Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 7 августа 2015 г. N Ф07-5716/15 по делу N А21-9143/2014

07 августа 2015 г.

Дело N А21-9143/2014

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Самсоновой Л.А., судей Кудина А.Г., Подвального И.О.,

рассмотрев 03.08.2015 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации на решение Арбитражного суда Калининградской области от 28.01.2015 (судья Широченко Д.В.) и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.04.2015 (судьи Савина Е.В., Мельникова Н.А., Семиглазов В.А.) по делу N А21-9143/2014,

установил:

Правительство Калининградской области (далее - Правительство КО) и Калининградская область в лице Министерства финансов Калининградской области (далее - Минфин КО) обратились в Арбитражный суд Калининградской области с иском (с учетом уточнения требований) к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (далее - Минфин РФ) и Управлению Федерального казначейства по Калининградской области (далее - УФК, Управление) о взыскании с Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации за счет средств казны Российской Федерации в бюджет Калининградской области в лице Министерства финансов Калининградской области 842 906 руб. 44 коп. расходов по оплате жилищно-коммунальных услуг гражданам в соответствии со статьей 55 Закона Российской Федерации от 10.07.1992 N 3266-1 "Об образовании".

Решением от 28.01.2015 суд удовлетворил исковые требования.

Постановлением от 28.04.2015 апелляционный суд оставил решение от 28.01.2015 без изменения.

В кассационной жалобе Министерство, ссылаясь на неправильное применение норм материального права, просит отменить судебные акты и вынести новое решение.

В отзывах на кассационную жалобу Правительство КО и Минфин КО просят оставить принятые судебные акты без изменения.

Представители участвующих в деле лиц, надлежащим образом извещенных о месте и времени слушания дела, в судебное заседание не явились, поэтому кассационная жалоба рассмотрена в их отсутствие согласно статье 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке в пределах доводов жалобы.

Как следует из материалов дела и установлено судами, в период с 01.01.2013 по 31.08.2014 Минфином КО за счет средств бюджета Калининградской области выплачено 842 906 руб. 44 коп. по исполнительным листам гражданам, имеющим право на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа) в соответствии со статьей 55 Закона Российской Федерации от 10.07.1992 N 3266-1 "Об образовании" (в редакции до 11.01.2011) (далее - Закон об образовании), в том числе: по оплате исполнительных листов в размере 813 363 руб. 52 коп. и судебных расходов (государственной пошлины) в размере 29 542 руб. 92 коп.

Полагая, что указанные расходы бюджета Калининградской области должны быть возмещены из федерального бюджета, Правительство КО и Минфин КО обратились в арбитражный суд с настоящим иском (уточненным в порядке статьи 49 АПК РФ) к Минфину РФ и УФК о взыскании с Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации за счет средств казны Российской Федерации в бюджет Калининградской области в лице Министерства финансов Калининградской области денежных средств в размере 842 906 руб. 44 коп. расходов по оплате жилищно-коммунальных услуг гражданам в соответствии со статьей 55 Закона об образовании.

Суд первой инстанции удовлетворил исковые требования, посчитав заявленные в нем требования правомерными.

Апелляционная инстанция согласилась с выводами суда первой инстанции.

При этом суды исходили из того, что в рассматриваемый период финансовая помощь в виде субвенций на финансовое обеспечение мер социальной поддержки педагогических работников из федерального бюджета в бюджет Калининградской области не поступала, а право названной категории работников на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением в сельской местности является федеральной мерой социальной поддержки и предоставляется в установленном законодательством Российской Федерации порядке.

Кассационная инстанция, изучив материалы дела и доводы жалобы, считает, что жалоба не подлежит удовлетворению в силу следующего.

В соответствии со статьей 124 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) Российская Федерация, субъекты Российской Федерации выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений.

В рассматриваемой ситуации имеет место спор между двумя публично-правовыми образованиями - Российской Федерацией и ее субъектом (Калининградской областью), и не касается регулирования бюджетных отношений. При этом основания для выводов о применении межбюджетных отношений к настоящему спору отсутствуют.

В соответствии с абзацем третьим пункта 5 статьи 55 Закона Российской Федерации от 10.07.1992 N 3266-1 "Об образовании" (утратил силу с 01.09.2013; далее - Закон об образовании) педагогические работники образовательных учреждений в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, пользуются правом на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа).

Статьей 2 Федерального закона от 06.05.2003 N 52-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики" и другие законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования системы оплаты жилья и коммунальных услуг" установлено, что размер, условия и порядок возмещения расходов на предоставление льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, определенных абзацем третьим пункта 5 статьи 55 Закона Российской Федерации "Об образовании", устанавливаются законодательными актами субъектов Российской Федерации и учитываются в межбюджетных отношениях.

Однако статьей 6 названного Федерального закона от 06.05.2003 N 52-ФЗ установлено, что положения указанных в статьях 2 и 3 настоящего Федерального закона законодательных актов об установлении размера, условий и порядка возмещения расходов на предоставление льгот по оплате жилья и коммунальных услуг применяются до принятия соответствующих законодательных актов субъектами Российской Федерации, но не позднее чем до 01.01.2005.

В период с 2003 года ежегодно принимались соответствующие Федеральные законы "О Федеральном бюджете" на 2004 год, 2005 год, 2006 год, 2007 год, 2008-2010 годы, порядок исполнения которых должен был определяться вновь издаваемыми постановлениями Правительства Российской Федерации.

Так, Правительством Российской Федерации издано постановление от 27.06.2003 N 377 "Об утверждении правил предоставления бюджетам субъектов РФ субсидий для возмещения расходов в связи с предоставлением льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан, работающим и проживающим в сельской местности".

Вместе с тем данное Постановление издано в соответствии со статьей 58 Федерального закона от 24.12.2002 N 176-ФЗ "О Федеральном бюджете на 2003 год" и распространило свое действие на 2003 год с продлением его действия на 2004 год.

В бюджете Российской Федерации на 2005 год подпунктом 1 пункта 2 статьи 40 Федерального закона от 23.12.2004 N 173-ФЗ "О Федеральном бюджете на 2005 год" предусмотрено субсидирование расходов на оплату жилья и коммунальных услуг, пунктом 3 указанной статьи предписано производить выплаты на основании порядка, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 11.02.2005 N 67; категория граждан, имеющих право на оплату жилья и коммунальных услуг, в том числе гражданам, работающим и проживающим в сельской местности, отсутствует.

Более того, в бюджете Российской Федерации в соответствии с подпунктом 1 пункта 2 статьи 40 Федерального закона от 23.12.2004 N 173-ФЗ "О Федеральном бюджете на 2005 год" категория граждан, пользующихся льготами, предоставленными абзацем третьим пункта 5 статьи 55 Закона об образовании, не предусмотрена.

В бюджете Российской Федерации на 2006 год, подпункт 1 пункта 2 статьи 40 Федерального закона от 23.12.2005 N 173-ФЗ "О Федеральном бюджете на 2006 год" предусмотрено субсидирование расходов на оплату жилья и коммунальных услуг, пунктом 3 указанной статьи установлено производить выплаты на основании порядка, устанавливаемого Правительством Российской Федерации.

Однако в соответствующем Порядке, утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 04.02.2006 N 68, категория граждан, имеющих право на оплату жилья и коммунальных услуг, в том числе граждан, работающих и проживающих в сельской местности, отсутствует.

В бюджете Российской Федерации на 2007 год, подпункт 1 пункта 2 статьи 43 Федерального закона от 19.12.2006 N 238-ФЗ "О Федеральном бюджете на 2007 год", и последующие годы (до 11.01.2011) субсидирование расходов на оплату жилья и коммунальных услуг категории граждан, пользующихся льготами, предоставленными абзацем третьим пункта 5 статьи 55 Закона об образовании не предусмотрено.

В пункте 3 указанной статьи предписано производить выплаты на основании порядка, устанавливаемого Правительством Российской Федерации. Вместе с тем, в соответствующем Порядке, утвержденном постановлением Правительства Российской Федерации от 21.03.2007 N 167, категория граждан, имеющих право на оплату жилья и коммунальных услуг, в том числе граждан, работающих и проживающих в сельской местности, отсутствует.

В период с 2008 по 2010 годы Законы Российской Федерации о соответствующих годовых бюджетах и постановления Правительства Российской Федерации об утверждении порядка (методик) субсидирования и предоставления субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации в части компенсации расходов на оплату жилья и коммунальных услуг граждан, пользующихся льготами, предоставленными абзацем третьим пункта 5 статьи 55 Закона об образовании, также не содержали.

Как установлено судами, в период 2005-2010 годов субсидии и субвенции из федерального бюджета в бюджет Калининградской области на указанные цели не предоставлялись по причине отсутствия механизма их перечисления, и отсутствия в связи с этим каких-либо межбюджетных отношений.

В постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 21.09.2010 N 7810/10 указано, что данная категория споров относится к спорам о взыскании расходов, обусловленных избранным законодателем способом реализации льгот, предусматривающим последующую компенсацию организациям неполученной платы, носит экономический характер и поэтому подведомственна арбитражному суду.

В соответствии со статьей 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится координация вопросов социальной защиты, включая социальное обеспечение, а также жилищное законодательство.

Частями 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации определено, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Закон Российской Федерации N 3266-1 "Об образовании" принят 10.07.1992.

Источник финансирования предусмотренных льгот для педагогических работников Законом об образовании, а также другими Федеральными законами не установлен.

Указанная редакция Закона об образовании действовала до 11.01.2011.

В соответствии со статьей 84 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) расходные обязательства Российской Федерации возникают в результате принятия федеральных законов при осуществлении федеральными органами государственной власти полномочий по предметам ведения Российской Федерации и (или) полномочий по предметам совместного ведения, не отнесенным в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Согласно статье 85 БК РФ возмещение расходов в связи с предоставлением льгот по оплате жилья и коммунальных услуг отдельным категориям граждан, работающих и проживающих в сельской местности, не является расходным обязательством субъекта Российской Федерации.

В силу подпункта 24 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Закон N 184-ФЗ) решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания отдельных категорий граждан относится к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации. Перечень таких граждан содержится в этой же статье и является исчерпывающим.

Решение вопросов финансирования из собственного бюджета затрат на социальную поддержку педагогических работников к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации в заявленный ко взысканию период указанной нормой Федерального закона не предусмотрено.

При этом нормативными правовыми актами Калининградской области, изданными по спорному вопросу - Законом Калининградской области от 11.07.2005 N 631 "Об установлении мер социальной поддержки по оплате за жилое помещение и коммунальные услуги отдельным категориям жителей Калининградской области", изданным во исполнение Закона РФ "Об образовании", определено, что педагогические работники образовательных учреждений, проживающие и работающие в сельской местности, освобождаются от платы за жилое помещение и отопление в размере 100% в домах независимо от формы собственности (статьи 2 и 3), и постановлением Правительства Калининградской области от 20.02.2006 N 96, установившим порядок и условия осуществления за счет средств областного бюджета расходов на реализацию мер социальной поддержки по оплате за жилое помещение, коммунальные услуги отдельным категориям граждан, установлено, что возмещение таких расходов, в том числе педагогическим работникам образовательных учреждений в сельской местности, производится по фактическим расходам с учетом установленных жилищным законодательством размеров нормативной площади жилого помещения и установленных органами местного самоуправления нормативов потребления коммунальных услуг (пункт 3), и не содержит отнесение вопроса финансирования вышеуказанных расходов за счет собственных средств бюджета Калининградской области.

В соответствии с пунктом 19 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23, при решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), судам необходимо иметь в виду положения статей 84 и 85 БК РФ (в редакции, действующей после 01.01.2005 года), статьи 26.3 Закона N 184-ФЗ, разграничивающие полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе по вопросам социальной защиты населения, и устанавливающие принципы финансового обеспечения осуществления данных полномочий. Ответчиком по указанным делам выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого было отнесено финансирование соответствующих льгот, то есть Федерация.

В соответствии с пунктом 18 указанного постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 при применении статьи 72 Конституции Российской Федерации, абзаца шестого пункта 1 статьи 85 БК РФ (в редакции, действовавшей до 01.01.2005), пункт 2 статьи 26.3 Закона N 184-ФЗ судам необходимо исходить из того, что отнесение вопросов социальной защиты, включая социальное обеспечение, к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации означает право субъекта Российской Федерации установить меры социальной поддержки дополнительно к мерам, предусмотренным федеральным законодательством, с принятием обязательств по их финансированию за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации.

Положения БК РФ о совместном финансировании расходов на указанные цели не могут быть расценены как допускающие установление Российской Федерацией льгот с возложением обязанности по их финансированию на субъект Российской Федерации за счет собственных доходов последнего. Возложение этой обязанности по финансированию льгот означает передачу осуществления отдельных государственных полномочий на другой уровень власти, что должно сопровождаться одновременной передачей необходимых финансовых средств нижестоящим бюджетам в форме субвенций.

Если установившим льготы федеральным законом или принятым в его исполнение иным нормативным правовым актом обязанность по возмещению платы, не полученной от льготных категорий потребителей, возлагается на субъект Российской Федерации или муниципальное образование, то при недостаточности выделенных на эти цели средств из федерального бюджета взыскание должно осуществляться с Российской Федерации независимо от того, были ли предусмотрены соответствующие расходы в бюджете субъекта Российской Федерации или муниципального образования.

Кроме того, полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, установленным Конституцией Российской Федерации, которые осуществляются данными органами самостоятельно за счет средств субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета) перечислены в пункте 2 статьи 26.3 Закона N 184-ФЗ. При этом полномочия по финансированию из средств бюджета субъекта Российской Федерации мер социальной поддержки по оплате за жилое помещение, коммунальные услуги педагогическим работникам в вышеуказанный исчерпывающий перечень не включены.

В соответствии с пунктом 4 статьи 26.3 Закона N 184-ФЗ перечень полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемых за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и (или) дополнений в пункт 2 настоящей статьи или в порядке, предусмотренном пунктом 5 настоящей статьи.

Пунктом 7 статьи 26.3 Закона N 184-ФЗ установлено, что полномочия Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, не предусмотренные пунктом 2 статьи 26.3, могут передаваться для осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации федеральными законами. Финансовое обеспечение осуществления указанных отдельных полномочий, переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета.

Между тем, Калининградская область как субъект Российской Федерации полномочия по финансированию расходов по оплате жилищно-коммунальных услуг педагогическим работникам, работающим и проживающим в сельской местности, на себя не принимала; доказательств иного в материалы дела не представлено.

Таким образом, финансирование расходов по оплате жилищно-коммунальных услуг педагогическим работникам, работающим и проживающим в сельской местности до 11.01.2011, является расходным обязательством Российской Федерации.

Данный вывод соответствует правовой позиции Конституционного суда Российской Федерации, изложенной в определении от 08.02.2007 N 322-О-П, где указано, что норма абзаца третьего пункта 5 статьи 55 Закона об образовании (в редакции Федерального закона от 22.08.2004 N 122-ФЗ) не привнесла каких- либо изменений в порядок реализации закрепленной в ней меры социальной поддержки, предусмотренной для педагогических работников образовательных учреждений, работающих и проживающих в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа),и, по сути, воспроизвела правовое регулирование, содержащееся в Федеральном законе от 06.05.2003 N 52-ФЗ. Российская Федерация, как следует из названных нормативных правовых актов, не устранялась до 01.01.2005 и не устраняется после этой даты, когда вступил в силу Федеральный закон от 22.08.2004 N 122-ФЗ, от обязанности по финансовому обеспечению предоставления установленного абзацем третьим пункта 5 статьи 55 Закона об образовании уровня мер социальной поддержки.

Вместе с тем какой-либо финансовой помощи Калининградской области из бюджета Российской Федерации в части компенсации затрат по финансированию льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг педагогическим работникам в период с 2005 по 2010 годы не оказывалось.

Как установлено судами и подтверждается материалами дела, за период с 01.01.2013 по 31.08.2014 с Калининградской области из средств бюджета взыскано и выплачено по исполнительным листам гражданам, имеющим право на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа) в соответствии со статьей 55 Закона об образовании за период 2007-2010 годов 842 906 руб. 44 коп., в том числе: по оплате исполнительных листов в размере 813 363 руб. 52 коп. и судебных расходов (государственной пошлины) в размере 29 542 руб. 92 коп.

В решениях судов о взыскании с граждан затрат по оплате жилищно-коммунальных услуг указано, что субъект Российской Федерации в лице Правительства Калининградской области, не лишен возможности требовать из федерального бюджета соответствующей компенсации понесенных расходов.

Если установившим льготы федеральным законом или принятым в его исполнение иным нормативным правовым актом обязанность по возмещению платы, не полученной от льготных категорий потребителей, возлагается на субъект Российской Федерации или муниципальное образование, то при недостаточности выделенных на эти цели средств из федерального бюджета взыскание должно осуществляться с Российской Федерации независимо от того, были ли предусмотрены соответствующие расходы в бюджете субъекта Российской Федерации или муниципального образования.

В соответствии со статьями 16 и 1069 ГК РФ вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов либо должностных лиц этих органов подлежит возмещению. Вред возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.

В соответствии со статьей 125 ГК РФ от имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

Подпунктом 5.6 пункта 5 постановления Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 N 329 "О Министерстве финансов Российской Федерации" определено, что Министерство финансов Российской Федерации осуществляет функции главного распорядителя средств федерального бюджета.

Частью 3 статьи 158 БК РФ установлено, что главный распорядитель средств федерального бюджета выступает в суде от имени Российской Федерации в качестве представителя ответчика по искам к Российской Федерации.

Кроме того, в соответствии с пунктом 1 совместного приказа Министерства финансов Российской Федерации и Федерального казначейства от 26.08.2006 N 114н/9н, руководители Управления Федерального казначейства по субъектам Российской Федерации (за исключением Управления Федерального казначейства по городу Москве) на основании доверенностей (с правом передоверия), выданных Министерством финансов Российской Федерации, представляют в судебных органах интересы Министерства финансов Российской Федерации и интересы Правительства Российской Федерации в случаях, когда их представление поручено Министерству финансов Российской Федерации.

Таким образом, представление интересов по настоящему спору о взыскании денежных средств с Российской Федерации осуществляет Министерство финансов Российской Федерации, а также УФК.

Учитывая изложенное, а также поскольку Министерство финансов Российской Федерации не доказало, что обеспечило субъект Российской Федерации в спорный период финансовыми средствами в полном объеме, а последний в свою очередь не смог обеспечить финансированием муниципальный бюджет, суд первой инстанции правомерно возместил понесенные истцом убытки.

Суд первой инстанции, приняв во внимание, что сумма убытков, заявленных ко взысканию, не оспаривается ответчиками и подтверждается расчетом расходов бюджета Калининградской области, документами, подтверждающими выплату гражданам денежных средств из областного бюджета, пришел к выводу о правомерности и обоснованности иска, удовлетворив исковые требования за счет казны Российской Федерации. С этим согласился и суд апелляционной инстанции.

Доводов относительно размера убытков податель жалобы не привел.

Выводы судов первой и апелляционной инстанций соответствуют установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся в нем доказательствам. Поскольку нормы материального и процессуального права применены судами правильно, кассационная инстанция не находит оснований для иной оценки обстоятельств дела и отмены судебных актов.

Руководствуясь статьями 286 - 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда Калининградской области от 28.01.2015 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.04.2015 по делу N А21-9143/2014 оставить без изменения, а кассационную жалобу Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации - без удовлетворения.

Председательствующий

Л.А Самсонова

Судьи

Л.А. Самсонова А.Г. Кудин И.О. Подвальный