Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 13 июля 2015 г. N Ф07-2820/15 по делу N А44-6308/2014

13 июля 2015 г.

Дело N А44-6308/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 06 июля 2015 года.

Полный текст постановления изготовлен 13 июля 2015 года.

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Любченко И.С., судей Асмыковича А.В. и Савицкой И.Г.,

при участии индивидуальных предпринимателей Корягина Сергея Викторовича и Бабий Ольги Станиславовны,

рассмотрев 06.07.2015 в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации Новгородского муниципального района на решение Арбитражного суда Новгородской области от 04.12.2014 (судья Ларина И.Г.) и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.03.2015 (судьи Шадрина А.Н., Зайцева А.Я., Романова А.В.) по делу N А44-6308/2014,

установил:

индивидуальные предприниматели Корягин Сергей Викторович (ОГРНИП 313532113600107, ИНН 532108723650) и Бабий Ольга Станиславовна (ОГРНИП 304532135100268, ИНН 532112422783) обратились в Арбитражный суд Новгородской области с заявлением (с учетом изменения требований в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации; далее - АПК РФ) о признании незаконными решений администрации Новгородского муниципального района (место нахождения: 173020, город Великий Новгород, Большая Московская улица, дом 78, ОГРН 1025300794078, ИНН 5310001444; далее - Администрация) о включении в градостроительные планы земельных участков с кадастровыми номерами 53:11:0300103:527, 53:11:0300103:528, 53:11:0300103:529, 53:11:0300103:530, 53:11:0300103:531, 53:11:0300103:532, 53:11:0300103:533, 53:11:0300103:534, 53:11:0300103:535, 53:11:0300103:536, 53:11:0300103:537, 53:11:0300103:538, 53:11:0300103:539, 53:11:0300103:540, 53:11:0300103:541, 53:11:0300103:542, 53:11:0300103:543, 53:11:0300103:544, 53:11:0300103:545 (далее - земельные участки) информации о их расположении в зоне охраняемого природного ландшафта объекта культурного наследия Хутынский монастырь и об отказе в выдаче разрешений на строительство индивидуальных жилых домов на земельных участках от 01.10.2014 N ИГ-8098.

В соответствии со статьей 51 АПК РФ суд первой инстанции привлек к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, Комитет государственной охраны культурного наследия Новгородской области (место нахождения: 173007, город Великий Новгород, улица Мерецкова-Волосова, дом 6, ОГРН 1145321000054, ИНН 5321166367; далее - Комитет) и общество с ограниченной ответственностью "Малое архитектурно-реставрационное товарищество" (место нахождения: 173003, город Великий Новгород, Большая Санкт-Петербургская улица, дом 80, ОГРН 1085321001996, ИНН 5321123941; далее - ООО "МАРТ").

Решением Арбитражного суда Новгородской области от 04.12.2014, оставленным без изменения постановлением Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.03.2015, признаны недействительными градостроительные планы земельных участков, утвержденные распоряжениями Администрации от 17.09.2014 N 3889-рз и 3892-рз, в части включения в раздел I "Чертеж градостроительного плана земельного участка и линий градостроительного регулирования" и в подпункт 6 пункта 2.2.4 "Иные показатели" сведений о нахождении земельных участков в зоне охраняемого природного ландшафта объекта культурного наследия Хутынский монастырь и решение от 01.10.2014 N ИГ-8098 об отказе в выдаче разрешения на строительство.

Во исполнения требований пункта 3 части 4 статьи 201 АПК РФ суд первой инстанции обязал Администрацию устранить допущенные нарушения прав и законных интересов индивидуальных предпринимателей Корягина С.В. и Бабий О.С. путем внесения изменений в градостроительные планы и выдачи разрешения на строительство в порядке, предусмотренном статьей 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ).

В кассационной жалобе Администрация просит отменить судебные акты и принять по делу новое решение, ссылаясь на неприменение судами первой и апелляционной инстанций постановления правительства Новгородской области от 13.01.2015 N 1 "Об утверждении границ зон охраны объекта культурного наследия (памятника истории и культуры) федерального значения "Хутынский Варлаамов монастырь (руины), XVl в." (далее - Постановление от 13.01.2015 N 1), подлежащего применению к спорным правоотношениям.

В судебном заседании ИП Корягин С.В. и ИП Бабий О.С. возражали против удовлетворения жалобы.

Администрация, Комитет и ООО "МАРТ" о времени и месте судебного разбирательства извещены надлежащим образом, однако представители в судебное заседание не явились, в связи с чем в соответствии с частью 3 статьи 284 АПК РФ жалоба рассмотрена в их отсутствие.

Законность обжалуемых судебных актов проверена судом кассационной инстанции в порядке, предусмотренном статьями 274, 284 и 286 АПК РФ.

Из материалов дела следует, что ИП Корягину С.В. и ИП Бабий О.С. принадлежат на праве собственности вышеназванные земельные участки, расположенные в деревне Хутынь Волотовского сельского поселения Новгородского района Новгородской области.

Распоряжениями Администрации от 17.09.2014 N 3889-рз и 3892-рз утверждены градостроительные планы земельных участков, в пунктах 2.1 которых основным видом разрешенного использования земельного участка указано "индивидуальное жилищное строительство".

В подпунктах 6 раздела "Обязательные требования к строительству (реконструкции)" названных градостроительных планов содержаться условия о необходимости руководствоваться требованиями письма Комитета от 30.07.2014 N 2630, в котором Администрации с связи с обращением от 11.07.2014 N 503 сообщено, что на данных земельных участках известные объекты культурного наследия отсутствуют.

В то же время в названном письме Комитет информирует Администрацию о том, что по заказу Министерства культуры Российской Федерации разработан проект зон охраны объекта культурного наследия федерального значения "Хутынский монастырь, XII-XIX вв.", который в настоящее время прошел процедуру корректировки и находится на согласовании. В соответствии с этим проектом часть земельных участков расположена в предполагаемой зоне охраняемого природного ландшафта названного объекта культурного наследия.

Кроме того, письмо Комитета от 30.07.2014 N 2630 содержит рекомендации об отложении "принятия решения о возможности застройки части земельных участков до утверждения проекта зон охраны в порядке, установленном законодательством Российской Федерации об объектах культурного наследия и внесении изменений в генеральный план и правила землепользования и застройки Волотовского сельского поселения".

Заявители 23.09.2014 обратились в Администрацию с заявлениями о выдаче разрешений на строительство индивидуальных жилых домов на земельных участках, приложив градостроительные планы и схемы планировочной организации земельных участков.

Администрация решением от 01.10.2014 N ИГ-8098 отказала в выдаче разрешений на строительство, ссылаясь на несоответствие схемы планировочной организации земельных участков с обозначением места объекта индивидуального жилищного строительства требованиям градостроительных планов земельных участков.

Индивидуальные предприниматели Корягин С.В. и Бабий О.С. обратились в суд с вышеназванными требованиями, а также просили обязать Администрацию исключить из раздела I "Чертеж градостроительного плана земельного участка и линий градостроительного регулирования" и подпункта 6 пункта 2.2.4 "Иные показатели" градостроительных планов информацию о расположении земельных участков в зоне охраняемого природного ландшафта объекта культурного наследия Хутынский монастырь, выдать разрешения на строительство жилых домов на спорных земельных участках.

Суды первой и апелляционной инстанций заявленные требования удовлетворили, сделав вывод о несоответствии положениям статей 44 и 51 ГрК РФ оспариваемых ненормативных актов, поскольку на момент их принятия отсутствовали как доказательства, свидетельствующие о нахождении земельных участков в зоне охраняемого природного ландшафта, так и доказательства наличия утвержденного проекта зон охраны объекта культурного наследия.

Кассационная инстанция, изучив материалы дела и проверив правильность применения судами норм материального и процессуального права, полагает, что судебные акты подлежат отмене в силу следующего.

Согласно статье 51 ГрК РФ разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка или проекту планировки территории и проекту межевания территории (в случае строительства, реконструкции линейных объектов) и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных названным Кодексом (часть 1); не допускается выдача разрешений на строительство при отсутствии правил землепользования и застройки, за исключением строительства, реконструкции объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения муниципальных районов, объектов капитального строительства на земельных участках, на которые не распространяется действие градостроительных регламентов или для которых не устанавливаются градостроительные регламенты, и в иных предусмотренных федеральными законами случаях (часть 3).

В частях 7 и 9 статьи 51 ГрК РФ приведен перечень документов, направляемых в уполномоченный на выдачу разрешений на строительство орган, который в течение десяти дней со дня получения заявления о выдаче разрешения на строительство, выдает разрешение на строительство или отказывает в выдаче такого разрешения с указанием причин отказа (часть 11 названной статьи).

Основанием для отказа в выдаче разрешения на строительство являются, в частности, отсутствие документов, предусмотренных частями 7 и 9 статьи 51 ГрК РФ, или несоответствие представленных документов требованиям градостроительного плана земельного участка, а также требованиям, установленным в разрешении на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции (часть 13 статьи 51 ГрК РФ).

Исходя из положений статей 43-46, 48, 50, 51, 52, 53 ГрК РФ градостроительный план земельного участка является необходимым документом при осуществлении строительства и эксплуатации земельного участка.

Градостроительный план земельного участка является документом, входящим в состав формируемого в установленном порядке дела о застроенных или подлежащих застройке земельных участках, которое открывается на каждый земельный участок (часть 5 статьи 56 ГрК РФ).

Как следует из материалов дела, основанием для отказа ИП Корягину С.В. и ИП Бабий О.С. в выдаче разрешений на строительство индивидуальных жилых домов явилось несоответствие схемы планировочной организации земельных участков требованиям градостроительных планов земельных участков, утвержденных распоряжениями Администрации от 17.09.2014 N 3889-рз и 3892-рз. Так, в подпунктах 6 раздела "Обязательные требования к строительству (реконструкции)" градостроительных планов содержаться условия о необходимости руководствоваться письмом Комитета от 30.07.2014 N 2630, в котором содержится информация о том, что по заказу Министерства культуры Российской Федерации разработан проект зон охраны объекта культурного наследия федерального значения "Хутынский монастырь, XII-XIX вв.", прошедший процедуру корректировки и находящийся на согласовании в Министерстве культуры Российской Федерации.

Федеральный закон от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее - Закон N 73-ФЗ) регулирует отношения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и направлен на реализацию конституционного права каждого на доступ к культурным ценностям и конституционной обязанности каждого заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры, а также на реализацию прав народов и иных этнических общностей в Российской Федерации на сохранение и развитие своей культурно-национальной самобытности, защиту, восстановление и сохранение историко-культурной среды обитания, защиту и сохранение источников информации о зарождении и развитии культуры.

Государственная охрана объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) является одной из приоритетных задач органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

В соответствии со статьей 3 Закона N 73-ФЗ к объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации относятся объекты недвижимого имущества (включая объекты археологического наследия) и иные объекты с исторически связанными с ними территориями, произведениями живописи, скульптуры, декоративно-прикладного искусства, объектами науки и техники и иными предметами материальной культуры, возникшие в результате исторических событий, представляющие собой ценность с точки зрения истории, археологии, архитектуры, градостроительства, искусства, науки и техники, эстетики, этнологии или антропологии, социальной культуры и являющиеся свидетельством эпох и цивилизаций, подлинными источниками информации о зарождении и развитии культуры.

Одним из видов таких объектов являются достопримечательные места - творения, созданные человеком, или совместные творения человека и природы, в том числе места традиционного бытования народных художественных промыслов; центры исторических поселений или фрагменты градостроительной планировки и застройки; памятные места, культурные и природные ландшафты, связанные с историей формирования народов и иных этнических общностей на территории Российской Федерации, историческими (в том числе военными) событиями, жизнью выдающихся исторических личностей; объекты археологического наследия; места совершения религиозных обрядов; места захоронений жертв массовых репрессий; религиозно-исторические места.

В целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории устанавливаются зоны охраны объекта культурного наследия: охранная зона, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта. Необходимый состав зон охраны объекта культурного наследия определяется проектом зон охраны объекта культурного наследия. Охранная зона - территория, в пределах которой в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его историческом ландшафтном окружении устанавливается особый режим использования земель, ограничивающий хозяйственную деятельность и запрещающий строительство, за исключением применения специальных мер, направленных на сохранение и регенерацию историко-градостроительной или природной среды объекта культурного наследия (статья 34 Закона N 73-ФЗ).

Порядок разработки проектов зон охраны объекта культурного наследия, требования к режиму использования земель и градостроительным регламентам в границах данных зон устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 26.04.2008 N 315 утверждено Положение о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (далее - Положение), согласно пункту 3 которого проект зон охраны объекта культурного наследия представляет собой документацию в текстовой форме и в виде карт (схем), содержащую описание границ проектируемых зон и границ территорий объектов культурного наследия, расположенных в указанных зонах, проекты режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон.

Согласно пункту 13 Положения проект зон охраны объекта культурного наследия подлежит в установленном порядке государственной историко-культурной экспертизе в целях определения его соответствия требованиям государственной охраны объектов культурного наследия. Положительное заключение государственной историко-культурной экспертизы является основанием для утверждения границ зон охраны объекта культурного наследия, режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон.

Проект зон охраны объекта культурного наследия представляется в соответствующий орган государственной власти или орган местного самоуправления вместе с материалами по его обоснованию и положительным заключением государственной историко-культурной экспертизы (пункт 14 Положения).

В пункте 16 Положения указано, что на основании проекта зон охраны объекта культурного наследия федерального значения и положительного заключения государственной историко-культурной экспертизы соответствующий орган государственной власти субъекта Российской Федерации утверждает по согласованию с Министерством культуры Российской Федерации границы зон охраны объекта культурного наследия (за исключением границ зон охраны особо ценного объекта культурного наследия народов Российской Федерации или объекта культурного наследия, включенного в Список всемирного наследия), режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах данных зон.

Из материалов дела усматривается, что в период принятия Администрацией оспариваемых ненормативных актов и рассмотрения дела в суде первой инстанции, проект зон охраны объекта культурного наследия (памятника истории и культуры) федерального значения "Хутынский Варлаамов монастырь (руины), XVI в." находился на согласовании в Министерстве культуры Российской Федерации.

Постановлением от 13.01.2015 N 1 утверждены границы зон охраны объекта культурного наследия (памятника истории и культуры) федерального значения "Хутынский Варлаамов монастырь (руины), XVI в.", а также режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах данных зон, предусмотрены меры по сохранению исторической среды Хутынского монастыря. В составе зон охраны данного объекта культурного наследия установлены территория памятника архитектуры, его охранная зона, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности (ЗРЗ), в которой предусматриваются три подзоны - ЗРЗ 1, ЗРЗ 2 и ЗРЗ 3, зона охраняемого природного ландшафта (ЗОЛ) с двумя подзонами - ЗОЛ 1 и ЗОЛ 2.

Администрация в кассационной жалобе приводит доводы о том, что исходя из установленных в названном Постановлении зон часть спорных земельных участков находится в зонах охраняемого природного ландшафта (ЗОЛ 1 и ЗОЛ 2), в которых запрещается нарушение естественного рельефа местности и природных элементов гидрографической сети, отвод земельных участков под капитальное строительство, в связи с чем оспариваемые ненормативные акты в отношении этих земельных участков не противоречат законодательным нормам, регулирующим спорные взаимоотношения.

Согласно части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Из материалов дела следует, что в ходе судебного разбирательства суды двух инстанций не устанавливали и не оценивали обстоятельства, связанные с утверждением Постановлением от 13.01.2015 N 1 границ зон охраны объекта культурного наследия (памятника истории и культуры) федерального значения "Хутынский Варлаамов монастырь (руины), XVI в.", а также режимов использования земель и градостроительные регламенты в границах данных зон.

Исходя из полномочий, установленных в части 3 статьи 286 и части 2 статьи 287 АПК РФ, арбитражный суд кассационной инстанции проверяет, соответствуют ли выводы арбитражного суда первой и апелляционной инстанций о применении нормы права установленным ими обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, но не вправе устанавливать или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены в решении или постановлении либо были отвергнуты судом первой или апелляционной инстанции, предрешать вопросы о достоверности или недостоверности того или иного доказательства, преимуществе одних доказательств перед другими.

Учитывая, что при рассмотрении настоящего дела судами двух инстанций не исследованы в полной мере обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения спора, обжалуемые судебные акты подлежат отмене на основании пункта 3 части 1 статьи 287 АПК РФ, а дело - направлению на новое рассмотрение в арбитражный суд первой инстанции. При повторном рассмотрении спора суду надлежит учесть изложенное, установив наличие либо отсутствие всех значимых для удовлетворения заявленных требований обстоятельств и, на основании полного и всестороннего исследования представленных сторонами доказательств в их совокупности и взаимосвязи, принять законный и обоснованный судебный акт.

Руководствуясь статьей 286, пунктом 3 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда Новгородской области от 27.11.2014 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.03.2015 по делу N А44-6308/2014 отменить.

Дело N А44-6308/2014 направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Новгородской области.

Председательствующий

И.С. Любченко

Судьи

А.В. Асмыкович И.Г. Савицкая