Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 1 апреля 2014 г. N Ф07-11262/13 по делу N А13-1299/2013

01 апреля 2014 г.

Дело N А13-1299/2013

Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в составе

председательствующего Кудина А.Г.,

Алешкевича О.А., Самсоновой Л.А.,

рассмотрев 25.03.2014 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Департамента финансов Вологодской области на решение Арбитражного суда Вологодской области от 10.07.2013 (судья Виноградова Т.Б.) и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.10.2013 (судьи Носач Е.В., Романова А.В., Шадрина А.Н.) по делу N А13-1299/2013,

установил:

Общество с ограниченной ответственностью "Пассажирское автотранспортное предприятие - 33", место нахождения: 160026, город Вологда, улица Преображенского, дом 28, ОГРН 1063537012549 (далее - Общество, ООО "ПАТП-33"), обратилось в Арбитражный суд Вологодской области с иском к Вологодской области в лице Департамента финансов Вологодской области (далее - Департамент финансов) и в лице Департамента дорожного хозяйства и транспорта Вологодской области (далее - Департамент дорожного хозяйства), Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (далее - Министерство), к Департаменту градостроительства и инфраструктуры администрации города Вологды (далее - Департамент градостроительства) о взыскании 1 284 327 руб. 56 коп.

Решением суда первой инстанции от 10.07.2013, оставленным без изменения постановлением апелляционного суда от 15.10.2013, с Департамента финансов за счет казны субъекта Российской Федерации Вологодской области в пользу ООО "ПАТП-33" взыскано 1 006 141 руб. 26 коп. затрат, связанных с проездом областных категорий льготников по единым именным льготным месячным проездным билетам, и 20 245 руб. 56 коп. в возмещение расходов по уплате государственной пошлины. С Министерства за счет казны Российской Федерации в пользу ООО "ПАТП-33" взыскано 278 186 руб. 30 коп. затрат, связанных с проездом федеральных категорий льготников по единым именным льготным месячным проездным билетам, и 5597 руб. 67 коп. в возмещение расходов по уплате государственной пошлины. В иске к Департаменту градостроительства отказано.

В кассационной жалобе Департамент финансов просит решение и постановление судов отменить, и принять новый судебный акт - об отказе в удовлетворении требований Общества.

В отзыве на кассационную жалобу Министерство поддерживает доводы подателя жалобы по поводу нарушения Департаментом градостроительства "Порядка определения затрат", связанных с обеспечением проезда отдельных категорий граждан по единому именному льготному месячному проездному билету, утвержденному Постановление Правительства Вологодской области от 30.01.2008 N 138 "О реализации закона области "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан при проезде на транспорте на территории Вологодской области" (вместе с "Порядком реализации закона области "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан при проезде на транспорте на территории Вологодской области", "Порядком определения затрат, связанных с обеспечением проезда отдельных категорий граждан, установленных статьей 1 Закона области "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан при проезде на территории Вологодской области", по единому именному льготному месячному проездному билету", "Перечнем документов, подтверждающих право на меры социальной поддержки в соответствии с законом области "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан при проезде на транспорте на территории Вологодской области", "Порядком выдачи карточки на льготный проезд для детей"), при определении доли транспортной работы перевозчиков городских маршрутов. Взыскиваемая истцом задолженность возникла вследствие неправильного применения положений указанного Порядка и неправильного распределения Администрацией города Вологды денежных средств между перевозчиками и, как следствие, завышения объема компенсации затрат перевозчикам.

Департамент градостроительства в своем отзыве на жалобу считает, что применение при определении расчетных доходов на городских маршрутах доли перевозчика с учетом фактически выполненной транспортной работы на городских маршрутах не противоречит положениям "Порядка определения затрат и соответствует постановлению Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 26.04.2011 N 17828/10, в связи с чем просит решение суда первой инстанции и постановление апелляционного суда оставить без изменения, а жалобу Департамента финансов - без удовлетворения.

ООО "ПАТП-33" в отзыве на жалобу согласно с судебными актами судов двух инстанций, считает доводы ответчика необоснованными и просит оставить в силе решение и постановление.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещенные о месте и времени рассмотрения жалобы, в судебное заседание не явились, поэтому жалоба рассмотрена в их отсутствие на основании части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как видно из материалов дела, Общество является коммерческой организацией, осуществляющей перевозку пассажиров автобусами городского и пригородного сообщения в городе Вологде.

Услуг по перевозке пассажиров на внутрирайонных маршрутах в Вологодском районе в 2012 году истец не оказывал.

Поскольку ООО "ПАТП-33" за сентябрь 2012 года расходы в сумме 1 284 327 руб. 56 коп. не возмещены, Общество обратилось в суд с настоящим иском.

Суды первой и апелляционной инстанций удовлетворили исковые требования, признав их обоснованными как по праву, так и по размеру.

Кассационная инстанция, изучив материалы дела и проверив правильность применения судами норм материального и процессуального права, считает жалобу Департамента финансов не подлежащей удовлетворению в силу следующего.

Согласно пункту 5 статьи 790 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) в случаях, когда в соответствии с законом или иными правовыми актами установлены льготы или преимущества по провозной плате за перевозку грузов, пассажиров и багажа, понесенные в связи с этим расходы возмещаются транспортной организации за счет средств соответствующего бюджета.

Федеральным законом от 22.08.2004 N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 122-ФЗ) с 01.10.2005 отменены льготы по проезду отдельным категориям граждан. Вместе с тем названный закон предписал субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям при замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учетом специфики их правового, имущественного положения, а также других обстоятельств.

В соответствии с законом Вологодской области от 10.12.2007 N 1704-ОЗ "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан при проезде на транспорте на территории Вологодской области" (далее - Закон N 1704-ОЗ) лица, указанные в пунктах 1 - 3 статьи 1 указанного закона, имеют право на приобретение по месту жительства единого именного льготного месячного проездного билета стоимостью 300 рублей для проезда на всех видах городского пассажирского транспорта (кроме такси) и на автомобильном транспорте общего пользования (кроме такси) внутрирайонных маршрутов (в границах административного района).

Лицам, указанным в пунктах 4 - 31 статьи 1 Закона N 1704-ОЗ, предоставляются меры социальной поддержки для обеспечения равной доступности услуг общественного транспорта на территории области в соответствии с федеральными нормативными правовыми актами с учетом финансирования расходов на эти цели за счет средств федерального бюджета.

Закон вступил в силу с 01.01.2008 и продолжал свое действие до 01.10.2012, когда был приостановлен.

Согласно статье 4 Закона N 1704-ОЗ порядок предоставления мер социальной поддержки и порядок возмещения транспортным организациям расходов, связанных с предоставлением мер социальной поддержки, определяется Правительством области.

В силу Закона N 1704-ОЗ нормы в части предоставления мер социальной поддержки и порядок возмещения затрат транспортным организациям расходов, связанных с предоставлением мер социальной поддержки, относится к ведению Российской Федерации, действует до урегулирования вопроса федеральными нормативными правовыми актами.

Во исполнение данных положений постановлением Правительства Вологодской области от 30.01.2008 N 138 утвержден Порядок реализации закона области "О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан при проезде на транспорте на территории Вологодской области" (далее - Порядок).

Согласно пункту 3.2 Порядка, финансирование расходов организаций и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих перевозки пассажиров по единому проездному билету, производится органами местного самоуправления муниципальных образований области за счет субвенций, выделенных из областного бюджета в соответствии с законом области от 22.12.2005 N 1393-ОЗ "О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в сфере предоставления мер социальной поддержки при проезде на транспорте на территории Вологодской области" (далее - Закон N 1393-ОЗ).

Законом N 1393-ОЗ муниципальное образование "Город Вологда" наделено полномочиями в сфере предоставления мер социальной поддержки отдельным категориям граждан при проезде на транспорте на территории Вологодской области.

В свою очередь постановлением Главы города Вологды от 15.02.2008 N 628 "О принятии к исполнению отдельных государственных полномочий в соответствии с Законом N 1393-ОЗ" (далее - Постановление N 628) приняты к исполнению государственные полномочия по предоставлению мер социальной поддержки при проезде на транспорте отдельным категориям граждан и по возмещению затрат организациям, осуществляющим перевозки пассажиров по единому именному льготному месячному проездному билету.

Данным постановлением глава города возложил исполнение функций администрации города Вологды по выполнению отдельных государственных полномочий в сфере предоставления мер социальной поддержки при проезде на транспорте на Департамент городского хозяйства Администрации города Вологды, в 2013 году сменившим наименование на Департамент градостроительства. В его полномочия входило: заключение договоров с перевозчиками на возмещение затрат, проверка ежемесячно представляемых перевозчиками отчетов о затратах, подготовке и обеспечению представления в Департамент дорожного хозяйства и транспорта отчетов о расходах перевозчиков, расходованию средств, поступающих на финансирование данных расходов. Департамент также был наделен полномочиями по изготовлению и продаже единых именных льготных месячных проездных билетов.

В соответствии с возложенными функциями, 29.01.2010 Департамент и ООО "ПАТП-33" заключили договор N 24Д на возмещение затрат, связанных с предоставлением мер социальной поддержки отдельных категорий граждан при проезде на транспорте.

Исполняя пункты 3.5 - 3.7 Порядка, организации и индивидуальные предприниматели, осуществляющие перевозку отдельных категорий граждан на городских и внутрирайонных маршрутах транспорта общего пользования по единому проездному билету, в срок до 10 числа месяца, следующего за отчетным, направляли в Департамент градостроительства, отчеты о фактических затратах по форме согласно приложению к Порядку по единому именному льготному месячному проездному билету, утвержденному Приложением N 2 Постановления N 628.

Департамент градостроительства, проверив отчеты всех перевозчиков, ежемесячно до 12 числа месяца, следующего за отчетным, представлял в Департамент дорожного хозяйства и транспорта области отчеты о расходах, связанных с предоставлением мер социальной поддержки при проезде отдельных категорий граждан на всех видах городского пассажирского транспорта (кроме такси) и на автомобильном транспорте общего пользования (кроме такси) внутрирайонных маршрутов (в границах административного района), по формам согласно приложениям 7, 8, утвержденным Постановлением N 628.

Департамент дорожного хозяйства на основании отчетов Департамента градостроительства в срок до 15 числа месяца, следующего за отчетным, формировал и представлял в Департамент финансов сводный отчет о предоставленных мерах социальной поддержки отдельным категориям граждан.

Департамент дорожного хозяйства на основании отчетов органов местного самоуправления муниципальных образований области и в соответствии с утвержденными лимитами бюджетных обязательств и предельными объемами финансирования перечислял субвенции с лицевого счета, открытого в Управлении областного казначейства Департамента финансов, на счета территориальных органов Федерального казначейства, открытые для учета поступлений и их распределения между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, для последующего их перечисления в местные бюджеты.

Учитывая, что конкретные сроки перечисления Департаментом дорожного хозяйства органам местного самоуправления финансовых средств на возмещение расходов перевозчиков Порядком не установлены, Департамент градостроительства при поступлении областных средств распределял их между всеми перевозчиками, погашая при этом более ранние по календарной очередности их расходы.

Суды двух инстанций установили, что получено в 2012 году средств из областного бюджета 163 000 000 руб. Департамент градостроительства распределил их следующим образом:

- 31 740 737 руб.,78 коп. на возмещение фактических затрат 2011 года,

- 131 259 262 руб. 22 коп. на возмещение фактических затрат 2012 года.

Поскольку бюджетом не профинансированы фактические затраты перевозчиков, понесенные в 2012 году, на сумму 28 000 138 руб. 62 коп., Департамент градостроительства, как конечное звено в цепочке получателей бюджетных средств, не имел возможности исполнить свои обязательства по договору и не возместил ООО "ПАТП - 33" затраты за сентябрь 2012 года в общей сумме 1 284 327 руб. 56 коп.

В соответствии со статьей 16 ГК РФ убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежат возмещению Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием.

Как разъяснено в пункте 16 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" (далее - Постановление N 23), в тех случаях, когда публично-правовое образование в правовых актах, принимаемых во исполнение законов, установивших льготы, предусматривает последующую компенсацию не полученной от потребителей платы, неисполнение этой обязанности по компенсации влечет возникновение убытков у лица, реализовавшего товары (выполнившего работы, оказавшего услуги) по льготным ценам или без получения платы от потребителя.

Если действие закона, предоставляющего льготы, не было приостановлено полностью или частично законом о бюджете на очередной год и требования истца являются обоснованными по существу, суммы убытков могут быть взысканы с публично-правового образования независимо от того, предусмотрены ли соответствующие средства в законе о бюджете.

Финансирование расходов транспортных организаций, осуществляющих перевозки пассажиров по единому проездному билету, производится органами местного самоуправления муниципальных образований за счет субвенций, выделенных из областного бюджета с учетом межбюджетных трансфертов бюджетам субъектов Российской Федерации для отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки, которых относится к ведению Российской Федерации.

Согласно пунктам 16, 18, 19 Постановления N 23 организации, непосредственно предоставившие потребителям услуги бесплатно или по льготной цене, имеют право получить с надлежащего публичного образования компенсации в виде не полученной с потребителя платы.

При решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), учитываются положения статей 84, 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации, статьи 26.3 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", разграничивающие полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе по вопросам социальной защиты населения, и устанавливающие принципы финансового осуществления данных полномочий.

Возложение на субъект Российской Федерации обязанности по финансированию Российской Федерацией льгот означает передачу осуществления отдельных государственных полномочий на другой уровень власти, что должно сопровождаться передачей необходимых финансовых средств нижестоящим бюджетам. При недостаточности выделенных на эти цели средств из федерального бюджета взыскание должно осуществляться с Российской Федерации независимо от того, были ли предусмотрены соответствующие расходы в бюджете субъекта Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 2 определения Конституционного Суда Российской Федерации от 02.02.2006 N 56-О в случае недостаточности собственных средств для покрытия соответствующих расходов субъекты Российской Федерации вправе рассчитывать на оказание им Российской Федерацией финансовой помощи целевого характера, в частности в форме предоставления дотаций на выравнивание уровня минимальной обеспеченности субъектов Российской Федерации, субвенций и субсидий на финансирование отдельных целевых расходов.

Ввиду изложенного, расходы, связанные с предоставлением мер социальной поддержки отдельным категориям граждан при проезде на транспорте за сентябрь 2012 года Обществу не возмещены, поэтому судебные инстанции руководствуясь Постановлением N 628, Законом N 1704-ОЗ, Порядком правомерно взыскали 278 186 руб. 30 коп. - за счет казны Российской Федерации в части федеральных льготников и 1 006 141 руб. 26 коп. - за счет казны Вологодской области в части областных льготников.

Размер указанной задолженности по договору N 24Д проверен и признан судами обоснованным.

Довод Департамента финансов о неправильном применении Порядка правомерно отклонен судами в виду следующего.

В соответствии с Порядком расчет затрат, связанных с обеспечением проезда по единому проездному билету, осуществляется организациями и индивидуальными предпринимателями, осуществляющими перевозку пассажиров по единому проездному билету (далее - перевозчики).

Расчет затрат при проезде по единому проездному билету на городских маршрутах определен разделом I Порядка.

Поскольку расчетная стоимость единого проездного билета определяется с учетом тарифа на городских маршрутах, то и доля Перевозчика (на городских маршрутах работает несколько перевозчиков) определялась в соответствии с фактически выполненной транспортной работой на городских маршрутах.

Законом N 1704-03 определено, что для граждан, проживающих в городе Вологде, действие единого именного льготного месячного проездного билета распространяется на внутрирайонные автобусные маршруты соответственно Вологодского района, средства, полученные от реализации проездных билетов (средства граждан) должны распределяться между всеми перевозчиками, обслуживающими как городские, так и внутрирайонные маршруты.

Учитывая положения Порядка, регламентирующего определение фактических доходов, как на городских, так и на внутрирайонных маршрутах, иной порядок, кроме как по доле перевозчика в выполненной транспортной работе, не может быть установлен, поэтому в данном случае применяется доля перевозчиков в фактически выполненной транспортной работе на городских и внутрирайонных маршрутах.

Суды первой и апелляционной инстанций установили, что на основании акта проверки Контрольно-счетной палаты Вологодской области от 19.10.2012 Департаменту градостроительства 03.12.2012 было выдано предписание N 3-02/945, в котором не содержится замечаний по применению Порядка. Иных представлений в адрес Департамента градостроительства не поступало.

Таким образом, применение при определении расчетных доходов на городских маршрутах доли перевозчика, с учетом фактически выполненной транспортной работы на городских маршрутах не противоречит положениям Порядка.

Выводы судов соответствуют установленным по делу фактическим обстоятельствам, и имеющимся в нем доказательствам. Поскольку нормы материального и процессуального права применены судами правильно, кассационная инстанция не находит оснований для иной оценки обстоятельств дела и отмены обжалуемых судебных актов.

Руководствуясь статьей 286 и пунктом 1 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда Вологодской области от 10.07.2013 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.10.2013 по делу N А13-1299/2013 оставить без изменения, а кассационную жалобу Департамента финансов Вологодской области - без удовлетворения.

Председательствующий

А.Г. Кудин

Судьи

О.А. Алешкевич Л.А. Самсонова