Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 1 апреля 2014 г. N Ф07-1785/14 по делу N А42-1828/2013

01 апреля 2014 г.

Дело N А42-1828/2013

Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Савицкой И.Г., судей Асмыковича А.В., Подвального И.О.,

рассмотрев 25.03.2014 в открытом судебном заседании кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Авиалифт" на решение Арбитражного суда Мурманской области от 03.12.2013 по делу N А42-1828/2013 (судьи Беляева Л.Е., Варфоломеев С.Б., Зыкина Е.А.),

установил:

Общество с ограниченной ответственностью "Авиалифт", место нахождения: 183038, г. Мурманск, пр. Ленина, д. 72, кв. 41, ОГРН 1115190009978 (далее - ООО "Авиалифт", Общество), обратилось в Арбитражный суд Мурманской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), к администрации муниципального образования "Сельское поселение Ловозеро Ловозерского района Мурманской области", место нахождения: 184592, Мурманская обл., Ловозерский р-н, с. Ловозеро, Советская ул., д. 26, ОГРН 1065108001958 (далее - АМО, Администрация), о признании недействующими постановления от 05.02.2013 N 18 "О порядке проведения открытого конкурса на право заключения договора о транспортном обслуживании на социально значимых муниципальных маршрутах регулярных пассажирских, грузовых авиаперевозок в отдаленные села муниципального образования "Сельское поселение Ловозеро Ловозерского района Мурманской области" (далее - Постановление N 18), а также пунктов 4.1.3, 4.1.4 и 4.1.6 "Порядка для проведения открытого конкурса на право заключения договора о транспортном обслуживании населения воздушным транспортом на социально значимых муниципальных маршрутах регулярных пассажирских, грузовых авиаперевозок в отдаленные села муниципального образования "Сельское поселение Ловозеро Ловозерского района Мурманской области", утвержденного Постановлением N 18 (далее - Порядок проведения конкурса).

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Министерство транспорта и дорожного хозяйства Мурманской области, место нахождения, 183025, г. Мурманск, ул. Карла Маркса, д. 25а, ОГРН 1065190060650 (далее - Министерство, Миноблтранс).

Решением от 03.12.2013 суд первой инстанции признал оспариваемые Постановление N 18 и пункты 4.1.3, 4.1.4 и 4.1.6 Порядка проведения конкурса соответствующими Федеральному закону от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ), в связи с чем полностью отказал Обществу в удовлетворении заявленных требований.

В кассационной жалобе ООО "Авиалифт", ссылаясь на необоснованность данных выводов суда, просит отменить вынесенное решение и удовлетворить заявленные требования в полном объеме. Податель жалобы полагает, что действия ответчика в лице Администрации по изданию Постановления N 18 и одновременному утверждению спорных пунктов 4.1.3, 4.1.4 и 4.1.6 Порядка проведения конкурса совершены с нарушением Постановления Правительства Российской Федерации от 18.10.2005 N 625 "Об утверждении Правил расходования местными бюджетами субвенций из бюджета РФ" (далее - Постановление N 625), а также Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнения работ, оказания услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 94-ФЗ). Кроме того, Общество считает, что суд первой инстанции необоснованно применил к рассматриваемым отношениям нормы Закона Мурманской области от 13.07.2009 N 1133-01-ЗМО "Об организации транспортного обслуживания населения на территории Мурманской области" (далее - Закон N 1133-01-ЗМО).

Отзывы на кассационную жалобу Администрацией и Миноблтрансом не представлены.

Представители лиц, участвующих в деле, надлежащим образом извещенных о месте и времени рассмотрения кассационной жалобы, в судебное заседание не явились, в связи с чем дело рассмотрено в их отсутствие в порядке части 3 статьи 284 АПК РФ.

В соответствии с частями 1 и 5 статьи 52 АПК РФ суд кассационной инстанции уведомил прокуратуру Мурманской области и прокуратуру города Санкт-Петербурга о принятии кассационной жалобы к производству.

Законность обжалуемого судебного акта проверена в кассационном порядке.

Как следует из материалов дела, вышеупомянутым Постановлением был утвержден Порядок проведения конкурса, который определяет вопросы организации и проведения конкурса на право заключения договора о транспортном обслуживании населения воздушным транспортом на социально значимых муниципальных маршрутах регулярных пассажирских, грузовых авиаперевозок в отдаленные села муниципального образования "Сельское поселение Ловозеро Ловозерского района Мурманской области" (пункт 1.1 названного Порядка).

В пункте 2.2 Порядка проведения конкурса указано, что целью данного мероприятия являются следующие факторы: определение перевозчиков, предложивших лучшие условия для удовлетворения потребностей населения в транспортном обслуживании на регулярных муниципальных маршрутах; обеспечение безопасности при авиаперевозке пассажиров, багажа и грузов на регулярных муниципальных маршрутах; обеспечение равных условий доступа и работы на рынке транспортного обслуживания населения на муниципальных маршрутах для перевозчиков всех форм собственности; создание условий и развитие добросовестной конкуренции перевозчиков, предотвращение коррупции и других злоупотреблений в сфере транспортного обслуживания населения на муниципальных маршрутах; повышение культуры и качества обслуживания пассажиров.

В конкурсе могут принимать участие юридические лица и индивидуальные предприниматели без образования юридического лица независимо от их организационно-правовой формы, имеющие на правах собственности, аренды и на других законных основаниях производственно-техническую базу, оснащенную специальным оборудованием и инструментом для обслуживания населения в пункте начала маршрута (с посадочной площадки "Ловозеро", расположенной севернее 2 км от села Ловозеро) для проведения технического обслуживания и ремонта воздушных судов, или на правах договора на выполнение указанных работ сторонней организацией (пункт 4.1.3 Порядка проведения конкурса).

В целях обеспечения безопасности и качества обслуживания населения полеты должны выполняться с указанной посадочной площадки "Ловозеро", где находится здание аэровокзала, оборудованное отапливаемым помещением для ожидания вылета пассажиров, а также имеющее помещения для приема и досмотра, хранения багажа, возможность его взвешивания и доставки от места хранения непосредственно до воздушного судна, возможность организации пунктов продажи авиабилетов и наличие кассиров на посадочных площадках, а также располагающую асфальтированной подъездной дорогой и надлежаще подготовленной привокзальной территорией для подъезда транспорта. Все эти условия оговорены в пункте 4.1.4 Порядка проведения конкурса.

По смыслу пункта 4.1.6 того же Порядка для улучшения качества обслуживания и обеспечения безопасности полетов участник конкурса должен иметь в наличии на правах собственности или аренды топливо-заправочные комплексы в селах Краснощелье и Каневка для возможности обеспечения загрузки до 22 пассажиров на каждом участке полета.

Не согласившись с пунктами 4.1.3, 4.1.4 и 4.1.6 Порядка проведения конкурса и с Постановлением N 18, утвердившим указанный Порядок, ООО "Авиалифт" обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

По мнению заявителя, вышеназванные оспариваемые документы не соответствуют требованиям Закона N 94-ФЗ и Постановления N 625.

Рассмотрев дело по правилам главы 23 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации и не находя оснований для признания оспариваемых нормативных актов не соответствующими Закону N 135-ФЗ, суд первой инстанции в удовлетворении заявления Обществу отказал.

При этом суд сослался также на неприменение положений Закона N 94-ФЗ к рассматриваемым правоотношениям.

Кассационная инстанция, изучив материалы дела и проверив правильность применения судом первой инстанции норм материального и процессуального права, не находит оснований для удовлетворения жалобы ООО "Авиалифт" и отмены обжалуемого судебного акта.

В соответствии с частью 1 статьи 192 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта, принятого государственным органом, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, если полагают, что оспариваемый акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности или создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Суд первой инстанции правомерно отнес оспариваемое Обществом Постановление N 18, как и Порядок проведения конкурса, регулирующие отношения, связанные с проведением данного конкурса на право заключения договоров о транспортном обслуживании населения воздушным транспортом на социально значимых муниципальных маршрутах регулярных пассажирских, грузовых авиаперевозок в отдаленные села муниципального образования "Сельское поселение Ловозеро Ловозерского района Мурманской области", именно к числу нормативных правовых актов и рассмотрел настоящий спор по правилам, установленным главой 23 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

В соответствии с частью 4 статьи 194 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельного положения, устанавливает соответствие его федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, а также полномочия органа или лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт.

Согласно положениям частей 5 и 6 статьи 194 АПК РФ арбитражный суд не связан доводами об оспаривании нормативного правового акта и проверяет оспариваемое положение в полном объеме. Обязанность доказывания соответствия оспариваемого нормативного акта федеральным законам и иным нормативным актам, имеющим большую юридическую силу, наличия у органа или должностного лица надлежащих полномочий на принятие оспариваемого акта, а также обстоятельств, послуживших основанием для его принятия, возлагается на орган или должностное лицо, которые приняли акт.

Суд первой инстанции, проверяя полномочия АМО на принятие оспариваемого заявителем нормативного правового акта, пришел к выводу, что указанное Постановление N 18 как и Порядок проведения конкурса приняты Администрацией в пределах предоставленных ей полномочий, поскольку вопросы организации транспортного обслуживания населения муниципального образования, в том числе по социально значимым муниципальным маршрутам, находятся в компетенции органов местного самоуправления.

Данные выводы суда следует признать правильными исходя из следующего.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации (пункт "и" статьи 71) в ведении Российской Федерации находится только федеральный транспорт.

При этом согласно пункту "б" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации защита прав и свобод человека и гражданина и обеспечение общественной безопасности относится к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В целях реализации данных полномочий пунктом 12 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" предусмотрено, что решение вопросов организации транспортного обслуживания населения автомобильным, железнодорожным, водным, воздушным транспортом (пригородное и межмуниципальное сообщение) отнесено к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения.

Указанные полномочия осуществляются органами государственной власти субъектов Российской Федерации самостоятельно за счет средств бюджетов Российской Федерации (пункт 1 указанной статьи).

По вопросам, перечисленным в пункте 2 данной статьи 26.3, органы государственной власти субъекта Российской Федерации имеют право принимать законы, иные нормативные правовые акты, в том числе региональные программы субъектов Российской Федерации, вне зависимости от наличия в федеральных законах положений, устанавливающих указанное право (пункт 3.1).

Реализуя указанное право, законодательным органом субъекта Российской Федерации в лице Мурманской области и был принят Закон N 1133-01-ЗМО, регулирующий отношения в сфере организации транспортного обслуживания населения на территории Мурманской области.

В статье 2 Закона N 1133-01-ЗМО приведено понятие социально значимого муниципального маршрута: как "муниципального маршрута регулярных перевозок, установленного органами местного самоуправления муниципальных образований Мурманской области, как наиболее эффективного для конкретного вида транспорта, в целях обеспечения транспортного обслуживания населения по регулируемым тарифам с предоставлением права льготного проезда отдельным категориям граждан в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, законодательством Мурманской области и муниципальными нормативными правовыми актами, а также в целях обеспечения транспортного сообщения с отдаленными населенными пунктами, социальными объектами и с другими видами транспорта, разрыв с которыми может привести к нарушению функционирования систем жизнеобеспечения, ограничению свободы передвижения населения и вызвать негативные социальные последствия".

В соответствии со статьей 7 указанного Закона N 1133-01-ЗМО к полномочиям органов местного самоуправления в сфере организации транспортного обслуживания населения на территории муниципальных образований Мурманской области относятся: создание условий для предоставления транспортных услуг и организация транспортного обслуживания населения по муниципальным маршрутам, в том числе по социально значимым муниципальным маршрутам; принятие нормативных правовых актов в сфере организации транспортного обслуживания населения, контроль за их исполнением; определение порядка открытия, изменения и закрытия муниципальных маршрутов, в том числе социально значимых муниципальных маршрутов; формирование муниципальных маршрутов, в том числе социально значимых муниципальных маршрутов; определение порядка проведения конкурса на право заключения договоров о транспортном обслуживании населения транспортом общего пользования по муниципальным маршрутам, в том числе по социально значимым муниципальным маршрутам; определение порядка предоставления компенсации перевозчикам, осуществляющим регулярные пассажирские перевозки по социально значимым муниципальным маршрутам; осуществление иных полномочий в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством Мурманской области.

Кроме этого, создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах поселения отнесено к вопросам местного значения подпунктом 7 пункта 1 статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ)

В силу части 1 статьи 7 Закона N 131-ФЗ по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Из анализа вышеуказанных законодательных норм следует, что у Администрации имелись полномочия на принятие оспариваемого по настоящему делу нормативного правового акта.

Так же следует признать верными выводы суда первой инстанции о неприменении к рассматриваемым правоотношениям упомянутых Обществом положений Закона N 94-ФЗ.

Отношения по организации пассажирских перевозок транспортом общего пользования направлены на реализацию полномочий органов местного самоуправления в целях создания условий для предоставления транспортных услуг населению и организации транспортного обслуживания населения между поселениями в границах муниципального района, а потому не являются муниципальными нуждами по смыслу, придаваемому данному понятию статьей 1 названного Федерального закона.

Как правильно указал суд первой инстанции, проведение конкурса на право осуществления перевозок пассажиров в соответствии с Законом N 1133-01-ЗМО производится в рамках публичных правоотношений, возникающих между государственными органами Мурманской области (при реализации своих полномочий по организации обслуживания пассажиров воздушным транспортом) и перевозчиками.

Статьей 3 Закона N 94-ФЗ определено, что под государственными нуждами понимаются обеспечиваемые за счет средств федерального бюджета или бюджетов субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников финансирования потребности субъектов Российской Федерации, государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления их функций и полномочий.

Следовательно, конкурс на право осуществления деятельности по организации авиаперевозок с заключением договоров об организации таких перевозок по своей природе не является конкурсом, проводимым для размещения муниципального заказа за счет бюджетных средств.

В указанных обстоятельствах проверка действий Администрации на предмет их соответствия требованиям Закона N 94-ФЗ не имеет под собой оснований, а потому доводы подателя жалобы о неправильном применении судом первой инстанции норм материального права следует признать несостоятельными.

Кроме этого, ООО "Авиалифт" считает, что действия АМО по изданию оспариваемых заявителем нормативных правовых актов совершены с нарушением Постановления N 625, устанавливающего правила расходования местными бюджетами субвенций из бюджета субъекта Российской Федерации, финансовое обеспечение которых осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета. По мнению Общества, судом первой инстанции в нарушение статьи 71 АПК РФ не дано оценки оспариваемых нормативных правовых актов на соответствие их бюджетному законодательству, в том числе Постановлению N 625 и статье 289 Бюджетного кодекса Российской Федерации (предусматривающей последствия нецелевого использования бюджетных средств).

Между тем, исходя из характера рассматриваемого спора оснований для установления фактов надлежащего либо ненадлежащего использования Администрацией средств федерального бюджета не имеется.

Оценивая положения пунктов 4.1.3, 4.1.4 и 4.1.6 Порядка проведения конкурса по правилам части 5 статьи 194 АПК РФ, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о соответствии оспариваемого нормативного правового акта положениям Закона N 135-ФЗ.

ООО "Авиалифт" считает, что оспариваемые пункты Порядка проведения конкурса не соответствуют подпункту 2 пункта 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, согласно которому федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия); в частности запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.

По мнению Общества, упомянутые спорные пункты 4.1.3, 4.1.4 и 4.1.6 лишают заявителя права участвовать в конкурсе, что нарушает его права.

Суд первой инстанции обоснованно признал эти доводы ООО "Авиалифт" несостоятельными, поскольку возможность или невозможность участия претендента по техническим, финансовым или иным причинам в конкурсе или проигрыш участника конкурса является предпринимательским риском этого участника. Необходимость наличия конкретных показателей, посредством которых претендент планирует исполнять договор, обоснован спецификой данного товарного рынка - регулярного транспортного обслуживания населения воздушным транспортом на социально значимых муниципальных маршрутах.

Кроме того, указанные пункты Порядка проведения конкурса призваны обеспечить защиту интересов населения и избежать негативных последствий в сфере предоставления транспортных услуг населению муниципального образования "Сельское поселение Ловозеро Ловозерского района Мурманской области", а кроме того, - призваны обеспечить соперничество хозяйствующих субъектов как на стадии проведения конкурса, так и на стадии исполнения соответствующих обязательств по договору. При этом оспариваемые требования распространяются в равной мере на всех участников конкурса, каких-либо препятствий к осуществлению деятельности конкретного перевозчика требования не содержит, направлены на обеспечение маршрутов транспортными средствами и на обеспечение гарантий в сфере предоставления транспортных услуг населению города.

Пункты 4.1.3, 4.1.4 и 4.1.6 Порядка проведения конкурса включают в себя описание условий для оказания транспортных услуг надлежащим образом. Предусмотренные условия не устанавливают какого-либо ограничения на участие в конкурсе для отдельной категории перевозчиков. Конкурс носит открытый характер, является доступным для всех субъектов предпринимательской деятельности в сфере транспортных перевозок воздушным транспортом.

Ввиду изложенного суд первой инстанции обоснованно указал, что оспариваемые Обществом отдельные пункты Порядка проведения конкурса не противоречат положения Закона N 135-ФЗ и не свидетельствуют о возможности наступления негативных последствий для конкуренции и предоставлении преимуществ отдельному хозяйствующему субъекту.

Исходя из указанных обстоятельств суд обоснованно отказал ООО "Авиалифт" в удовлетворении заявленных требований, поскольку оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит действующему законодательству Российской Федерации.

Кассационная инстанция считает, что судом первой инстанции правильно применены нормы материального права и не нарушены нормы процессуального права, в связи с чем основания для удовлетворения жалобы ООО "Авиалифт" отсутствуют.

При подаче кассационной жалобы Общество уплатило государственную пошлину в сумме 2000 руб. Так как по делам об оспаривании нормативных актов государственная пошлина уплачивается в размере 50 процентов от 2000 руб. для юридических лиц (подпункт 3 пункта 1 статьи 333.21 Налогового кодекса Российской Федерации) и составляет 1000 руб., то ООО "Авиалифт", уплатившему государственную пошлину в большем размере, следует вернуть 1000 руб. от излишне уплаченной суммы.

Руководствуясь статьей 286 и пунктом 1 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда Мурманской области от 03.12.2013 по делу N А42-1828/2013 оставить без изменения, а кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Авиалифт" - без удовлетворения.

Возвратить обществу с ограниченной ответственностью "Авиалифт" (место нахождения: 183038, г. Мурманск, пр. Ленина, д. 72, кв. 41, ОГРН 1115190009978) из федерального бюджета 1000 руб. государственной пошлины, излишне уплаченной по платежному поручению от 06.02.2014 N 1 за рассмотрение кассационной жалобы.

Председательствующий

И.Г. Савицкая

Судьи

А.В. Асмыкович И.О. Подвальный