Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 16 июня 2015 г. N Ф07-2317/15 по делу N А44-5135/2014

16 июня 2015 г.

Дело N А44-5135/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 08 июня 2015 года.

Полный текст постановления изготовлен 16 июня 2015 года.

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Любченко И.С., судей Асмыковича А.В. и Савицкой И.Г.,

при участии от индивидуального предпринимателя Бугаевой Анны Федоровны Ковалева А.С. (доверенность от 23.07.2014 N 53 АА 0437192), Бугаева С.Н. (доверенность от 08.06.2015 N 53 АА 0375543),

рассмотрев 08.06.2015 в открытом судебном заседании кассационную жалобу индивидуального предпринимателя Бугаевой Анны Федоровны на постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.02.2015 по делу N А44-5135/2014 (судьи Тарасова О.А., Виноградова Т.В., Докшина А.Ю.),

установил:

Индивидуальный предприниматель Бугаева Анна Федоровна (ОГРНИП 314532121800011, ИНН 532108988142) обратилась в Арбитражный суд Новгородской области с заявлением (с учетом изменения требования в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации; далее - АПК РФ) о признании незаконными решений администрации Новгородского муниципального района (место нахождения: 173020, город Великий Новгород, Большая Московская улица, дом 78, ОГРН 1025300794078, ИНН 5310001444; далее - Администрация) о включении в градостроительные планы земельных участков с кадастровыми номерами 53:110300102:452, 53:11:0300102:453, 53:11:0300102:469, 53:11:0300102:470, 53:11:0300102:471, 53:11:0300102:472, 53:11:0300102:474, 53:11:0300102:475, 53:11:0300102:497, 53:11:0300102:498, 53:11:0300102:499, 53:11:0300102:500, 53:11:0300102:501, 53:11:0300102:506, 53:11:0300102:513, 53:11:0300102:514, 53:11:0300102:516, 53:11:0300102:521, 53:11:0300102:522, 53:11:0300102:523, 53:11:0300102:525, 53:11:0300102:559, 53:11:0300102:560 (далее - земельные участки) информации о их расположении в зоне охраняемого природного ландшафта объекта культурного наследия Хутынский монастырь и об отказе в выдаче разрешений на строительство индивидуальных жилых домов на земельных участках от 14.08.2014 N ИГ-6682.

В соответствии со статьей 51 АПК РФ суд первой инстанции привлек к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, администрацию Волотовского сельского поселения (место нахождения: 173020, Новгородская область, Новгородский район, поселок Волховец, Пионерская улица, дом 1, ОГРН 1065321001096, ИНН 5310012693) и Комитет государственной охраны культурного наследия Новгородской области (место нахождения: 173007, город Великий Новгород, улица Мерецкова-Волосова, дом 6, ОГРН 1145321000054, ИНН 5321166367; далее - Комитет).

Решением Арбитражного суда Новгородской области от 23.10.2014 (судья Киселева М.С.), в котором определением от 28.10.2014 исправлены описки и опечатки, признаны недействительными градостроительные планы земельных участков, утвержденные распоряжением Администрации от 01.08.2014 N 3224-рз, в части указания зоны охраняемого природного ландшафта на чертеже градостроительного плана и включения подпункта 6 раздела "Обязательные требования к строительству (реконструкции)" пункта 2.2.4, предусматривающего руководствоваться требованиями письма Комитета от 28.07.2014 N 2585, и решение об отказе в выдаче разрешения на строительство от 14.08.2014 N ИГ-6682.

Во исполнение требований пункта 3 части 4 статьи 201 АПК РФ суд первой инстанции обязал Администрацию устранить допущенные нарушения прав и законных интересов ИП Бугаевой А.Ф. путем внесения изменений в градостроительные планы и выдачи разрешения на строительство в порядке, предусмотренном статьей 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ).

Постановлением Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.02.2015 решение суда первой инстанции отменено, в удовлетворении заявленных требований ИП Бугаевой А.Ф. отказано.

В кассационной жалобе ИП Бугаева А.Ф. просит отменить постановление от 20.02.2015 и оставить в силе решение от 23.10.2014, ссылаясь на необоснованное применение судом апелляционной инстанции к спорным правоотношениям постановления правительства Новгородской области от 13.01.2015 N 1 "Об утверждении границ зон охраны объекта культурного наследия (памятника истории и культуры) федерального значения "Хутынский Варлаамов монастырь (руины), XVl в.", режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон" (далее - Постановление от 13.01.2015 N 1).

В судебном заседании представители ИП Бугаевой А.Ф. поддержали доводы жалобы.

Администрация, Комитет и администрация Волотовского сельского поселения о времени и месте судебного разбирательства извещены надлежащим образом, однако представители в судебное заседание не явились, в связи с чем в соответствии с частью 3 статьи 284 АПК РФ жалоба рассмотрена в их отсутствие.

Законность обжалуемого судебного акта проверена судом кассационной инстанции в порядке, предусмотренном статьями 274, 284 и 286 АПК РФ.

Из материалов дела следует, что ИП Бугаевой А.Ф. принадлежат на праве собственности вышеназванные земельные участки, расположенные в деревне Зарелье Волотовского сельского поселения Новгородского района Новгородской области.

Распоряжением Администрации от 01.08.2014 N 3224-рз утверждены градостроительные планы земельных участков, в пунктах 2.2 которых указано назначение объекта капитального строительства - "индивидуальный жилой дом".

В подпунктах 6 раздела "Обязательные требования к строительству (реконструкции)" названных градостроительных планов содержаться условия о необходимости руководствоваться требованиями письма Комитета от 28.07.2014 N 2585, в котором Администрации с связи с обращением от 17.07.2014 N М10-1150-и сообщено, что на данных земельных участках известные объекты культурного наследия отсутствуют.

В то же время в названном письме Комитет информирует Администрацию о том, что по заказу Министерства культуры Российской Федерации разработан проект зон охраны объекта культурного наследия федерального значения "Хутынский монастырь, XII-XIX вв.", который в настоящее время прошел процедуру корректировки и находится на согласовании. В соответствии с этим проектом земельные участки с указанными кадастровыми номерами расположены в предполагаемой зоне охраняемого природного ландшафта названного объекта культурного наследия.

Кроме того, письмо Комитета от 28.07.2014 N 2585 содержит рекомендации об отложении "принятия решения о возможности застройки данных земельных участков до утверждения проекта зон охраны в порядке, установленном законодательством Российской Федерации об объектах культурного наследия и внесении изменений в генеральный план и правила землепользования и застройки Волотовского сельского поселения".

ИП Бугаева А.Ф. обратилась в Администрацию с заявлениями от 09.08.2014 о выдаче разрешений на строительство индивидуальных жилых домов на земельных участках, приложив к этим заявлениям копии свидетельств о государственной регистрации права на земельные участки, копии градостроительных планов земельных участков, схемы планировочной организации земельных участков с обозначением места размещения объекта индивидуального жилищного строительства.

Администрация решением от 14.08.2014 N ИГ-6682 отказала заявителю в выдаче разрешений на строительство, ссылаясь на несоответствие схемы планировочной организации земельных участков с обозначением места объекта индивидуального жилищного строительства требованиям градостроительных планов земельных участков, утвержденных распоряжением от 01.08.2014 N 3224-рз.

ИП Бугаева А.Ф. обратилась в суд с вышеназванными требованиями, а также просила обязать Администрацию исключить из раздела I "Чертеж градостроительного плана земельного участка и линий градостроительного регулирования" и подпункта 6 пункта 2.2.4 "Иные показатели" градостроительных планов информацию о расположении земельных участков в зоне охраняемого природного ландшафта объекта культурного наследия Хутынский монастырь, выдать разрешения на строительство жилых домов на спорных земельных участках.

Суд первой инстанции заявленные требования удовлетворил, сделав вывод о несоответствии положениям статей 44 и 51 ГрК РФ оспариваемых ненормативных актов, поскольку на момент их принятия отсутствовали как доказательства, свидетельствующие о нахождении земельных участков в зоне охраняемого природного ландшафта, так и доказательств наличия утвержденного проекта зон охраны объекта культурного наследия.

Суд апелляционной инстанции решение суда первой инстанции отменил и отказал в удовлетворении требований исходя из положений статьи 201 АПК РФ, в силу которой признание недействительным оспариваемого ненормативного правового акта влечет обязанность соответствующего органа власти восстановить нарушенное право лица, обратившегося с заявлением в суд. Учитывая, что Постановлением от 13.01.2015 N 1 утверждены границы зон охраны объекта культурного наследия (памятника истории и культуры) федерального значения "Хутынский Варлаамов монастырь (руины), XVI в.", а также режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах данных зон, суд апелляционной инстанции сделал вывод, что на Администрацию не может быть возложена обязанность по исключению из градостроительных планов земельных участков информации о их расположении в зоне охраняемого природного ландшафта объекта культурного наследия, а также обязанность по выдаче разрешений на строительство на этих участках объектов жилого назначения.

Кассационная инстанция, изучив материалы дела и проверив правильность применения судом апелляционной инстанции норм материального и процессуального права, считает, что кассационная жалоба не подлежит удовлетворению в силу следующего.

Согласно статье 51 ГрК РФ разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка или проекту планировки территории и проекту межевания территории (в случае строительства, реконструкции линейных объектов) и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных названным Кодексом (часть 1); не допускается выдача разрешений на строительство при отсутствии правил землепользования и застройки, за исключением строительства, реконструкции объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения муниципальных районов, объектов капитального строительства на земельных участках, на которые не распространяется действие градостроительных регламентов или для которых не устанавливаются градостроительные регламенты, и в иных предусмотренных федеральными законами случаях (часть 3).

В частях 7 и 9 статьи 51 ГрК РФ приведен перечень документов, направляемых в уполномоченный на выдачу разрешений на строительство орган, который в течение десяти дней со дня получения заявления о выдаче разрешения на строительство, выдает разрешение на строительство или отказывает в выдаче такого разрешения с указанием причин отказа (часть 11 названной статьи).

Основанием для отказа в выдаче разрешения на строительство являются, в частности, отсутствие документов, предусмотренных частями 7 и 9 статьи 51 ГрК РФ, или несоответствие представленных документов требованиям градостроительного плана земельного участка, а также требованиям, установленным в разрешении на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции (часть 13 статьи 51 ГрК РФ).

Исходя из положений статей 43-46, 48, 50, 51, 52, 53 ГрК РФ градостроительный план земельного участка является необходимым документом при осуществлении строительства и эксплуатации земельного участка.

Градостроительный план земельного участка является документом, входящим в состав формируемого в установленном порядке дела о застроенных или подлежащих застройке земельных участках, которое открывается на каждый земельный участок (часть 5 статьи 56 ГрК РФ).

Судом апелляционной инстанции установлено и материалами дела подтверждается, что основанием для отказа ИП Бугаевой А.Ф. в выдаче разрешений на строительство индивидуальных жилых домов явилось несоответствие схемы планировочной организации земельных участков требованиям градостроительных планов земельных участков, утвержденных распоряжением Администрации от 01.08.2014 N 3224-рз. Так, в подпунктах 6 раздела "Обязательные требования к строительству (реконструкции)" градостроительных планов содержаться условия о необходимости руководствоваться письмом Комитета от 28.07.2014 N 2585, в котором содержится информация о том, что по заказу Министерства культуры Российской Федерации разработан проект зон охраны объекта культурного наследия федерального значения "Хутынский монастырь, XII-XIX вв.", прошедший процедуру корректировки и находящийся на согласовании в Министерстве культуры Российской Федерации.

Федеральный закон от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Закон N 73-ФЗ) регулирует отношения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и направлен на реализацию конституционного права каждого на доступ к культурным ценностям и конституционной обязанности каждого заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры, а также на реализацию прав народов и иных этнических общностей в Российской Федерации на сохранение и развитие своей культурно-национальной самобытности, защиту, восстановление и сохранение историко-культурной среды обитания, защиту и сохранение источников информации о зарождении и развитии культуры.

Государственная охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) является одной из приоритетных задач органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

В соответствии со статьей 3 Закона N 73-ФЗ к объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации относятся объекты недвижимого имущества (включая объекты археологического наследия) и иные объекты с исторически связанными с ними территориями, произведениями живописи, скульптуры, декоративно-прикладного искусства, объектами науки и техники и иными предметами материальной культуры, возникшие в результате исторических событий, представляющие собой ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры и являющиеся свидетельством эпох и цивилизаций, подлинными источниками информации о зарождении и развитии культуры.

Одним из видов таких объектов являются достопримечательные места - творения, созданные человеком, или совместные творения человека и природы, в том числе места традиционного бытования народных художественных промыслов; центры исторических поселений или фрагменты градостроительной планировки и застройки; памятные места, культурные и природные ландшафты, связанные с историей формирования народов и иных этнических общностей на территории Российской Федерации, историческими (в том числе военными) событиями, жизнью выдающихся исторических личностей; объекты археологического наследия; места совершения религиозных обрядов; места захоронений жертв массовых репрессий; религиозно-исторические места.

В целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории устанавливаются зоны охраны объекта культурного наследия: охранная зона, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта. Необходимый состав зон охраны объекта культурного наследия определяется проектом зон охраны объекта культурного наследия. Охранная зона - территория, в пределах которой в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его историческом ландшафтном окружении устанавливается особый режим использования земель, ограничивающий хозяйственную деятельность и запрещающий строительство, за исключением применения специальных мер, направленных на сохранение и регенерацию историко-градостроительной или природной среды объекта культурного наследия (статья 34 Закона N 73-ФЗ).

Порядок разработки проектов зон охраны объекта культурного наследия, требования к режиму использования земель и градостроительным регламентам в границах данных зон устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.04.2008 N 315 утверждено Положение о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (далее - Положение), согласно пункту 3 которого проект зон охраны объекта культурного наследия представляет собой документацию в текстовой форме и в виде карт (схем), содержащую описание границ проектируемых зон и границ территорий объектов культурного наследия, расположенных в указанных зонах, проекты режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон.

Согласно пункту 13 Положения проект зон охраны объекта культурного наследия подлежит в установленном порядке государственной историко-культурной экспертизе в целях определения его соответствия требованиям государственной охраны объектов культурного наследия. Положительное заключение государственной историко-культурной экспертизы является основанием для утверждения границ зон охраны объекта культурного наследия, режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон.

Проект зон охраны объекта культурного наследия представляется в соответствующий орган государственной власти или орган местного самоуправления вместе с материалами по его обоснованию и положительным заключением государственной историко-культурной экспертизы (пункт 14 Положения).

В пункте 16 Положения указано, что на основании проекта зон охраны объекта культурного наследия федерального значения и положительного заключения государственной историко-культурной экспертизы соответствующий орган государственной власти субъекта Российской Федерации утверждает по согласованию с Министерством культуры Российской Федерации границы зон охраны объекта культурного наследия (за исключением границ зон охраны особо ценного объекта культурного наследия народов Российской Федерации или объекта культурного наследия, включенного в Список всемирного наследия), режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах данных зон.

Из материалов дела усматривается, что в период принятия Администрацией оспариваемых ненормативных актов и рассмотрения дела в суде первой инстанции, проект зон охраны объекта культурного наследия (памятника истории и культуры) федерального значения "Хутынский Варлаамов монастырь (руины), XVI в." находился на согласовании в Министерстве культуры Российской Федерации.

При этом сведения о согласовании названного проекта зон охраны объекта культурного наследия федерального значения, разработанного в 2010 году обществом с ограниченной ответственностью "Малое архитерктурно-реставрационное товарищество" и доработанного в 2014 году по замечаниям экспертной комиссии государственной историко-культурной экспертизы, на основании положительного заключения государственной историко-культурной экспертизы содержатся в письме Министерства культуры Российской Федерации от 08.10.2014 N 2710-12-06, которое приобщено к материалам деле в числе прочих доказательств судом первой инстанции (л.д. 78, том 4).

Постановлением от 13.01.2015 N 1 утверждены границы зон охраны объекта культурного наследия (памятника истории и культуры) федерального значения "Хутынский Варлаамов монастырь (руины), XVI в.", а также режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах данных зон (л.д. 77-78, том 5). При этом индивидуальное жилищное строительство в зоне охраняемого природного ландшафта не предусмотрено (письмо Правительства Новгородской области от 23.01.2015 N ПО-31/252-И; л.д. 74-75, том 5).

Исследовав и оценив представленные лицами, участвующими в деле, доказательства по правилам статей 65 и 71 АПК РФ, суд апелляционной инстанции установил, что Постановление от 13.01.2015 N 1 не оспорено и подлежит применению, а факт территориального расположения земельных участков в зоне охраняемого природного ландшафта заявителем не оспаривается, в связи с чем применительно к положениям статьи 201 АПК РФ нет оснований считать незаконными указание в градостроительных планах на письмо Комитета от 28.07.2014 N 2585 и решение об отказе в выдаче разрешений на строительство от 14.08.2014 N ИГ-6682.

Исходя из системного толкования вышеприведенных нормативных положений суд кассационной инстанции применительно к обстоятельствам настоящего дела считает правомерными выводы суда апелляционной инстанции о том, что земельные участки не могут быть отнесены к застроенным земельным участкам и (или) участкам, предназначенным для строительства, в связи с чем в удовлетворении заявленных требований ИП Бугаевой А.Ф. отказано законно и обоснованно.

Способы защиты гражданских прав приведены в статье 12 Гражданского кодекса Российской Федерации, согласно которой такая защита осуществляется как одним из перечисленных в названной норме способом, так и иными способами, предусмотренными законом, а потому в любом случае восстановление права не может быть осуществлено способом, не соответствующим закону.

Учитывая, что дело рассмотрено судом апелляционной инстанции полно и всесторонне, нормы материального и процессуального права применены правильно, выводы суда основаны на имеющихся в деле доказательствах, кассационная инстанция, исходя из полномочий, установленных статьей 287 АПК РФ, не находит оснований для отмены обжалуемого судебного акта.

Руководствуясь статьей 286, пунктом 1 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.02.2015 по делу N А44-5135/2014 оставить без изменения, а кассационную жалобу индивидуального предпринимателя Бугаевой Анны Федоровны - без удовлетворения.

Председательствующий

И.С. Любченко

Судьи

А.В. Асмыкович И.Г. Савицкая