Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 16 декабря 2013 г. N 14АП-8066/13

г. Вологда

16 декабря 2013 г.

Дело N А05-2963/2013

Резолютивная часть постановления объявлена 14 ноября 2013 года.

В полном объеме постановление изготовлено 16 декабря 2013 года.

Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Докшиной А.Ю., судей Ралько О.Б. и Тарасовой О.А. при ведении протокола секретарем судебного заседания Мазалецкой О.О.,

при участии от Счетной палаты Ненецкого автономного округа Газимзяновой И.Е. по доверенности от 17.04.2013 N 244-сп, от Контрольно-ревизионного комитета Ненецкого автономного округа Безукладова С.А. по доверенности от 28.02.2013 N 1,

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу Счетной палаты Ненецкого автономного округа на решение Арбитражного суда Архангельской области от 15 июля 2013 года по делу N А05-2963/2013 (судья Шишова Л.В.),

установил:

Счетная палата Ненецкого автономного округа (ОГРН 1118383000856; далее - счетная палата) обратилась в Арбитражный суд Архангельской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), о признании незаконными действий Контрольно-ревизионного комитета Ненецкого автономного округа (далее - комитет) по проведению внеплановой проверки соблюдения заявителем требований статьи 15 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" за период с 01.01.2012 по 31.12.2012, действий по составлению акта внеплановой проверки от 05.03.2013 соблюдения требований статьи 15 Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 94-ФЗ), содержащего выводы, изложенные в абзацах десятом и одиннадцатом на странице 4 и в абзаце четвертом на странице 5 названного акта.

Определениями Арбитражного суда Архангельской области от 17 мая 2013 года и от 03 июля 2013 года к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Федоров Виталий Васильевич, Собрание депутатов Ненецкого автономного округа (далее - собрание депутатов), администрация Ненецкого автономного округа (далее - администрация).

Решением Арбитражного суда Архангельской области от 15 июля 2013 года в удовлетворении заявленных требований счетной палаты отказано. Также решением суда отказано в удовлетворении ходатайств комитета и Федорова В.В. о взыскании со счетной палаты судебных расходов.

Счетная палата с решением суда не согласилась и обратилась с жалобой, в которой просит суд апелляционной инстанции его отменить и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований в полном объеме. В обоснование жалобы ссылается на то, что обжалуемое решение вынесено с нарушением норм материального права, а отказ в удовлетворении заявления счетной палаты не основан на законе. Считает, что судом не учтен особый статус и полномочия заявителя как контрольно-счетного органа, осуществляющего внешний финансовый контроль. Указывает, что контрольно-счетные органы субъекта Российской Федерации, образованные законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом от 07.02.2011 N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" (далее - Закон N 6-ФЗ), не могут быть подконтрольны органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Полагает, что подконтрольный счетной палате комитет не вправе самостоятельно, без волеизъявления собрания депутатов, выраженного в форме постановления, осуществлять в отношении заявителя контроль за использованием им бюджетных средств при размещении заказов на поставки товаров (работ, услуг) для нужд счетной палаты. Считает, что комитет при рассмотрении обращения Федорова В.В. нарушил требования проведения внеплановой проверки, установленные главой 8 Закона N 94-ФЗ, так как не разместил на своем официальном сайте информацию Федорова В.В., являющуюся, по мнению счетной палаты, жалобой, чем нарушил право счетной палаты направить возражения на такую жалобу и участвовать в рассмотрении жалобы лично или через своих представителей. Указывает на необоснованность вывода суда о том, что заявитель при размещении заказов у субъектов малого предпринимательства должен определить размер такого заказа не от общего годового объема поставок товара, выполнения работ, оказания услуг, а от фактического объема размещенных заказов.

Представитель счетной палаты в судебном заседании поддержал доводы апелляционной жалобы.

Комитет в отзыве и его представитель в судебном заседании просили в удовлетворении жалобы отказать. При этом возражений относительно отказа в удовлетворении ходатайства о взыскании с заявителя судебных расходов комитет и его представитель в суде апелляционной инстанции не заявили.

Собрание депутатов в отзыве на жалобу поддержало доводы, изложенные в апелляционной жалобе счетной палаты, просило отменить решение суда первой инстанции об отказе в удовлетворении требований заявителя.

От Федорова В.В. и администрации отзывы на апелляционную жалобу не поступили. Возражений относительно отказа в удовлетворении ходатайства о взыскании с заявителя судебных расходов от указанных лиц не имеется.

Федоров В.В., собрание депутатов, администрация надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы, представителей в суд не направили, в связи с этим разбирательство по делу произведено в их отсутствие в соответствии со статьями 123, 156, 266 АПК РФ.

В силу части 5 статьи 268 АПК РФ апелляционный суд проверяет законность и обоснованность решения суда только в обжалуемой счетной палатой части, поскольку остальными лицами, участвующими в деле, соответствующих возражений не заявлено.

Заслушав объяснения представителей счетной палаты и комитета, исследовав доказательства по делу, проверив законность и обоснованность решения суда, изучив доводы апелляционной жалобы, суд апелляционной инстанции не находит оснований для ее удовлетворения.

Как следует из материалов дела, на основании поступившего в комитет 11.02.2013 обращения гражданина Федорова В.В., в котором содержится информация о наличии в действиях счетной палаты нарушения законодательства о размещении заказов, и приказа от 25.02.2013 N 1-кру комитетом в соответствии с частью 5 статьи 17 Закона N 94-ФЗ проведена внеплановая проверка на предмет соблюдения счетной палатой законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд.

По результата данной проверки ответчиком составлен акт от 05.03.2013, в котором отражено, что счетной палатой в 2012 году проведено 3 запроса котировок, где 100 % из 100 % заключенных государственных контрактов в 2012 году, предметом которых являлись товары, работы, услуги, включенные в Перечень, утвержденный постановлением Правительства Российской Федерации, размещены у субъектов малого предпринимательства.

В связи этим сотрудники комитета, проводившие проверку, пришли к выводу о том, что должностное лицо счетной палаты в нарушение пункта 1 статьи 15 Закона N 94-ФЗ осуществило размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчика у субъектов малого предпринимательства выше размера, предусмотренного законодательством Российской Федерации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд.

Не согласившись с действиями ответчика по проведению внеплановой проверки, а также по составлению акта внеплановой проверки, содержащего выводы о допущенном должностным лицом заявителя нарушении статьи 15 Закона N 94-ФЗ, посчитав, что данные действия нарушают права и законные интересы счетной палаты в сфере экономической деятельности, заявитель обратился в арбитражный суд с заявлением о признании их незаконными.

Суд первой инстанции отказал в удовлетворении заявленных требований.

Апелляционная инстанция не находит правовых оснований для отмены обжалуемого решения.

Отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, регулируются Законом N 94-ФЗ.

В соответствии с частью 1 статьи 17 названного Закона контроль за соблюдением законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации о размещении заказов заказчиком, уполномоченным органом или специализированной организацией, конкурсной, аукционной или котировочной комиссией, уполномоченными федеральными органами исполнительной власти по созданию, ведению, развитию и обслуживанию официального сайта, организацией, оказывающей услуги по ведению и обслуживанию официального сайта федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим ведение реестра контрактов, операторами электронных площадок осуществляется путем плановых и внеплановых проверок.

Согласно части 4 статьи 17 Закона N 94-ФЗ внеплановые проверки при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для федеральных нужд, а также нужд федеральных бюджетных учреждений, нужд субъектов Российской Федерации, а также нужд бюджетных учреждений субъектов Российской Федерации или муниципальных нужд, а также нужд муниципальных бюджетных учреждений осуществляются соответственно уполномоченным на осуществление контроля в сфере размещения заказов федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление контроля в сфере размещения заказов органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченным на осуществление контроля в сфере размещения заказов органом местного самоуправления муниципального района, городского округа с учетом положений части 2 настоящей статьи.

В силу положений статей 35, 36 Устава Ненецкого автономного округа, статей 20, 21, 22 Закона Ненецкого автономного округа от 06.01.2005 N 542-ОЗ "Об администрации Ненецкого автономного округа и иных органах исполнительной власти Ненецкого автономного округа", постановления главы администрации Ненецкого автономного округа от 29.04.2009 N 40-пг "О структуре органов исполнительной власти Ненецкого автономного округа", раздела 2 Положения о Контрольно-ревизионном комитете Ненецкого автономного округа, утвержденным постановлением администрации Ненецкого автономного округа от 13.12.2012 N 386-п (далее - Положение N 386-п), комитет является органом исполнительным власти Ненецкого автономного округа, осуществляющим финансовый контроль и контроль в сфере размещения заказов соблюдения законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд Ненецкого автономного округа заказчиком, уполномоченным органом или специализированной организацией, конкурсной, аукционной или котировочной комиссией; проводит внеплановые проверки в случае обращения участника размещения заказа с жалобой на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации или оператора электронной площадки либо конкурсной, аукционной или котировочной комиссии, поступления информации о нарушении законодательства Российской Федерации и (или) иных нормативных правовых актов Российской Федерации о размещении заказов, о неисполнении вынесенных им предписаний либо получения информации о совершении указанными лицами действия (бездействия), содержащего признаки административного правонарушения, а также в целях осуществления контроля за исполнением выданных им предписаний.

Таким образом, является правильным вывод суда о то, что полномочия комитета по проведению внеплановых проверок в сфере размещения заказов определены действующим законодательством, а именно Законом N 94-ФЗ и Положением N 386-п.

Самостоятельность контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации гарантируется системой норм, регламентирующих процедуру назначения и прекращения полномочий председателя, заместителя председателя и аудиторов данного органа. Порядок назначения на должность председателя, заместителя председателя и аудиторов контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации определен в частях 1-5 статьи 6 Закона N 6-ФЗ.

Организационная и функциональная независимость контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации обусловливается характером решаемых им задач и объемом предоставленных полномочий (статья 9 Закона N 6-ФЗ). Для реализации вверенных ему полномочий контрольно-счетный орган субъекта Российской Федерации самостоятельно осуществляет планирование своей деятельности посредством разработки и утверждения планов работы (часть 1 статьи 12 названного Закона).

Федеральным законодателем определен перечень объектов контроля, на которые распространяются полномочия контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации, при одновременном установлении условий независимости данных органов от проверяемых ими органов и организаций (часть 4 статьи 9 Закона N 6-ФЗ).

Одной из важных гарантий самостоятельности контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации выступает его финансовая автономность, закрепленная в части 1 статьи 20 Закона N 6-ФЗ. Средства, предназначенные для финансового обеспечения деятельности контрольно-счетного органа субъекта Российской Федерации, предусматриваются в бюджете субъекта Российской Федерации отдельной строкой.

Частью 2 названой статьи Закона предусмотрено, что контроль за использованием контрольно-счетными органами бюджетных средств, государственного или муниципального имущества осуществляется на основании постановлений (решений) законодательных (представительных) органов.

Вместе с тем, несмотря на то, что финансирование заявителя для размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд производится из бюджетных средств, понятие "контроль за использованием контрольно-счетными органами бюджетных средств" не является в данном случае идентичным понятию "контроль в сфере размещения заказов".

Из материалов дела следует, что в рассматриваемой ситуации ответчиком проводился контроль (проверка) в сфере размещения заказов, а не контроль за использованием контрольно-счетным органом бюджетных средств, поэтому ссылка подателя жалобы на то, что в силу части 2 статьи 20 Закона N 6-ФЗ для проведения внеплановой проверки комитет должен был получить согласие законодательного органа власти Ненецкого автономного округа - собрания депутатов, правомерно признана судом ошибочной.

Данная проверка проведена с целью защиты публичных интересов для обеспечения честной конкуренции в сфере размещения государственных заказов, а не с целью контроля за целевым использованием бюджетных средств.

Доводы подателя жалобы о нарушении комитетом требований проведения внеплановой проверки, установленных главой 8 Закона N 94-ФЗ, при рассмотрении обращения Федорова В.В. признаются апелляционной коллегией несостоятельными ввиду следующего.

В соответствии с частью 5 статьи 17 Закона N 94-ФЗ внеплановая проверка осуществляется в случае обращения участника размещения заказа с жалобой на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа, специализированной организации или оператора электронной площадки либо конкурсной, аукционной или котировочной комиссии, поступления информации о нарушении законодательства Российской Федерации и (или) иных нормативных правовых актов Российской Федерации о размещении заказов, а также в целях контроля за исполнением предписаний, выданных в соответствии с частью 9 настоящей статьи.

Между тем, как верно отмечено судом, из буквального толкования содержания названной нормы Закона следует, что под поступлением информации о нарушении законодательства Российской Федерации и (или) иных нормативных правовых актов Российской Федерации о размещении заказов следует понимать получение уполномоченным органом соответствующих сведений из внешних источников.

В материалах дела усматривается, что основанием для проведения проверки в данном случае послужило обращение (заявление) Федорова В.В., поступившее в комитет 11.02.2013 и содержащее информацию о наличии в действиях счетной палаты нарушения части 1 статьи 15 Закона N 94-ФЗ, выразившегося в том, что заказчик (счетная палата) в 2012 году разместил три заказа из трех у субъектов малого предпринимательства.

При этом обращение Федорова В.В. принято к рассмотрению комитетом не как жалоба участника размещения заказа, а в качестве информации о нарушении заявителем законодательства Российской Федерации о размещении заказов.

Как правильно указал суд, нормативного правового документа, регулирующего порядок проведения комитетом внеплановых проверок, осуществляемых вне рамок рассмотрения жалоб участников размещения заказа, в настоящее время не утверждено.

Однако как контролирующий орган при получении сведений о нарушении заказчиком законодательства о размещении заказов комитет имел полномочия и основания для проведения внеплановой проверки соблюдения заявителем законодательства о размещении заказов без применения порядка рассмотрения жалоб участников размещения заказа, установленного главой 8 Закона N 94-ФЗ. Указанное право позволило ответчику реализовать свои контрольные полномочия с целью защиты публичных интересов для обеспечения честной конкуренции в сфере размещения государственных заказов.

Из материалов дела следует и заявителем не оспаривается, что о начале проведения внеплановой проверки счетная палата была извещена, проверка проводилась в помещениях счетной палаты и в присутствии ее сотрудников, выделенных с этой целью руководителем заявителя.

Таким образом, правовых оснований для признания действий комитета по проведению внеплановой проверки соблюдения заявителем требований статьи 15 Закона N 94-ФЗ за период с 01.01.2012 по 31.12.2012 не имеется.

В ходе проверки сотрудники комитета пришли к выводу о том, что в 2012 году счетной палатой осуществлено размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд заказчиков у субъектов малого предпринимательства выше размера, предусмотренного частью 1 статьи 15 Закона N 94-ФЗ, что зафиксировано в акте проверки от 05.03.2013.

Согласно статье 29 АПК РФ арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в том числе дела об оспаривании затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, наделенных федеральным законом отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностных лиц.

В силу части 1 статьи 198 названного Кодекса граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, в качестве объектов оспаривания по вышеуказанным статьям называются ненормативные правовые акты, являющиеся актами индивидуального характера, устанавливающие, изменяющие или отменяющие права и обязанности конкретных лиц, либо действия (бездействие) органов или должностных лиц.

Согласно части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Как следует из части 2 статьи 201 АПК РФ, арбитражный суд принимает решение о признании незаконными решения, действий (бездействия) государственного органа лишь после того, как установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Сформулировав заявленные требования об оспаривании действий комитета по составлению акта внеплановой проверки от 05.03.2013, содержащего выводы, изложенные в абзацах десятом и одиннадцатом на странице 4 и в абзаце четвертом на странице 5 названного акта, счетная палата, по сути, оспаривает сам акт проверки как документ, содержащий выводы, с которыми заявитель не согласен.

Вместе с тем исследовав и оценив оспариваемый акт проверки, суд апелляционной инстанции не усматривает в нем признаков ненормативного правового акта, поскольку данный документ предназначен лишь для оформления результатов внеплановой проверки, проведенной ответчиком, подписан лицами, проводившими проверку, а не уполномоченным должностным лицом от имени комитета. Сам по себе такой документ не порождает изменений в правах и обязанностях счетной палаты и не является окончательным по решению вопроса о привлечении (отказе в привлечении) к ответственности.

Так, в резолютивной части акта содержится только субъективное мнение проверяющих о том, что выявленные нарушения повлекли за собой ограничение количества участников, а также предложение проверяющих передать материалы дела для составления протокола об административном правонарушении, предусмотренном пунктом 12 статьи 7.30 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Таким образом, в рассматриваемом случае позиция комитета, выраженная в акте, относительно нарушения должностным лицом заявителя требований пункта 1 статьи 15 Закона N 94-ФЗ, является результатом проведенной проверки, которая лишь служит основанием для принятия документа, обладающего признаками властно-распорядительного характера и влекущего правовые последствия в отношении заявителя. Поэтому оценка правомерности выводов проверяющих лиц, изложенных в акте проверки, не может быть самостоятельным предметом спора в арбитражном суде.

Действия по составлению акта, не обладающего признаками ненормативного правового акта, не содержащего властно-распорядительных предписаний, не определяющего меру ответственности, несущего информационный характер, не влекут для заявителя юридических последствий, не устанавливают, не изменяют и не отменяют никакие права и обязанности счетной палаты.

На основании изложенного при оспаривании действий по составлению акта, содержащего выводы, с которыми заявитель не согласен, не может быть произведена самостоятельная оценка законности и обоснованности данных выводов, зафиксированных в акте, без доказательств их признания и утверждения должностным лицом органа, уполномоченным рассматривать такие акты и принимать по ним соответствующие властно-распорядительные решения. Иными словами, судебная оценка законности и обоснованности результатов проведенной проверки может быть дана при оспаривании ненормативного правового акта, принятого по итогам такой проверки в отношении заявителя или его должностных лиц, либо действий по привлечению (отказу в привлечении) к ответственности.

В связи с этим выводы суда по существу нарушения не переоцениваются судом апелляционной инстанции.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции правомерно отказал в удовлетворении заявленных требований. Нарушения норм материального и процессуального права не установлено.

Таким образом, апелляционная инстанция приходит к выводу о том, что оснований для отмены (изменения) решения суда первой инстанции в данном случае не имеется, апелляционная жалоба удовлетворению не подлежит.

Руководствуясь статьями 269, 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд

постановил:

решение Арбитражного суда Архангельской области от 15 июля 2013 года по делу N А05-2963/2013 оставить без изменения, апелляционную жалобу Счетной палаты Ненецкого автономного округа - без удовлетворения.

Председательствующий

А.Ю. Докшина

Судьи

О.Б. Ралько О.А. Тарасова