявитель, счетная палата) обратилась в Арбитражный суд Архангельской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), о признании незаконными действий Контрольно-ревизионного комитета Ненецкого автономного округа, место нахождения: 166000, Ненецкий автономный округ, город Нарьян-Мар, улица Победы, дом 4, ОГРН 1138383000029 (далее - комитет) по проведению внеплановой проверки соблюдения заявителем требований статьи 15 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 94-ФЗ) за период с 01.01.2012 по 31.12.2012, действий по составлению акта внеплановой проверки от 05.03.2013 соблюдения требований статьи 15 Закона N 94-ФЗ, содержащего выводы, изложенные в абзацах десятом и одиннадцатом на странице 4 и в абзаце четвертом на странице 5 названного акта.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Федоров Виталий Васильевич, Собрание депутатов Ненецкого автономного округа, место нахождения: 166000, Ненецкий автономный округ, город Нарьян-Мар, улица Смидовича, дом 20, ОГРН 1038302272656 (далее - собрание депутатов), администрация Ненецкого автономного округа, место нахождения: 166000, Ненецкий автономный округ, город Нарьян-Мар, улица Смидовича, дом 20, ОГРН 1038302272304 (далее - администрация).

Решением суда первой инстанции от 15.07.2013, оставленным без изменения постановлением апелляционного суда от 16.12.2013, в удовлетворении заявленных требований отказано.

В кассационной жалобе заявитель, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального права, просит решение суда первой инстанции от 15.07.2013 и постановление апелляционного суда от 16.12.2013 отменить, принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований. По мнению подателя жалобы, судами не учтен особый статус и полномочия заявителя как контрольно-счетного органа, осуществляющего внешний финансовый контроль. Заявитель также считает, что оспариваемый акт является ненормативным правовым актом и нарушает его права и законные интересы.

Комитет и третьи лица отзывы на кассационную жалобу не направили.

В судебном заседании представитель счетной палаты поддержал доводы кассационной жалобы.

Представители комитета и третьих лиц, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, в суд не явились, в связи с чем жалоба рассмотрена в их отсутствие (часть 3 статьи 284 АПК РФ).

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как видно из материалов дела и установлено судами, на основании поступившего в комитет 11.02.2013 обращения гражданина Федорова В.В. и приказа председателя Контрольно-ревизионного комитета Ненецкого автономного округа от 25.02.2013 N 1-кру комитетом в соответствии с частью 5 статьи 17 Закона N 94-ФЗ проведена внеплановая проверка на предмет соблюдения счетной палатой законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд.

В ходе проверки комитетом установлено, что счетной палатой в 2012 году проведено 3 запроса котировок, где 100% из 100% заключенных государственных контрактов в 2012 году, предметом которых являлись товары, работы, услуги, включенные в Перечень товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд, размещение заказов на которые осуществляется у субъектов малого предпринимателя, утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации от 04.11.2006 N 642 (далее - Перечень), размещены у субъектов малого предпринимательства.

Сотрудники комитета пришли к выводу о том, что должностное лицо счетной палаты в нарушение пункта 1 статьи 15 Закона N 94-ФЗ осуществило размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчика у субъектов малого предпринимательства выше размера, предусмотренного законодательством Российской Федерации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд.

Результаты проведенной проверки отражены в акте внеплановой проверки от 05.03.2013.

Не согласившись с действиями комитета по проведению внеплановой проверки, а также по составлению акта внеплановой проверки, содержащего выводы о допущенном должностным лицом заявителя нарушении статьи 15 Закона N 94-ФЗ и посчитав, что данные действия нарушают права и законные интересы счетной палаты в сфере экономической деятельности, заявитель обратился в арбитражный суд с заявлением о признании их незаконными.

Суд первой инстанции отказал в удовлетворении заявленных счетной палатой требований, придя к выводам о наличии полномочий у комитета на проведения проверки соблюдения требований Закона N 94-ФЗ, а также о том, что оспариваемый акт не содержит признаков ненормативного правового акта, а следовательно не может быть оспорен в арбитражном суде.

Апелляционный суд поддержал выводы суда первой инстанции.

Кассационная инстанция, изучив материалы дела и доводы жалобы, проверив правильность применения норм материального и процессуального права, не находит оснований для отмены обжалуемых судебных актов.

Отношения, связанные с размещением заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных, муниципальных нужд, нужд бюджетных учреждений регулируются Федеральным законом от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд".

В соответствии с частью 1 статьи 17 Закона N 94-ФЗ контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации о размещении заказов заказчиком, уполномоченным органом или специализированной организацией, конкурсной, аукционной или котировочной комиссией, уполномоченными федеральными органами исполнительной власти по созданию, ведению, развитию и обслуживанию официального сайта, организацией, оказывающей услуги по ведению и обслуживанию официального сайта федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим ведение реестра контрактов, операторами электронных площадок осуществляется путем плановых и внеплановых проверок.

Согласно части 4 статьи 17 Закона N 94-ФЗ внеплановые проверки при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных нужд, а также нужд федеральных бюджетных учреждений, нужд субъектов Российской Федерации, а также нужд бюджетных учреждений субъектов Российской Федерации или муниципальных нужд, а также нужд муниципальных бюджетных учреждений осуществляются соответственно уполномоченным на осуществление контроля в сфере размещения заказов федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление контроля в сфере размещения заказов органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченным на осуществление контроля в сфере размещения заказов органом местного самоуправления муниципального района, городского округа с учетом положений части 2 настоящей статьи.

Одним из оснований проведения внеплановой проверки, установленных частью 5 статьи 17 Закона N 94-ФЗ, является поступившая в уполномоченный на осуществление контроля в сфере размещения заказов орган информация о нарушении законодательства Российской Федерации и (или) иных нормативных правовых актов Российской Федерации о размещении заказов.

В данном случае основанием для проведения оспариваемой проверки послужило обращение (заявление) Федорова В.В., содержащее информацию о наличии в действиях счетной палаты нарушения части 1 статьи 15 Закона N 94-ФЗ, и принятое к рассмотрению комитетом в качестве информации о нарушении заявителем законодательства Российской Федерации о размещении заказов.

Судебными инстанциями в ходе рассмотрения вопроса о полномочиях комитета по проведению внеплановых проверок в сфере размещения заказов были исследованы следующие нормативно-правовые акты Ненецкого автономного округа: Устав Ненецкого автономного округа, Закон Ненецкого автономного округа от 06.01.2005 N 542-ОЗ "Об администрации Ненецкого автономного округа и иных органах исполнительной власти Ненецкого автономного округа", постановление главы администрации Ненецкого автономного округа от 29.04.2009 N 40-пг "О структуре органов исполнительной власти Ненецкого автономного округа", Положение о Контрольно-ревизионном комитете Ненецкого автономного округа, утвержденное постановлением администрации Ненецкого автономного округа от 13.12.2012 N 386-п.

По результатам анализа вышеуказанных нормативно-правовых актов суды пришли к верному выводу о том, что комитет является органом исполнительным власти Ненецкого автономного округа, осуществляющим финансовый контроль и контроль в сфере размещения заказов соблюдения законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд Ненецкого автономного округа заказчиком, уполномоченным органом или специализированной организацией, конкурсной, аукционной или котировочной комиссией.

Счетная палата, ссылаясь на часть 2 статьи 20 Федерального закона от 07.02.2011 N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" (далее - Закон N 6-ФЗ), считает, что проведенная проверка нарушает гарантированный принцип независимости контрольно-счетных органов субъекта Российской федерации от подконтрольных ему органов исполнительной власти.

Организационная и функциональная независимость контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации обусловливается характером решаемых им задач и объемом предоставленных полномочий (статья 9 Закона N 6-ФЗ).

Федеральным законодателем определен перечень объектов контроля, на которые распространяются полномочия контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации, при одновременном установлении условий независимости данных органов от проверяемых ими органов и организаций (часть 4 статьи 9 Закона N 6-ФЗ).

Вместе с тем, контрольно-счетный орган также является юридическим лицом финансируемым из средств окружного бюджета, которое при осуществлении своей деятельности подчиняется законодательству Российской Федерации, в том числе и требованиям Закона N 94 -ФЗ. Контроль за соблюдением данного закона при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд в Ненецком автономном округе возложен на комитет, а следовательно, именно он правомочен осуществлять проверки его соблюдения.

Кроме того, в Положении о Контрольно-ревизионном комитете Ненецкого автономного округа при проведении контроля в сфере размещения заказов соблюдения законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд Ненецкого автономного округа исключения для контрольно-счетного органа Ненецкого автономного округа не предусмотрены.

Таким образом, довод заявителя на то, что для проведения внеплановой проверки комитет должен был получить согласие законодательного органа власти Ненецкого автономного округа - собрания депутатов, правомерно признан судами несостоятельным.

Нарушений процедуры проведения проверки комитетом кассационной коллегией не выявлено. Довод подателя жалобы о том, что комитетом не был применен порядок рассмотрения жалоб участников размещения заказа, установленный главой 8 Закона N 94-ФЗ, кассационным судом отклоняется, поскольку был рассмотрен судами первой и апелляционной инстанции и получил надлежащую правовую оценку.

Исходя из вышеизложенного, судебные инстанции пришли к правомерному выводу об отсутствии правовых оснований для признания действий комитета по проведению внеплановой проверки соблюдения заявителем требований статьи 15 Закона N 94-ФЗ незаконными.

Кроме того, заявитель, оспаривает действия комитета по составлению акта внеплановой проверки от 05.03.2013, содержащего выводы, изложенные в абзацах десятом и одиннадцатом на странице 4 и в абзаце четвертом на странице 5 названного акта. Тем самым, счетная палата, по сути, оспаривает сам акт проверки как документ, содержащий выводы, с которыми заявитель не согласен.

Согласно части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Следовательно, объектами оспаривания в арбитражных судах являются ненормативные правовые акты, представляющие собой акты индивидуального характера, устанавливающие, изменяющие или отменяющие права и обязанности конкретных лиц, либо действия (бездействие) органов или должностных лиц.

Причем необходимо одновременно наличие двух оснований: несоответствие ненормативного правового акта требованиям закона или иного нормативного правового акта, а также нарушение этим актом прав и законных интересов заявителя.

В данном случае в резолютивной части акта содержится только субъективное мнение проверяющих о том, что выявленные нарушения повлекли за собой ограничение количества участников, а также предложение проверяющих передать материалы дела для составления протокола об административном правонарушении, предусмотренном пунктом 12 статьи 7.30 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. В данном случае субъектом, нарушившим пункт 1 статьи 15 Закона N 94-ФЗ признана не счетная палата, а ее должностное лицо.

Кроме того, учитывая отсутствие документа, регулирующего порядок проведения, оформления комитетом внеплановых проверок, а также полномочия должностных лиц на подписание актов по результатам данных проверок, кассационный суд приходит к выводу, что акт от 05.03.2013 подписанный лицами, проводившими проверку, а не уполномоченным должностным лицом от имени комитета, не обладает признаками властно-распорядительного характера, не является окончательным по решению вопроса о привлечении (отказе в привлечении) к ответственности и не влечет правовых последствий в отношении счетной палаты.

Поскольку данный акт не содержит признаков ненормативного правового акта, то и оценка правомерности выводов проверяющих лиц, изложенных в этом акте, не может быть самостоятельным предметом спора в арбитражном суде.

Таким образом, правомерен вывод судов, что судебная оценка законности и обоснованности результатов проведенной проверки может быть дана при оспаривании ненормативного правового акта, принятого по итогам такой проверки в отношении заявителя или его должностных лиц, либо действий по привлечению (отказу в привлечении) к ответственности к коим оспариваемый акт не относится.

Доводы настоящей кассационной жалобы сводятся лишь к переоценке исследованных по делу доказательств, что в силу статьи 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в предмет рассмотрения суда кассационной инстанции не входит.

При таких обстоятельствах основания для отмены обжалуемых судебных актов и удовлетворения кассационной жалобы счетной палаты отсутствуют.

Руководствуясь статьями 286, 287 (пункт 1 части 1) Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда Архангельской области от 15.07.2013 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.12.2013 по делу N А05-2963/2013 оставить без изменения, а кассационную жалобу Счетной палаты Ненецкого автономного округа - без удовлетворения.

Председательствующий

Л.Б. Мунтян

Судьи

И.О. Подвальный И.Г. Савицкая