Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 15 января 2015 г. N Ф07-9302/14 по делу N А56-36504/2014

15 января 2015 г.

Дело N А56-36504/2014

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Савицкой И.Г., судей Асмыковича А.В., Самсоновой Л.А.,

при участии от правительства Санкт-Петербурга Леусенко Ю.П. (доверенность от 12.01.2015 N 07-125/77), от прокуратуры Санкт-Петербурга помощника прокурора Кузнецовой Я.В., от Санкт-Петербургского государственного казенного учреждения "Специализированная служба Санкт-Петербурга по вопросам похоронного дела" Калининой А.П. (доверенность от 09.01.2014 N 3),

рассмотрев 13.01.2015 в открытом судебном заседании кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Промышленно-строительная компания "Энергия" на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 17.09.2014 по делу N А56-36504/2014 (судьи Боровлев Д.Ю., Синицына Е.В., Соколова Н.Г.),

установил:

Общество с ограниченной ответственностью "Промышленно-строительная компания "Энергия", место нахождения: 196655, Санкт-Петербург, г. Колпино, Тверская ул., д. 45, ОГРН 1089848039270, ИНН 7813430387 (далее - ООО "ПСК "Энергия", Общество), обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением к правительству Санкт-Петербурга, место нахождения: 191960, Санкт-Петербург, Смольный (далее - Правительство СПб), о признании недействующим пункта 6.6 Положения о порядке создания и содержания мест погребения и деятельности кладбищ в Санкт-Петербурге (далее - Положение N 1), утвержденного Постановлением правительства Санкт-Петербурга от 07.03.2006 N 210 "Об организации похоронного дела в Санкт-Петербурге" (далее - Постановление N 210), как не соответствующего частям 1 и 3 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ).

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: Управление Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу (место нахождения: 199004, Санкт-Петербург, 4-я линия В.О., д. 13, лит. "А", ОГРН 1027809242933, ИНН 7825413361), Санкт-Петербургское государственное казенное учреждение "Специализированная служба Санкт-Петербурга по вопросам похоронного дела" (место нахождения: 191036, Санкт-Петербург, 1-я Советская ул., д. 8, ОГРН 5067847213033, ИНН 7842340459; далее - СПб ГКУ "Специализированная служба"), а также прокуратура Санкт-Петербурга (место нахождения: 190000, Санкт-Петербург, Почтамтская ул., д. 2/9, ОГРН 1027810243350, ИНН 7826661945).

Решением суда первой инстанции от 17.09.2014 в удовлетворении заявления ООО "ПСК "Энергия" о признании пункта 6.6 Положения N 1 не соответствующим частям 1 и 3 статьи 15 Закона N 135-ФЗ отказано.

В кассационной жалобе Общество, ссылаясь на нарушение судом первой инстанции норм материального и процессуального права, просит решение от 17.09.2014 отменить и принять новый судебный акт - об удовлетворении заявления в полном объеме. По мнению подателя жалобы, оспариваемый пункт Положения N 1 ограничивает конкуренцию на рынке оказания ритуальных услуг, создает необоснованные преимущества отдельным лицам, осуществляющим деятельность на указанном рынке, в связи с чем нарушает права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской деятельности. Общество считает, что администрации кладбищ переданы функции органов местного самоуправления в сфере похоронного дела, что является нарушением статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

В судебном заседании представители Правительства СПб, прокуратуры Санкт-Петербурга и СПб КГУ "Специализированная служба" возражали против удовлетворения кассационной жалобы ООО "ПСК "Энергия".

Иные участвующие в деле лица надлежащим образом извещены о месте и времени судебного заседания, однако в суд своих представителей не направили, в связи с чем жалоба рассмотрена в их отсутствие согласно нормам части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Законность и обоснованность судебного акта проверена в кассационном порядке.

Изучив материалы дела и доводы жалобы, суд кассационной инстанции не находит оснований для ее удовлетворения.

Законодательство Российской Федерации о погребении и похоронном деле состоит из Федерального закона от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" (далее - Закон N 8-ФЗ) и принимаемых в соответствии с ним других федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления. Законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга указанные полномочия могут быть отнесены к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга (статьи 2 и 25 Закона N 8-ФЗ).

Согласно статье 3 Закона Санкт-Петербурга от 04.10.2006 N 408-64 "О погребении и похоронном деле в Санкт-Петербурге" (далее - Закон N 408-64) организация похоронного дела в Санкт-Петербурге осуществляется Правительством СПб.

Действуя в пределах предоставленных ему полномочий, Правительство СПб Постановлением N 210 утвердило Положение N 1, которым установлены общие требования к местам захоронения, порядок оформления погребения, содержания и ухода за территориями кладбищ, а также Положение об организации похоронного дела в Санкт-Петербурге (далее - Положение N 2).

Разделом 6 Положения N 1 установлен порядок оформления погребения. В частности, пунктом 6.6 Положения N 1 предусмотрено, что оформление заказа на погребение в родственную могилу или в семейное (родовое) захоронение производится на основании письменного разрешения, выданного администрацией кладбища.

Общество считает, что указанной нормой на администрацию кладбищ возложены функции органов местного самоуправления в сфере похоронного дела, что является нарушением части 1 и 3 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

Суд первой инстанции, проанализировав содержание оспоренной нормы в контексте содержания всего Постановления N 210, которым детально регламентированы как организация похоронного дела, так и порядок создания и содержания мест погребения и деятельности кладбищ в Санкт-Петербурге, правомерно признал данную позицию заявителя ошибочной.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции.

Частью 3 статьи 15 Закона N 135-ФЗ установлен запрет на совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов, а также наделение хозяйствующих субъектов функциями и правами указанных органов.

Пунктами 6.1 и 6.2 Положения N 2 нормативно закреплен принцип привлечения хозяйствующего субъекта для выполнения работ и услуг в рассматриваемой сфере правоотношений на конкурсной основе.

Так, пунктом 6.1 Положения N 2 установлено, что выполнение работ и услуг по содержанию и эксплуатации кладбищ, оказание ритуальных и иных услуг, связанных с погребением, на территории соответствующего кладбища осуществляются лицами на основании договора, заключаемого с ГУ "Специализированная служба" по результатам конкурса, проводимого в порядке, определяемом Комитетом по развитию предпринимательства и потребительского рынка Санкт-Петербурга.

Конкурсный принцип отбора организаций направлен как на выявление лучших условий предоставления услуг в сфере похоронного дела, так и на обеспечение беспрепятственного равного доступа на городские кладбища хозяйствующим субъектам, круг которых не ограничен. Процедура конкурсного отбора по своей природе направлена на обеспечение конкуренции, поскольку именно посредством конкурсного отбора реализуется возможность любого хозяйствующего субъекта получить доступ к соответствующему товарному рынку.

Оспоренным пунктом 6.6 Положения N 1 установлено, что оформление заказа на погребение в родственную могилу или в семейное (родовое) захоронение производится на основании письменного разрешения, выданного администрацией кладбища. Однако установление данного правила не свидетельствует о передаче хозяйственному субъекту функции органов местного самоуправления.

В соответствии с пунктом 1.1 Положения N 2 администрацией кладбища являются руководители и другие работники, наделенные в установленном порядке организационно-распорядительными и административно-хозяйственными функциями лицом, заключившим договор на выполнение работ и услуг по содержанию и эксплуатации кладбища, оказание ритуальных и иных услуг, связанных с погребением, на территории соответствующего кладбища.

Положением N 1 установлены требования к порядку создания и содержанию мест погребения и деятельности кладбищ на территории Санкт-Петербурга, за соблюдение которых отвечает, среди прочих, и администрация кладбища.

В силу пункта 1 статьи 7 и пункта 5 статьи 16 Закона N 8-ФЗ земельные участки для погребения гарантируются гражданам и предоставляются, как правило, на безвозмездной основе, а нормы такого предоставления устанавливаются органами местного самоуправления (в рассматриваемом случае пунктами 3.16 и 3.17 Положения N 1).

Законом N 8-ФЗ закреплен комплекс критериев выбора места на кладбище:

- учет волеизъявления умершего;

- соседство избранного им места рядом с местом погребения ранее умершего близкого родственника либо супруга;

- наличие необходимого свободного места;

- в иных случаях выбор осуществляется с учетом места смерти, наличия на указанном умершим месте погребения свободного участка земли либо с учетом заслуг умершего перед обществом и государством.

Указанные критерии нашли отражение в разделе 6 Положения N 1, которым определена последовательность действий при принятии заявлений и оформлении погребения умершего (погибшего).

Из анализа рассматриваемой нормы усматривается, что определение конкретного места для погребения умершего осуществляется в рамках работ по эксплуатации и содержанию кладбища, то есть относится к текущей хозяйственной деятельности по управлению кладбищем. При этом хозяйствующий субъект связан определенными правилами, закрепленными на законодательном уровне (части 1 и 6 статьи 17 Закона N 8-ФЗ). Согласно статьям 15 и 16 Закона N 8-ФЗ властная функция органа местного самоуправления по распоряжению землей ограничивается принятием органами местного самоуправления решения об организации места погребения на земельном участке и его отводе под кладбище. В соответствии с нормами Закона N 8-ФЗ земельные участки под захоронение предоставляются всем без исключения гражданам на равных основаниях. Для отвода места под захоронение не требуется какого-либо административного решения о выделении и предоставлении земельного участка. Выделение (предоставление) участка под конкретное захоронение и регистрация захоронения не поименованы Законом N 8-ФЗ среди полномочий органов местного самоуправления в сфере погребения и похоронного дела. Следовательно, наделение данной функцией и иными сопряженными с ней функциями не может рассматриваться в контексте рассматриваемых норм как наделение властными полномочиями хозяйствующих субъектов. Поскольку предоставление конкретного земельного участка на кладбище под захоронение в силу статей 15 и 16 Закона N 8-ФЗ к исполнительным полномочиям органов местного самоуправления не относится, то нормы, закрепленные в пункте 6.6 Положения N 1, не могут рассматриваться как устанавливающие право на совмещение функций органа местного самоуправления и хозяйствующего субъекта.

Ввиду изложенного суд первой инстанции правильно применив нормы материального права признал оспариваемый пункт 6.6 Положения N 1 соответствующим частям 1 и 3 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, в связи с чем отказал ООО "ПСК "Энергия" в удовлетворении заявленного требования.

Согласно статье 192 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта, принятого государственным органом, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, если полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности или создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с пунктом 7 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" в заявлении об оспаривании нормативного правового акта или его части должно, в частности, быть указано, какие права и свободы заявителя (гражданина или организации) нарушаются этим актом или его частью, в чем заключается нарушение или угроза нарушения прав и свобод заявителя, а также какому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, не соответствует оспариваемый акт или его часть.

Заявитель не представил мотивированного довода о том, чем именно оспоренные нормы принятого Положения нарушают его права и могут ли они создать обстоятельства, позволяющие воздействовать в одностороннем порядке на общие условия обращения товара на рынке похоронных услуг.

Принимая во внимание вышеизложенное, позицию прокуратуры Санкт-Петербурга, высказанную по настоящему делу, суд кассационной инстанции считает, что оснований для удовлетворения кассационной жалобы ООО "ПСК "Энергия" не имеется.

С учетом изложенного решение суда первой инстанции подлежит оставлению без изменения.

В соответствии со статьей 110 АПК РФ расходы по уплате государственной пошлины в размере 1000 руб., уплаченной при подаче кассационной жалобы, подлежат отнесению на ООО "ПСК "Энергия". Согласно статьей 104 АПК РФ излишне уплаченная государственная пошлина в размере 1000 руб. подлежит возврату ООО "ПСК "Энергия" из федерального бюджета.

Руководствуясь статьей 286 и пунктом 1 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 17.09.2014 по делу N А56-36504/2014 оставить без изменения, а кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Промышленно-строительная компания "Энергия" - без удовлетворения.

Возвратить обществу с ограниченной ответственностью "Промышленно-строительная компания "Энергия", место нахождения: 196655, Санкт-Петербург, г. Колпино, Тверская ул., д. 45, ИНН 7813430387, ОГРН 1089848039270, из федерального бюджета 1000 руб. государственной пошлины, излишне уплаченной по квитанции от 17.11.2014.

Председательствующий

И.Г. Савицкая

Судьи

А.В. Асмыкович Л.А Самсонова