Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 2 октября 2014 г. N Ф07-7152/14 по делу N А56-4100/2014

02 октября 2014 г.

Дело N А56-4100/2014

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Подвального И.О., судей Мунтян Л.Б., Савицкой И.Г.,

при участии от губернатора Санкт-Петербурга Зацепы О.О. (доверенность от 09.01.2014 N 07-125/3), от Законодательного собрания Санкт-Петербурга Василенко В.В. (доверенность от 23.06.2014 N 8313-юр), от открытого акционерного общества "Третий парк" Кравцова Ю.А. (доверенность от 11.03.2014), Овчинникова Г.А. (доверенность от 11.03.2014),

рассмотрев 29.09.2014 в открытом судебном заседании кассационную жалобу губернатора Санкт-Петербурга на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области суда от 07.07.2014 по делу N А56-4100/2014 (судьи Королева Т.В., Рогова Ю.В., Александрова Е.Н.),

установил:

Открытое акционерное общество "Третий парк" (место нахождения: 197342, Санкт-Петербург, Белоостровская ул., 19, ОГРН 1037832001426; далее - общество) обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением (с учетом принятого судом уточнения в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации; далее - АПК РФ) к Законодательному собранию Санкт-Петербурга (место нахождения: 190107, Санкт-Петербург, Исаакиевская пл., 6, ОГРН 1027810340887) о признании недействующим в отношении перевозчиков, оказывающих услуги по перевозке пассажиров и багажа автобусами, Закона Санкт-Петербурга от 08.02.2000 N 19-4 "О наземном пассажирском маршрутном транспорте общего пользования в Санкт-Петербурге" (далее - Закон СПб N19-4) в части: абзаца 5 статьи 3 - уполномоченный орган устанавливает перечень маршрутов регулярных перевозок, составляющих обеспечивающую транспортную сеть; пункта 4 статьи 6-1 - обслуживание обеспечивающей транспортной сети осуществляется государственными унитарными предприятиями Санкт-Петербурга, созданными для обеспечения функций уполномоченного органа в сфере регулярных перевозок.

Общество просит суд (ввиду нарушения его прав в сфере предпринимательской деятельности) признать абзац 5 статьи 3 Закона СПб N 19-4 не соответствующим пункту 2 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции, Закон N 135-ФЗ), а пункт 4 статьи 6-1 Закона СПб N 19-4 - не соответствующим пункту 7 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции. При этом общество поясняет, что общим обоснованием заявленных требований является предусмотренный частью 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ запрет органам государственной власти субъектов Российской Федерации принимать акты, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Определением от 11.03.2014 суд первой инстанции привлек к участию в деле в качестве второго заинтересованного лица губернатора Санкт-Петербурга (место нахождения: 191060, Санкт-Петербург, Смольный; далее - губернатор).

Решением от 07.07.2014 суд первой инстанции признал абзац 5 статьи 3 Закона СПб N 19-4 соответствующим пункту 2 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, а пункт 4 статьи 6-1 Закона СПб N 19-4 не соответствующим пункту 7 части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

В кассационной жалобе губернатор просит отменить решение суда от 07.07.2014 в части признания пункта 4 статьи 6-1 Закона СПб N 19-4 не соответствующим пункту 7 части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ и принять в указанной части новый судебный акт, признать означенный пункт соответствующим Закону о защите конкуренции. В остальной части податель жалобы просит оставить обжалуемое решение без изменения. Губернатор указывает на несоответствие выводов суда понятию государственной преференции (пункт 20 статьи 4 Закона N 135-ФЗ), отсутствие оснований для применения данного понятия к спорным правоотношениям. Кроме того, податель жалобы считает судебную оценку своих доводов неполной, данной без учета значимых положений статей 14, 15, 16, 50, 79 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ), статьи 7 Закона Санкт-Петербурга от 06.07.2009 N 335-66 "О Правительстве Санкт-Петербурга", статьи 8 Федерального закона от 14.11.2002 N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" (далее - Закон N 161-ФЗ). Губернатор полагает, что существующий в Санкт-Петербурге механизм определения организаций, осуществляющих перевозки пассажиров и багажа пассажирским транспортом, не противоречит федеральному законодательству. Более того, в случае внесения необходимых изменений в Закон СПб N 19-4 и после истечения сроков действия заключенных договоров с перевозчиками уполномоченный исполнительный орган государственной власти Санкт-Петербурга может передать право осуществлять перевозки пассажиров и багажа наземным пассажирским транспортом общего пользования в Санкт-Петербурге исключительно государственным унитарным предприятиям Санкт-Петербурга. Федеральное законодательство не устанавливает препятствий для реализации такого подхода к организации деятельности наземного пассажирского транспорта общего пользования.

В отзыве на жалобу общество просит оставить решение суда без изменения, указывая на законность его выводов. В отзыве на жалобу Законодательное собрание Санкт-Петербурга указывает на ее обоснованность.

В судебном заседании представитель губернатора поддержал доводы жалобы, а представители общества отклонили их. Представитель Законодательного собрания Санкт-Петербурга поддержал позицию губернатора.

Законность обжалуемого судебного акта проверена в кассационном порядке.

Как видно из материалов дела, при рассмотрении спора по существу суд, руководствуясь требованиями статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации и главы 23 АПК РФ, решил вопросы о нормотворческих полномочиях Законодательного собрания Санкт-Петербурга и подведомственности спора арбитражному суду. В свою очередь суд проверил отдельные оспариваемые положения нормативного правового акта (Закона СПб N 19-4) на соответствие их федеральному закону (Закону о защите конкуренции) как имеющему большую юридическую силу.

В соответствии с частью 4 статьи 194 АПК РФ (в редакции, действовавшей до 06.08.2014) при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельного положения, устанавливает соответствие его федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, а также полномочия органа или лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт.

Создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в соответствующих границах отнесены к вопросам местного значения (статьи 14, 15, 16 Закона N 131-ФЗ).

Вместе с тем в силу статьи 79 Закона N 131-ФЗ предусмотренные федеральными законами полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения осуществляются органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований городов федерального значения в том случае, если соответствующие вопросы определены как вопросы местного значения законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения.

В соответствии с пунктом 1 статьи 30 Устава Санкт-Петербурга Законодательное собрание Санкт-Петербурга принимает Устав Санкт-Петербурга, поправки к нему, законы Санкт-Петербурга по предметам совместного ведения Российской Федерации и Санкт-Петербурга в пределах полномочий Санкт-Петербурга и предметам ведения Санкт-Петербурга.

Закон СПб N 19-4 принят Законодательным собранием Санкт-Петербурга и регулирует отношения, связанные с организацией обслуживания пассажиров наземным пассажирским маршрутным транспортом общего пользования в Санкт-Петербурге; он опубликован в изданиях "Новое в законодательстве Санкт-Петербурга", N 2, 17.02.2000 (Приложение к журналу "Вестник Законодательного собрания Санкт-Петербурга"), СПб "ЭХО", N 5, 01.03.2000, Бюллетень "Кодекс-info", N 5, 13.03.2000.

Суд правомерно констатировал, что Закон N 19-4 принят Законодательным собранием Санкт-Петербурга в соответствии с представленными ему полномочиями, опубликован в официальном порядке, его содержание рассчитано на неоднократное применение и влечет юридические последствия для неопределенного круга лиц, в том числе для заявителя.

В соответствии с пунктом 1.1 части 1 статьи 29 АПК РФ (в редакции Федерального закона от 07.06.2013 N 126-ФЗ) арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в том числе об оспаривании нормативных правовых актов, затрагивающих права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, если рассмотрение таких дел в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции арбитражного суда.

В главе 23 АПК РФ (в редакции, действовавшей до 06.08.2014), в частности, закреплено следующее.

Согласно части 4 статьи 191 АПК РФ дела об оспаривании нормативных правовых актов рассматриваются в арбитражном суде, если их рассмотрение в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции арбитражного суда.

Граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта, принятого государственным органом, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, если полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности или создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 1 статьи 192 АПК РФ).

В соответствии с пунктом 5 статьи 27 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" законы субъекта Российской Федерации, правовые акты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, правовые акты органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации и правовые акты их должностных лиц, нарушающие права и свободы человека и гражданина, права общественных объединений и органов местного самоуправления, могут быть обжалованы в судебном порядке.

Как указано в пункте 2.1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.07.2013 N 58 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов", заявление о признании нормативного правового акта недействующим может быть подано в арбитражный суд, если федеральным законом прямо предусмотрено обжалование нормативного правового акта в арбитражный суд, а также если в федеральном законе содержится указание на рассмотрение в арбитражном суде споров в определенной сфере правового регулирования, так как это означает в том числе и возможность обжалования в арбитражный суд нормативных правовых актов в этой сфере.

Таким федеральным законом суд правомерно счел Закон о защите конкуренции (с учетом подпункта "а" пункта 6 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции в редакции Федерального закона от 17.07.2009 N 164-ФЗ).

Согласно пункту 15 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства" (далее - постановление Пленума ВАС РФ N 30) при применении статьи 29, части 3 статьи 191 АПК РФ и подпункта "а" пункта 6 части 1 статьи 23 Закона о защите конкуренции в их взаимосвязи следует учитывать, что они не могут быть истолкованы как исключающие право иных лиц, кроме антимонопольных органов, обращаться в арбитражный суд с требованиями об оспаривании нормативных правовых актов, полностью или частично противоречащих антимонопольному законодательству.

Ввиду приведенных норм процессуального права и официального толкования закона суд правильно решил вопрос о подведомственности дела арбитражному суду.

В статье 2 Закона СПб N 19-4 закреплены основные понятия, в частности: договор - договор на организацию и выполнение перевозок пассажиров и багажа наземным пассажирским маршрутным транспортом общего пользования по маршруту (маршрутам) регулярных перевозок, заключаемый между уполномоченным органом и перевозчиком; конкурс - конкурс на право заключения договора; маршрут регулярных перевозок - предназначенный для осуществления перевозок пассажиров и багажа по расписанию путь следования транспортных средств от начального остановочного пункта через промежуточные остановочные пункты до конечного остановочного пункта, которые определены в установленном порядке; перевозчик - юридическое лицо, индивидуальный предприниматель, оказывающие услуги по перевозке пассажиров и багажа наземным пассажирским маршрутным транспортом общего пользования; уполномоченный орган - исполнительный орган государственной власти Санкт-Петербурга, проводящий государственную политику Санкт-Петербурга в сфере городского и пригородного транспорта, за исключением водного и грузового транспорта, а также междугородного пассажирского автомобильного транспорта; обеспечивающая транспортная сеть - группа маршрутов регулярных перевозок с посадкой и высадкой пассажиров только в установленных остановочных пунктах, составляющих транспортную сеть, обеспечивающую минимальную потребность Санкт-Петербурга в регулярных перевозках.

Абзацем 5 статьи 3 Закона СПб N 19-4 определено, что уполномоченный орган устанавливает перечень маршрутов регулярных перевозок, составляющих обеспечивающую транспортную сеть.

Согласно пункту 4 статьи 6-1 Закона СПб N 19-4 обслуживание обеспечивающей транспортной сети осуществляется государственными унитарными предприятиями Санкт-Петербурга, созданными для обеспечения функций уполномоченного органа в сфере регулярных перевозок.

Вместе с тем статьей 6 Закона СПб N 19-4 предусмотрено, что уполномоченный орган организует для перевозчиков конкурс, по результатам которого им предоставляется право осуществления перевозок по каждому установленному в соответствии с названным Законом маршруту регулярных перевозок.

Системно оценив положения Закона СПб N 19-4, суд первой инстанции правильно указал: ни положения абзаца 5 статьи 3 Закона СПб N 19-4, ни иные положения Закона СПб N 19-4 не предусматривают, что право осуществления перевозок по маршрутам регулярных перевозок, составляющих обеспечивающую транспортную сеть, должно осуществлять без проведения конкурса.

Само по себе включение маршрутов регулярных перевозок в обеспечивающую транспортную сеть без указания в Законе СПб N 19-4 объективных критериев включения соответствующих маршрутов в названную сеть не может нарушать законные права и интересы заявителя, так как отнесение соответствующего маршрута к обеспечивающей транспортной сети не должно изменять порядок осуществления перевозок по названному маршруту.

Однако содержащееся в пункте 4 статьи 6-1 Закона СПб N 19-4 указание на то, что обслуживание обеспечивающий транспортной сети осуществляется государственными унитарными предприятиями, созданными для обеспечения функций уполномоченного органа в сфере регулярных перевозок, означает следующее: право осуществления перевозок по маршрутам, составляющих обеспечивающую транспортную сеть, предоставляется таким государственным унитарным предприятиям без проведения конкурса.

В свою очередь исчерпывающий перечень случаев, при которых заключение договора осуществляется без проведения конкурса, приведен в пункте 1 статьи 6-1 Закона СПб N 19-4; включение маршрута регулярных перевозок в обеспечивающую транспортную сеть в таком перечне отсутствует.

При таком правовом регулировании суд первой инстанции правильно исходил из того, что установление в региональном законе подобных правил не отвечает требованиям федерального закона - Закона N 135-ФЗ. Оно свидетельствует об ограничении конкуренции, исключает свободный доступ перевозчиков на равных для всех условиях к осуществлению перевозок (как по маршрутам регулярных перевозок, включенных в обеспечивающую транспортную сеть, так и не включенных в нее).

В силу части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются: необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам; предоставление государственной или муниципальной преференции в нарушение требований, установленных главой 5 Закона N 135-ФЗ (пункты 2 и 7).

В соответствии с пунктом 20 статьи 4 Закона о защите конкуренции под государственными или муниципальными преференциями понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями отдельным хозяйствующим субъектам преимущества, которое обеспечивает им более выгодные условия деятельности, путем передачи государственного или муниципального имущества, иных объектов гражданских прав либо путем предоставления имущественных льгот, государственных или муниципальных гарантий.

При этом государственные или муниципальные преференции могут предоставляться только в целях, указанных в части 1 статьи 19 Закона о защите конкуренции.

Порядок предоставления государственной или муниципальной преференции предусмотрен положениями статьи 20 Закона о защите конкуренции; в материалах дела нет доказательств соблюдения такого порядка.

Оценка судом пункта 4 статьи 6-1 Закона СПб N 19-4 (в связи с обстоятельствами дела) как по сути свидетельствующего о предоставлении государственной преференции в нарушение требований статей 19 и 20 Закона N 135-ФЗ является правильной. Она связана с фактической передачей отдельным хозяйствующим субъектам (государственным унитарным предприятиям Санкт-Петербурга) объектов гражданских прав, создающих им ощутимые преимущества в основной деятельности. К ним, прежде всего, относится право заключения на бесконкурсной основе договоров на организацию перевозок пассажиров и багажа по маршрутам регулярных перевозок. Очевидно, что подобные объекты значимы в деятельности соответствующих перевозчиков и их конкурентов. Обоснованные доводы заявителя в связи с этим базируются на сравнительном анализе условий имеющихся в деле гражданско-правовых договоров (договоров перевозки) при их заключении на конкурсной и бесконкурсной основе. Этот сравнительный анализ указывает на ограничение конкуренции на товарном рынке, развитие которого на конкурентной (а не на монопольной) основе отличается большей эффективностью для всех участников рынка, включая потребителей, при сбалансированном решении целого комплекса определенных экономических и социальных задач. Иное заинтересованными лицами не подтверждено.

Ссылка губернатора на статью 8 Закона N 161-ФЗ (в связи с созданием государственных и муниципальных унитарных предприятий в целях решения социальных задач) не согласуется как с указанными выше выводами, так и с Концепцией управления государственным имуществом и приватизации в Российской Федерации, одобренной постановлением Правительства Российской Федерации от 09.09.1999 N 1024. В ней, помимо прочего, продекларирована оптимизация количества унитарных предприятий посредством их создания исключительно в тех случаях, когда цели и задачи, ради которых они создаются, не могут быть реализованы хозяйствующими субъектами иной организационно-правовой формы.

Ввиду пункта 8 постановления Пленума ВАС РФ N 30 и части 1 статьи 65 АПК РФ суд первой инстанции правильно распределил бремя доказывания.

Заинтересованными лицами не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая принять оспариваемое отдельное положение нормативного правового акта, закрепленное в пункте 4 статьи 6-1 Закона СПб N 19-4.

При таких обстоятельствах у суда первой инстанции имелись правовые и фактические основания для частичного удовлетворения заявления общества.

Основания для изменения либо отмены обжалуемого судебного акта отсутствуют (статья 288 АПК РФ).

Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 286, 287 (пункт 1 части 1) Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области суда от 07.07.2014 по делу N А56-4100/2014 оставить без изменения, а кассационную жалобу губернатора Санкт-Петербурга - без удовлетворения.

Председательствующий

И.О. Подвальный

Судьи

Л.Б. Мунтян И.Г. Савицкая