Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 15 июня 2015 г. N Ф07-2954/15 по делу N А05-8304/2014

15 июня 2015 г.

Дело N А05-8304/2014

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Подвального И.О., судей Любченко И.С., Савицкой И.Г.,

при участии от администрации муниципального образования "Северодвинск" Хлусова В.В. (доверенность от 25.12.2014 N 13-01-24/177),

рассмотрев 08.06.2015 в открытом судебном заседании кассационную жалобу контрольно-счетной палаты Архангельской области на решение Арбитражного суда Архангельской области от 01.12.2014 (судья Максимова С.А.) и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 27.02.2015 (судьи Ралько О.Б., Виноградова Т.В., Тарасова О.А.) по делу N А05-8304/2014,

установил:

Администрация муниципального образования "Северодвинск" (место нахождения: 164501, Архангельская обл., г. Северодвинск, ул. Плюснина, 7, ОГРН 1032901000703, ИНН 2902018137; далее - администрация) обратилась в Арбитражный суд Архангельской области с заявлением к контрольно-счетной палате Архангельской области (место нахождения: 163000, г. Архангельск, пл. В.И. Ленина, 1, ОГРН 1112901009968, ИНН 2901219352; далее - КСП) об оспаривании пунктов 6, подпункта "б" пункта 8, второго дефиса пункта 11, подпункта "б" пункта 16 представления от 10.04.2014 N 01-02/320, а равно уведомления о применении бюджетных мер принуждения от 10.04.2014 N 01-02/317 (за исключением пункта 2).

Определениями от 23.07.2014, 21.10.2014 и 12.11.2014 суд первой инстанции привлек к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, муниципальное казенное учреждение "Управление образования администрации Северодвинска" (место нахождения: 164507, Архангельская обл., г. Северодвинск, ул. Ломоносова, 41А, ОГРН 1032901001682, ИНН 2902016228; далее - управление образования), муниципальное бюджетное учреждение "Строительно-ремонтно-эксплуатационная служба Северодвинска" (место нахождения: 164514, Архангельская обл., г. Северодвинск, ул. Карла Маркса, 48А, ОГРН 1102902001290, ИНН 2902065419; далее - МБУ "СРЭС"), общество с ограниченной ответственностью "Строй Центр" (место нахождения: 164500, Архангельская обл., г. Северодвинск, ул. Торцева, 28, ОГРН 1112932000202, ИНН 2902070169; далее - ООО "Строй Центр"), министерство финансов Архангельской области (место нахождения: 163000, г. Архангельск, Троицкий пр., 49, ОГРН 1022900535558, ИНН 2901061980; далее - министерство финансов).

Решением суда 01.12.2014, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции от 27.02.2015, заявленные администрацией требования удовлетворены, оспариваемые представление и уведомление КСП в оспариваемой администрацией части признаны недействительными; в порядке статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) на КСП возложена обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов заявителя.

В кассационной жалобе ее податель просит указанные судебные акты отменить и принять по делу новое решение, ссылаясь на несоответствие выводов судебных инстанций обстоятельствам дела и неправильное применение судами норм материального права. КСП излагает свои выводы по результатам контрольного мероприятия в связи с требованиями бюджетного, антимонопольного, гражданского законодательства, Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 94-ФЗ), иных нормативных правовых актов, вместе с тем обращая внимание (со ссылкой на часть 1 статьи 198 АПК РФ) на то, что оспариваемое представление не создает администрации препятствий в осуществлении экономической деятельности, а оспариваемое уведомление адресовано министерству финансов.

Представители КСП, управления образования, МБУ "СРЭС", ООО "Строй Центр", министерства финансов, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, в суд не явились. Жалоба рассмотрена в их отсутствие (часть 3 статьи 284 АПК РФ).

В судебном заседании представитель администрации отклонил доводы жалобы по основаниям, изложенным в письменных возражениях на жалобу.

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как видно из материалов дела и установлено судами, на основании пунктов 1 и 2 подраздела "Поручения областного Собрания, предложения и запросы Губернатора Архангельской области" Раздела II "Контрольные мероприятия" Плана работы контрольно-счетной палаты на 2013 год распоряжением председателя КСП от 06.11.2013 N 40-р в период с 07.11.2013 по 29.11.2013 назначено проведение контрольного мероприятия "Проверка организации бюджетного процесса, исполнения бюджета муниципальным образованием "Город Северодвинск" за 2011 - 2012 годы и истекший период 2013 года в части межбюджетных трансфертов, в том числе по участку канализационного коллектора на проспекте Беломорский, ремонту детского сада, реконструкции операционного блока государственного бюджетного учреждения здравоохранения Архангельской области "Северодвинская городская больница N 2 скорой медицинской помощи" (далее - Северодвинская городская больница N 2) и другим объектам, возводимым с привлечением средств областного бюджета". Распоряжениями КСП от 29.11.2013 N 40/1-р, от 30.12.2013 N 40/2-р срок проведения проверки продлен до 28.02.2014 (том дела VIII, листы 30 - 33).

Председателем КСП 06.11.2013 утверждена программа проведения контрольного мероприятия по вопросу проверки организации бюджетного процесса, исполнения бюджета муниципальным образованием "Город Северодвинск", в части использования межбюджетных трансфертов, в которой в качестве объекта контроля указано муниципальное образование "Город Северодвинск", к вопросам контрольного мероприятия отнесены: проверка организации бюджетного процесса, исполнения бюджета, в части использования межбюджетных трансфертов областного бюджета муниципальным образованием "Город Северодвинск" в рамках поставленных вопросов: проверка расходования средств на реконструкцию операционного блока Северодвинской городской больницы N 2 за 2011 - 2012 годы; проверка расходования средств на строительство канализационного коллектора по участку на проспекте Беломорский; проверка расходования средств на ремонт детского сада "АБВГДейка"; проверка расходования средств на объекты, возводимые в 2012 - 2013 году с привлечением средств областного бюджета; проверка актов выполненных работ по форме КС-2, справок стоимости по форме КС-3, фактическое выполнение (выборочное обследование объектов), наличие необходимых документов, установленных законодательством при производстве работ и сдаче объектов капитального строительства на предмет достоверности представленных к оплате объемов выполненных работ: реконструкция операционного блока Северодвинской городской больницы N 2; канализационный коллектор на проспекте Беломорский; капитальный ремонт дошкольного образовательного учреждения "АБВГДейка"; при возникновении необходимости и другие объекты (том дела VIII, листы 34 - 35).

В ходе этого контрольного мероприятия проведены проверки администрации (акт проверки от 19.02.2014, том дела VIII, листы 36 - 86) и управления образования (акт проверки от 27.01.2014, том дела X, листы 1 - 43); в акте проверки от 19.02.2014 также отражено, что дополнительно проведены проверки в отношении МБУ "СРЭС" (акт проверки от 25.12.2013), муниципального бюджетного образовательного учреждения "Средняя общеобразовательная школа N 30" (далее - школа N 30) (акт проверки от 10.12.2013), Северодвинской городской больницы N 2 (акт проверки от 25.11.2013).

По результатам контрольного мероприятия КСП в соответствии со статьями 157, 265, 268.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) направила администрации представление от 10.04.2014 N 01-02/320 (том дела I; листы 16 - 24). Кроме того, поскольку КСП выявлено нарушение заявителем условий предоставления межбюджетных трансфертов, ею в соответствии с положениями статьи 306.8 БК РФ в адрес министерства финансов направлено уведомление от 10.04.2014 N 01-02/317 о применении бюджетных мер принуждения в виде бесспорного взыскания суммы средств, предоставленных из областного бюджета бюджету муниципального образования "Северодвинск" (том дела I; листы 25 - 27).

Не согласившись с законностью названных представления и уведомления в соответствующей части, администрация обратилась в арбитражный суд.

Суды двух инстанций исследовали и оценили доказательства, представленные участниками спора, их доводы, установили обстоятельства дела и указали на отсутствие у КСП в данном случае правовых и фактических оснований для вынесения (направления) оспариваемых ненормативных правовых актов.

Изучив материалы дела и доводы жалобы, суд кассационной инстанции не находит оснований для ее удовлетворения. Выводы судов соответствуют фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам, основаны на правильном применении норм материального и процессуального права, отвечают правилам доказывания и оценки доказательств (часть 1 статьи 65, часть 5 статьи 200, части 1 - 5 статьи 71 АПК РФ), требованиям административного судопроизводства (статьи 198, 200, 201 АПК РФ).

Суды правомерно исходили из того, что для признания ненормативных правовых актов недействительными, а действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц незаконными необходимо одновременное наличие двух условий: несоответствие их закону или иному нормативному правовому акту и нарушение прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Суды верно констатировали полномочия КСП как органа внешнего государственного финансового контроля применительно к пункту 1 статьи 268.1 БК РФ и части 1 (пункт 9) статьи 9 Федерального закона от 07.02.2011 N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований" (далее - Закон N 6-ФЗ).

Согласно части 4 статьи 9 Закона N 6-ФЗ внешний государственный и муниципальный финансовый контроль осуществляется контрольно-счетными органами: 1) в отношении органов государственной власти и государственных органов, органов территориальных государственных внебюджетных фондов, органов местного самоуправления и муниципальных органов, государственных (муниципальных) учреждений и унитарных предприятий соответствующего субъекта Российской Федерации (муниципального образования), а также иных организаций, если они используют имущество, находящееся в государственной (муниципальной) собственности соответствующего субъекта Российской Федерации (муниципального образования); 2) в отношении иных организаций путем осуществления проверки соблюдения условий получения ими субсидий, кредитов, гарантий за счет средств соответствующего бюджета в порядке контроля за деятельностью главных распорядителей (распорядителей) и получателей средств бюджета субъекта Российской Федерации или местного бюджета, предоставивших указанные средства, в случаях, если возможность проверок указанных организаций установлена в договорах о предоставлении субсидий, кредитов, гарантий за счет средств соответствующего бюджета.

В соответствии с пунктом 2 статьи 268.1 БК РФ при осуществлении полномочий по внешнему государственному финансовому контролю органами внешнего государственного финансового контроля проводятся проверки, ревизии, обследования; направляются объектам контроля акты, заключения, представления и (или) предписания; направляются органам и должностным лицам, уполномоченным в соответствии с настоящим Кодексом, иными актами бюджетного законодательства Российской Федерации принимать решения о применении предусмотренных настоящим Кодексом бюджетных мер принуждения, уведомления о применении бюджетных мер принуждения; осуществляется производство по делам об административных правонарушениях в порядке, установленном законодательством об административных правонарушениях.

Методами осуществления государственного (муниципального) финансового контроля являются проверка, ревизия, обследование, санкционирование операций. Под проверкой в целях названного Кодекса понимается совершение контрольных действий по документальному и фактическому изучению законности отдельных финансовых и хозяйственных операций, достоверности бюджетного (бухгалтерского) учета и бюджетной (бухгалтерской) отчетности в отношении деятельности объекта контроля за определенный период (пункты 1 и 2 статьи 267.1 БК РФ).

Суды критически восприняли указание в означенной выше программе проведения контрольного мероприятия в качестве объекта контроля муниципального образования "Город Северодвинск", поскольку с учетом приведенных норм следует, что внешний государственный финансовый контроль осуществляется в отношении органов местного самоуправления и муниципальных органов, а проверка проводится в отношении конкретного объекта (объектов) контроля; соответственно, муниципальное образование само по себе не может являться объектом государственного финансового контроля. Перечень объектов государственного (муниципального) финансового контроля установлен пунктом 1 статьи 266.1 БК РФ, к ним муниципальные образования не относятся. Муниципальные образования не указаны в закрепленном в части 4 статьи 9 Закона N 6-ФЗ перечне органов и организаций, в отношении которых может проводиться внешний государственный финансовый контроль.

Вместе с тем суды указали, что при проведении проверки фактически объектами контроля выступали администрация, управление образования, МБУ "СРЭС", школа N 30; в отношении каждого из этих объектов контроля составлены отдельные акты. Однако соответствующих распоряжений о проведении проверок в отношении указанных субъектов не выносилось, в программу контрольного мероприятия соответствующие изменения не вносились; следовательно, проверочные мероприятия проведены в отсутствие установленных законом оснований.

Согласно положениям статей 10 и 16 Закона N 6-ФЗ при проведении контрольного мероприятия контрольно-счетным органом составляется соответствующий акт (акты), который доводится до сведения руководителей проверяемых органов и организаций. На основании акта (актов) контрольно-счетным органом составляется отчет. По результатам проведения контрольных мероприятий контрольно-счетные органы вправе вносить в проверяемые организации и их должностным лицам представления, а также направляет предписание. Представление выносится для рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, предотвращению нанесения материального ущерба субъекту Российской Федерации, муниципальному образованию или возмещению причиненного вреда, по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, а также мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений. Организации в течение одного месяца со дня получения представления обязаны уведомить в письменной форме контрольно-счетные органы о принятых по результатам рассмотрения представления решениях и мерах.

Финансовый орган принимает решение о применении бюджетных мер принуждения, предусмотренных главой 30 названного Кодекса, на основании уведомлений о применении бюджетных мер принуждения (пункт 1 статьи 306.3 БК РФ).

Как обоснованно сочли суды, в данном случае оспариваемое представление содержит указание на необходимость устранения выявленных нарушений, в срок до 01.07.2014 принять меры по устранению причин и условий, выявленных КСП нарушений, в том числе, привлечь к ответственности лиц, по вине которых были допущены установленные нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения. Также указано на необходимость в течение пяти дней со дня выполнения представления, но не позднее 07.07.2014 проинформировать КСП в письменной форме и представить копии документов, подтверждающих исполнение представления. Таким образом, оспариваемое представление возлагает на заявителя дополнительные обязанности.

Оспариваемое уведомление от 10.04.2014 N 01-02/317 (несмотря на то, что адресовано министерству финансов) также затрагивает права и обязанности администрации в сфере экономической деятельности, поскольку подразумевает применение бюджетных мер принуждения в виде бесспорного взыскания суммы средств межбюджетных трансфертов как меру принуждения за нарушение заявителем (получателем средств межбюджетных трансфертов) условий их предоставления.

Таким образом, ввиду приведенных нормативных положений и обстоятельств указанные акты содержат властные предписания и являются ненормативными правовыми актами, которые в соответствии со статьей 198 АПК РФ могут быть предметом рассмотрения в арбитражном суде.

При оценке существа спорных правоотношений суды правомерно исходили из следующего.

В силу статьи 34 БК РФ принцип эффективности использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств (экономности) и (или) достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств (результативности).

Как разъяснено в пункте 23 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации", оценивая соблюдение участниками бюджетного процесса указанного принципа, судам необходимо учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции. В связи с этим конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.

В рассматриваемой ситуации согласно подпункту "б" пункта 8 представления КСП в нарушение статьи 743 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), пункта 1 статьи 72 БК РФ, условий заключенных муниципальных контрактов, строительные работы на двух объектах были выполнены не в соответствии с технической документацией, определяющей объем, содержание работ и другие предъявляемые к ним требования, и со сметой, определяющей цену работ, в том числе на сумму 8 927 581 руб. 65 коп. по объекту "Строительство физкультурно-спортивного корпуса ФОК "Звездочка" при исполнении муниципального контракта от 26.09.2011 N 0124300012713000081-0087008-01, из них на сумму: 5 013 404 руб. 32 коп. - работы, предусмотренные сметным расчетом аукционной документации, исполнительной сметой не выполнены, при этом сумма контракта не уменьшилась (том дела VIII; листы 91 - 133); 3 914 177 руб. 33 коп. - оплачен объем работ, которые не предусмотрены сметным расчетом аукционной документации и исполнительной сметой (том дела IX; листы 1 - 55). Аналогичные выводы содержатся в первом дефисе пункта 1 оспариваемого уведомления.

По долгосрочной целевой программе Архангельской области "Спорт Беломорья на 2011 - 2014 годы", утвержденной постановлением Правительства Архангельской области от 27.07.2010 N 212-пп, на 2013 год на объект "Строительство физкультурно-спортивного корпуса ФОК "Звездочка" в г. Северодвинске" было предусмотрено (пункт 6.9 перечня мероприятий в редакции постановления Правительства Архангельской области от 19.06.2013 N 269-пп) всего 40 050 тыс. руб., из них: 35 050 тыс. руб. - средства областного бюджета, 5000 тыс. руб. - средства местного бюджета.

Министерство строительства и жилищно-коммунального хозяйства Архангельской области (далее - министерство строительства и ЖКХ) с администрацией заключило соглашение от 08.04.2013 N 05/2013 о порядке предоставления субсидий на софинансирование объектов областной адресной инвестиционной программы; это соглашение определяет порядок предоставления средств областного бюджета (субсидии) на софинансирование мероприятий по объекту: "Строительство физкультурно-спортивного корпуса ФОК "Звездочка" в г. Северодвинске" (том дела I; листы 28 - 33).

В свою очередь между администрацией (заказчик) и ООО "Строй Центр" (застройщик) заключен муниципальный контракт от 30.04.2013 N 0124300012713000081-0087008-01 на выполнение для муниципальных нужд комплекса мероприятий по строительству физкультурно-спортивного корпуса ФОК "Звездочка" (том дела I; листы 34 - 43).

Согласно пункту 1.3 указанного контракта требования, предъявляемые к работам, указанным в пункте 1.1 контракта, их виды (содержание) и объем, а также состав документации и другие условия определяются техническим заданием заказчика (приложение N 1) и проектной документацией (приложение N 2), являющимися неотъемлемой частью контракта.

С учетом положений пункта 1 статьи 743, пунктов 1 и 2 статьи 744, пункта 1 статьи 750 ГК РФ, частей 6 и 7 статьи 52 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) суды признали, что внесение изменений в техническую документацию возможно при возникновении такой необходимости в процессе исполнения контракта.

В данном случае в процессе выполнения работ выявлены неточности в технической документации, поскольку фактически потребовалось выполнить иные работы, нежели указанные в проекте, в то же время необходимость в части работ отсутствовала. В связи с этим заказчиком и застройщиком подписаны акты о внесении изменений в сметную документацию от 15.11.2013 и от 16.12.2013 (том дела I; листы 45 - 55). При этом КСП не опровергнуты необходимость выполнения работ, которые указаны в актах как подлежащие включению в локальные сметные расчеты, и отсутствие необходимости выполнения работ, которые в данном акте указаны как подлежащие исключению из локальных сметных расчетов. Указанные акты подтверждают договоренность сторон о внесении изменений в проектную документацию. Сумма контракта не изменилась, что подтверждается локальным сметным расчетом N 02-01-02-И на устройство фундаментов, локальным сметным расчетом N 06-01-01-И на наружные сети водопровода и хоз. фекальной канализации и локальным сметным расчетом N 02-01-01-И на архитектурно-строительные работы (том дела I; листы 56 - 78), а также представленными в материалы дела дополнительными расчетами заявителя (том дела XIV; листы 5 - 83). Этот факт подателем жалобы не оспаривается.

При этом некоторые работы, отраженные в акте о приемке выполненных работ по форме КС-2 от 22.11.2013 N 18 (том дела II; листы 5 - 10), выполнены подрядчиком бесплатно по договоренности с заказчиком в целях недопущения увеличения стоимости контракта, что подателем жалобы также не оспаривается.

Следовательно, внесение изменений в смету соответствовало требованиям пункта 1 статьи 72 БК РФ, пункт 3.1 контракта от 30.04.2013 (общая стоимость работ) не нарушен, поскольку при внесении изменений в техническую документацию цена контракта не изменилась; застройщиком не допущено превышения объемов и стоимости работ, поскольку дополнительные работы согласованы с заказчиком и практически заменили те, в выполнении которых не было необходимости (несмотря на то, что они предусмотрены документацией, указанной в пункте 1.3 контракта).

Согласно пункту 11.3 контракта от 30.04.2013 означенные акты от 15.11.2013 и от 16.12.2013 оформлены в письменном виде, подписаны сторонами и являются неотъемлемой частью контракта, надлежащими доказательствами, принятыми судами с учетом предмета доказывания.

Доводы КСП о нарушении заявителем положений Закона N 94-ФЗ в части внесения изменений в проектную документацию (техническое задание) в ходе исполнения контракта от 30.04.2013 не приняты судами, поскольку к компетенции ответчика не отнесена оценка правомерности соблюдения требований Закона N 94-ФЗ, а из формулировки рассматриваемого пункта оспариваемого представления не следует, что выявленные в нем обстоятельства свидетельствуют о нерезультативности и неэффективности использования бюджетных средств, нарушении условий предоставления субсидии.

КСП в порядке статьи 65 АПК РФ не представила судам доказательств, свидетельствующих о внесении в проектную документацию согласованных заказчиком и застройщиком изменений, которые влияли бы на конструктивную надежность и безопасность объекта; соответственно, КСП не доказала необходимость направления проектной документации для проведения повторной государственной экспертизы. Как установили суды, оспариваемые представление и уведомление, а также акт проверки от 19.02.2014 не содержат ссылок на часть 7 статьи 52 ГрК РФ в связи с оспариваемыми администрацией результатами проверочного мероприятия; доказательств того, что работы, указанные в актах от 15.11.2013 и от 16.12.2013, изменяют параметры спорного объекта КСП не представлено, при проведении проверки этот вопрос не исследовался.

В пункте 6 оспариваемого представления КСП отражено, что по объекту "Строительство физкультурно-спортивного корпуса ФОК "Звездочка" были оформлены акты выполненных работ на работы, которые не были выполнены на общую сумму 1 757 036 руб. 39 коп., что противоречит принципу результативности и эффективности использования бюджетных средств (статья 34 БК РФ).

Между администрацией (заказчик) и ООО "Строй Центр" (подрядчик) также заключен муниципальный контракт от 04.09.2013 N 0124300012713000287-0087008-01 на выполнение комплекса мероприятий по устройству внутренних инженерных систем и отделке помещений физкультурно-спортивного корпуса ФОК "Звездочка" в г. Северодвинске (том дела II; листы 55 - 61).

Согласно составленным КСП актам осмотра строительства физкультурно-спортивного корпуса ФОК "Звездочка" в г. Северодвинске от 03.02.2014 (том дела IX; листы 68 - 71) по контракту от 04.09.2013 установлено: по КС-2 от 20.12.2013 N 1 "Водопровод холодной и горячей воды, канализация" (шаровые краны, трубопровод ПВХ, манометры) не выполнена установка приборов; по КС-2 от 20.12.2013 N 3 "Вентиляция и системы кондиционирования" (общая разводка, автоматизация) не выполнена пусконаладка и автоматизация; по КС-2 от 20.12.2013 N 8 "Устройство связи" (радиорозетки РПВ-2) не выполнено; по КС-2 от 20.12.2013 N 9 "Автоматическая пожарная сигнализация" (пульт контроля и управления охранно-пожарный марка "С2000-М", извещатель пожарный ручной ИПР-513-ЗА) не выполнено; по КС-2 от 20.12.2013 N 10 "Система оповещения и управления эвакуацией" (Блок контрольно-пусковой марка "С2000-КПБ", оповещатель охранно-пожарный звуковой ООПЗ-24, оповещатель световой МОЛНИЯ-12, световые указатели "Налево", "Направо") не выполнена автоматизация и пусконаладка, пункт управления; по КС-2 от 20.12.2013 N 11 "Система видеонаблюдения" (Камера купольная для внутреннего видеонаблюдения цветная МВК-2931, Монитор ЖКИ 23,6) не выполнена автоматизация и пусконаладка, пункт управления. По контракту от 30.04.2013 установлено невыполнение следующих работ: наружные сети связи (устройство колодцев ККС-2, установка люка, прокладка кабелей); установка пожарных гидрантов.

Вывод о выявленном нарушении (на сумму 1 020 172 руб. 94 коп. по контракту от 04.09.2013 и 11 633 руб. 28 коп. по контракту от 30.04.2013) содержится также в дефисах втором и третьем пункта 1 оспариваемого уведомления.

Согласно акту проверки сумма 1 020 172 руб. 94 коп. состоит из (том дела VIII, лист 63) 425 302 руб. 78 коп. по КС-2 от 20.12.2013 N 1, 2, 9; 184 071 руб. 15 коп. по КС-2 от 20.12.2013 N 7 - автоматизация противопожарных систем; 187 453 руб. 04 коп. по КС-2 от 20.12.2013 N 6 - автоматизация вентиляционных систем; 209 861 руб. 45 коп. по КС-2 от 20.12.2013 N 10 - система оповещения и управления эвакуацией.

В ходе осмотра выполненных работ по контракту от 04.09.2013 согласно акту от 03.02.2014 не выявлено нарушений по КС-2 N 6, КС-2 N 7; указанные нарушения не подтверждены КСП соответствующими документами.

Кроме того, при проверке обоснованности пункта 6 оспариваемого представления суды не согласились с КСП в том, что в сложившейся ситуации оформление актов выполненных работ на работы, которые не были фактически выполнены, противоречит статье 34 БК РФ.

Суды констатировали, что в данном случае на момент осмотра ответчиком 03.02.2014 физкультурно-спортивного корпуса действительно определенный объем работ не был выполнен. Однако соответствующие расходные операции не могут быть признаны неэффективным расходованием бюджетных средств, поскольку в результате совершения данных операций необходимые результаты достигнуты позднее, что подтверждается представленными в материалы дела доказательствами, которые подателем жалобы не опровергнуты. Соответствующие документы исследованы судами, получили надлежащую оценку. Поскольку спорные работы выполнены, основания для отнесения расходов по оплате работ по указанным выше муниципальным контрактам к необоснованным и нерезультативным отсутствуют.

Судами также установлена необоснованность расчетов КСП, согласно которым при наличии вывода о невыполнении отдельных работ признана подлежащей списанию вся сумма по соответствующему акту о приемке выполненных работ, что подателем жалобы не опровергнуто.

В пункте 3 оспариваемого уведомления отражено, что при использовании средств, выделенных на капитальный ремонт дошкольного образовательного учреждения (ДОУ) "АБВГДейка" (структурного подразделения школы N 30) в нарушение статьи 72 БК РФ, пунктов 1.1 и 3.2.1 муниципального контракта от 06.05.2013 N 0124300012713000101-0143059-01, заключенного на устройство пожарной сигнализации, школой N 30 произведена оплата в размере 394 216 руб. 26 коп. ООО "Строймонтажсервис" только за материалы и оборудование без выполнения работ.

Долгосрочной целевой программой Архангельской области "Строительство и капитальный ремонт образовательных учреждений в Архангельской области на 2012 - 2018 годы", утвержденной постановлением Правительства Архангельской области от 11.10.2011 N 372-пп, предусмотрена реализация комплекса мероприятий по направлениям, в том числе, капитальный ремонт зданий муниципальных дошкольных образовательных учреждений (с 10.09.2013 - организаций).

В соответствии с разделом IV "Механизм реализации программы" этой целевой программы условием финансирования мероприятий программы из областного бюджета является наличие данных мероприятий в аналогичных муниципальных целевых программах; доля местных бюджетов в общем объеме финансирования мероприятий программы в части капитального ремонта зданий составляет 50 процентов; реализация программы осуществляется на основе муниципальных контрактов, заключаемых в соответствии с Законом N 94-ФЗ.

В 2013 году министерством строительства и ЖКХ заключено соглашение от 06.06.2013 N 109/2013 с администрацией о предоставлении субсидии из областного бюджета в рамках реализации мероприятия долгосрочной целевой программы Архангельской области "Строительство и капитальный ремонт образовательных учреждений в Архангельской области на 2012 - 2018 годы" по капитальному ремонту зданий дошкольных образовательных учреждений на капитальный ремонт здания ДОУ "АБВГДейка" - структурного подразделения школы N 30, расположенного по адресу: г. Северодвинск, ул. Советских Космонавтов, 6А с общим финансированием на сумму 70 490 000 руб., в том числе за счет средств областного бюджета в размере 35 245 000 руб. (50 процентов) и бюджета муниципального образования "Северодвинск" в том же размере (50 процентов); срок действия соглашения определен - до 31.12.2013 (том дела III; листы 53 - 57).

Порядок и условия предоставления субсидии школе N 30 на реализацию мероприятия указанной долгосрочной целевой программы по капитальному ремонту зданий дошкольных образовательных учреждений определены соглашением от 09.01.2013 N 2, заключенным между управлением образования и школой N 30, с учетом дополнительных соглашений от 06.06.2013 N 03, от 01.10.2013 N 05 (том дела III; листы 66 - 75).

Между управлением образования и школой N 30 заключено соглашение от 01.06.2010 N 4 о передаче функций муниципального заказчика на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для муниципальных нужд при размещении заказа путем проведения торгов и запроса котировок цен, согласно которому управление образования в соответствии с Законом N 94-ФЗ, постановлениями мэра Северодвинска от 30.10.2006 N 138, от 12.12.2008 N 249 исполняет функции муниципального заказчика на поставку товаров, работ и услуг за счет бюджетных средств и внебюджетных источников.

Управлением образования (заказчик) и ООО "Строймонтажсервис-Архангельск" (подрядчик) 06.05.2013 заключен муниципальный контракт N 0124300012713000101-0143059-01 на выполнение работ по устройству пожарно-охранной сигнализации здания детского комбината - структурного подразделения школы N 30, расположенного по адресу: г. Северодвинск, ул. Советских Космонавтов, 6А (том дела V; листы 28 - 33).

Согласно пункту 3.2.1 указанного контракта оплата фактически выполненных работ производится после сдачи подрядчиком и приемки заказчиком их результатов на основании акта о приемке выполненных работ (по форме КС-2), справки о стоимости выполненных работ и затрат (по форме КС-3), счета-фактуры (счета).

В материалы дела представлены все документы, предусмотренные пунктом 3.2.1 контракта, в том числе счета, товарные накладные, акты о приемке выполненных работ, справки о стоимости выполненных работ и затрат (том дела V; листы 46 - 59).

Суды соответственно признали, что неэффективного или нецелевого использования средств субсидии в данном случае нет, как нет и нарушений условий предоставления межбюджетного трансферта. Иное согласно доводам КСП не подтверждено.

Согласно второму дефису пункта 11 представления в нарушение пункта 4 соглашения от 16.07.2012, заключенного между управлением образования и МБУ "СРЭС", своевременно не осуществлена сдача-приемка выполненных работ за октябрь - декабрь 2013 года на сумму 16 807 620 руб.; на объект ДОУ "АБВГДейка" МБУ "СРЭС" израсходовано 35 245 000 руб., подтверждены расходы в сумме 18 437 380 руб.; следовательно, не подтверждены расходы на сумму 16 807 620 руб.

Судами установлено и подателем жалобы не оспаривается, что в пункте 3 уведомления КСП ошибочно указаны иные суммы применительно к данному эпизоду; также в уведомлении указано на наличие обязательного к возврату остатка в сумме 1 811 280 руб.

В силу статьи 219 БК РФ исполнение бюджета по расходам осуществляется в порядке, установленном соответствующим финансовым органом (органом управления государственным внебюджетным фондом), с соблюдением требований названного Кодекса. Исполнение бюджета по расходам предусматривает: принятие бюджетных обязательств; подтверждение денежных обязательств; санкционирование оплаты денежных обязательств; подтверждение исполнения денежных обязательств. Получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства в пределах доведенных до него лимитов бюджетных обязательств. Получатель бюджетных средств принимает бюджетные обязательства путем заключения государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров с физическими и юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями или в соответствии с законом, иным правовым актом, соглашением.

Как установлено судами, согласно пункту 2.2.3 соглашения от 06.06.2013 N 109/2013 администрация обязуется организовать в соответствии с действующим законодательством размещение заказа в целях реализации мероприятий, указанных в пункте 1.1 данного соглашения.

В отношении средств областного бюджета в размере 35 245 000 руб. положения статьи 219 БК РФ соблюдены в полной мере.

Так, уведомлением о бюджетных ассигнованиях от 27.05.2013 министерством строительства и ЖКХ до финансового управления администрации доведены бюджетные ассигнования в размере 35 245 000 руб.; письмом от 03.06.2013 N 21-03-09/648 финансовое управление администрации уведомило управление образования о наличии средств, выделенных министерством строительства и ЖКХ в рамках соглашения от 06.06.2013 N 109/2013 (том дела III; листы 59, 58).

В свою очередь в соответствии с пунктом 4 статьи 219 БК РФ получатель бюджетных средств подтверждает обязанность оплатить за счет средств бюджета денежные обязательства в соответствии с платежными и иными документами, необходимыми для санкционирования их оплаты.

Получателем средств местного бюджета по капитальному ремонту образовательных учреждений является управление образования.

В силу пункта 5 статьи 219 БК РФ санкционирование оплаты денежных обязательств осуществляется в форме совершения разрешительной надписи (акцепта) после проверки наличия документов, предусмотренных порядком санкционирования оплаты денежных обязательств, установленным финансовым органом (органом управления государственным внебюджетным фондом) в соответствии с положениями названного Кодекса.

После проверки заявки на финансирование из финансового управления в управление образования были направлены средства областного бюджета в размере 35 245 000 руб., что подтверждается расходными расписаниями от 18.07.2013 N 1306, 15.10.2013 N 2038, 18.12.2013 N 2654 (том дела III; листы 60 - 65).

Расходными расписаниями от 06.06.2013 N 7595 и 06.06.2013 N 7596, а также платежными поручениями от 18.07.2013 N 416, 23.07.2013 N 549, 15.10.2013 N 269, 19.12.2013 N 596, 27.12.2013 N 475 средства областного бюджета в размере 35 245 000 руб. с целевым назначением - субсидия на реализацию долгосрочной целевой программы Архангельской области "Строительство и капитальный ремонт образовательных учреждений Архангельской области на 2012 - 2018 годы." перечислены управлением образования на счет школы N 30 в УФК по Архангельской области, что подтверждает исполнение управлением образования своих обязанностей в рамках бюджетного законодательства, исполнение соглашения от 06.06.2013 N 109/2013 в части целевого использования средств (том дела III; листы 83 - 90).

Расходование средств областной субсидии на капитальный ремонт здания ДОУ "АБВГДейка" в 2013 году осуществлялось в рамках муниципальных контрактов.

В материалах дела имеются копии муниципальных контрактов, документы, подтверждающие фактическое выполнение работ, предусмотренных данными контрактами, их оплату (том дела IV; том дела V, листы 1 - 59). Представлена в материалы дела и сводная таблица по выполнению контрактов за счет средств областного бюджета за 2013 год (том дела III, лист 85).

Из указанных документов следует, что из средств областной субсидии по муниципальным контрактам всего израсходовано 33 433 717 руб. 29 коп.; эти данные также подтверждены актом сверки расчетов по межбюджетным трансфертам (по состоянию на 01.01.2014), составленным администрацией и министерством промышленности и строительства Архангельской области; при этом неиспользованный остаток в размере 1 811 282 руб. 71 коп. возвращен в бюджет Архангельской области на основании заявки на возврат от 16.01.2014 N 22 (том дела III; листы 122 - 124).

КСП не выдвинуто доводов в опровержение относимости, допустимости, достоверности и достаточности представленной заявителем документальной базы для подтверждения своей позиции (статья 71 АПК РФ).

Суды также обратили внимание на ошибочность расчетов КСП, согласно которым средства местного и областного бюджетов, использованные на капитальный ремонт здания ДОУ "АБВГДейка" не разделяются по бухгалтерским учетным документам, а любая сумма, в нарушение требований бюджетного законодательства, делится пополам, из чего КСП выводит суммы, подлежащие возврату в областной бюджет. (в связи с тем, что по общему правилу к полномочиям КСП не относится контроль за использованием средств местных бюджетов, а следовательно, КСП вышла за пределы своих полномочий, проверяя в рамках рассматриваемого контрольного мероприятия расходование средств местного бюджета муниципального образования "Северодвинск" по соглашению от 06.06.2013 N 109/2013).

Как отметили суды, в данном случае ответчик мог проверить только соблюдение администрацией условия 50-процентного софинансирования капитального ремонта здания ДОУ "АБВГДейка", предусмотренного упомянутым разделом IV долгосрочной целевой программы Архангельской области. При этом администрацией соблюдено данное условие; более того, заявителем и третьим лицом в материалы дела представлены достаточные доказательства обоснованности и эффективности расходования средств местного бюджета муниципального образования "Северодвинск" в размере 35 245 000 руб. в рамках соглашения от 06.06.2013 N 109/2013.

С учетом полномочий, предоставленных распорядителю бюджетных средств, самостоятельно определять целесообразность совершения той или иной операции, принято решение предоставить средства области МБУ "СРЭС" в виде субсидии.

Суды указали, что в целях исполнения соглашения от 06.06.2013 N 109/2013 между управлением образования и МБУ "СРЭС" заключено соглашение от 09.01.2013 N 2 о предоставлении субсидии на иные цели (а также к нему дополнительное соглашение от 08.04.2013 N 1, дополнительное соглашение от 07.11.2013 N 2, дополнительное соглашение от 06.12.2013 N 3). В данном соглашении определена общая сумма субсидий МБУ "СРЭС" на капитальный ремонт всех образовательных учреждений, включенных в программу. Кроме того, заключено дополнительное соглашение от 09.01.2013 N 2 к соглашению от 16.07.2012 о выполнении работ по капитальному ремонту здания детского комбината, с учетом вышеупомянутого соглашения от 09.01.2013 N 2.

Средства местного бюджета в размере 47 711 074 руб. 05 коп., в составе которых средства в размере 35 245 000 руб. (на капитальный ремонт ДОУ "АБВГДейка") с целевым назначением - субсидия на реализацию программы "Капитальные, текущие ремонты и благоустройство муниципальных образовательных учреждений Северодвинска", были перечислены управлением образования на счет МБУ "СРЭС" в УФК по Архангельской области, что подтверждает исполнение управлением образования своих обязанностей в рамках бюджетного законодательства и по исполнению соглашения от 06.06.2013 N 109/2013 в части софинансирования.

При этом расходование средств на капитальный ремонт здания ДОУ "АБВГДейка" МБУ "СРЭС" осуществлялось по заявкам на кассовый расход в УФК по Архангельской области. Расход средств субсидий в полном объеме подтверждается отчетом МБУ "СРЭС" об использовании средств субсидий за январь - декабрь 2013 года. В данном отчете средства местного бюджета на реализацию муниципальной программы приведены с учетом субсидий на иные образовательные учреждения, включенные в данную программу.

Исполнение МБУ "СРЭС" своих обязательств, предусмотренных соглашением с управлением образования подтверждено справками о стоимости выполненных работ и затрат по форме КС-3 и актами о приемке выполненных работ по форме КС-2 (том дела XI, листы 6 - 151; том дела XII; том дела XIII, листы 1 - 57).

При таких обстоятельствах и доказательствах суды обоснованно сочли, что бюджетные обязательства администрации в части софинансирования капитального ремонта ДОУ "АБВГДейка" в 2013 году в сумме 35 245 000 руб. подтверждены в полном объеме; все вышеуказанные документы подтверждают использование средств в размере 35 245 000 руб. местного бюджета на капитальный ремонт здания ДОУ "АБВГДейка", а равно соблюдение требований статьи 219 БК РФ.

При этом, как отметили суды, несвоевременное исполнение своих обязательств контрагентами подтверждается решениями Арбитражного суда Архангельской области по делам N А05-5037/2014, А05-5036/2014, А05-458/2014; данное обстоятельство вызвало невозможность своевременной сдачи работ МБУ "СРЭС".

В перечне муниципального имущества, закрепленного на праве оперативного управления за школой N 30, утвержденного постановлением мэра Северодвинска от 18.12.2007 N 310, имеется здание, расположенное по адресу: г. Северодвинск, ул. Советских Космонавтов, 6А; право оперативного управления школы N 30 на детский комбинат, расположенный по указанному адресу, зарегистрировано в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним, что подтверждается свидетельством от 03.09.2014 серии 29-АЛ N 179930 (том дела XIII; листы 94 - 95, 88).

У судов не имелось оснований считать, что средства субсидии потрачены не на ремонт здания муниципальной дошкольной образовательной организации.

Суды также оценили и отклонили как необоснованные доводы КСП о том, что работы по благоустройству участка, расположенного по адресу: г. Северодвинск, ул. Советских Космонавтов, 6А, оплачены за счет средств субсидии в рамках реализации мероприятия долгосрочной целевой программы Архангельской области "Строительство и капитальный ремонт образовательных учреждений в Архангельской области на 2012 - 2018 годы" с нарушением целей ее предоставления, указав следующее.

Согласно уведомлению Управления Росреестра по Архангельской области и Ненецкому автономному округу от 16.01.2014 N 06/001/2014-194 отсутствует зарегистрированное право на земельный участок 29:28:103097:8 (на котором расположено здание дошкольного учреждения "АБВГДейка") в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним.

Однако данное обстоятельство не означает отсутствие у администрации права распоряжения данным участком (с учетом пункта 10 статьи 3 Федерального закона от 25.10.2001 N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации").

В силу положений пункта 3 статьи 139 БК РФ цели и условия предоставления и расходования субсидий местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации устанавливаются законами субъекта Российской Федерации и (или) нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями названного Кодекса.

В соответствии с разделом II приложения 1 к долгосрочной целевой программе Архангельской области "Строительство и капитальный ремонт образовательных учреждений в Архангельской области на 2012 - 2018 годы" средства направляются на капитальный ремонт зданий дошкольных образовательных учреждений.

Вместе с тем постановления Правительства Архангельской области "Об утверждении порядка предоставлению субсидий из областного бюджета бюджетам муниципальных образований Архангельской области на осуществление капитальных ремонтов зданий учреждений, находящихся в муниципальной собственности", принятие которого предусмотрено в разделе IV данной программы, принято не было.

Судами установлено, что для производства работ по капитальному ремонту дошкольного образовательного учреждения МБУ "СРЭС" была разработана проектная документация "Капитальный ремонт здания детского комбината - структурного подразделения СОШ N 30 по адресу г. Северодвинск, ул. Советских Космонавтов, д. 6А" (том дела XIII; листы 98 - 99) в строгом соответствии с целями предоставления субсидии.

В силу части 2 статьи 48 ГрК РФ проектная документация представляет собой документацию, содержащую материалы в текстовой форме и в виде карт (схем) и определяющую архитектурные, функционально-технологические, конструктивные и инженерно-технические решения для обеспечения строительства, реконструкции объектов капитального строительства, их частей, капитального ремонта.

Состав проектной документации определен частью 12 статьи 48 ГрК РФ.

Оценив соответствующий рабочий проект "Общая пояснительная записка" (с учетом составляющих его рабочих проектов "Схема планировочной организации участка", "Наружное освещение", "План земельного участка (ограждение)") как отвечающий требованиям ГрК РФ и постановлению Правительства Российской Федерации от 16.02.2008 N 87 "О составе разделов проектной документации и требования к их содержанию", целостность проектной документации, а равно положительное заключение ГБУ АО "АРЦЦС" от 21.02.2013 N 29-1-3-0029-13 (ввиду включения в состав сметной документации работ по благоустройству территории: дорожные работы, озеленение, малые формы, ограждение территории), раздел III санитарно-эпидемиологических правил и нормативов СанПиН 2.4.1.3049-13, утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 15.05.2013 N 26 (которым установлены требования к оборудованию и содержанию территорий дошкольных образовательных организаций), суды справедливо признали, что буквальное нарушение условий соглашения от 06.06.2013 N 109/2013 само по себе, в отсутствие доказательств нецелевого и (или) неэффективного расходования средств субсидии, не может служить основанием для направления представления и уведомления о применении бюджетных мер принуждения.

Доводы КСП о неэффективности расходования средств субсидии, нарушении условий ее предоставления отклонены судами обоснованно, в связи с чем ими правомерно признаны недействительными второй дефис пункта 11, подпункт "б" пункта 16 оспариваемого представления и пункт 3 оспариваемого уведомления.

Эти доводы не опровергают выводы судебных инстанций относительно содержания и взаимосвязи конкретных имеющихся в деле документов (ввиду приведенных судами и подлежащих применению нормативных положений); этим доводам дана надлежащая судебная оценка в рамках судебного разбирательства.

Выводы судов являются законными и обоснованными.

Основания для изменения либо отмены обжалуемых судебных актов отсутствуют (статья 288 АПК РФ).

Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 286, 287 (пункт 1 части 1) Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда Архангельской области от 01.12.2014 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 27.02.2015 по делу N А05-8304/2014 оставить без изменения, а кассационную жалобу контрольно-счетной палаты Архангельской области - без удовлетворения.

Председательствующий

И.О. Подвальный

Судьи

И.С. Любченко И.Г. Савицкая