Постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 28 апреля 2015 г. N 13АП-6085/15

г. Санкт-Петербург

28 апреля 2015 г.

Дело N А21-9143/2014

Резолютивная часть постановления объявлена 23 апреля 2015 года.

Постановление изготовлено в полном объеме 28 апреля 2015 года.

Тринадцатый арбитражный апелляционный суд в составе председательствующего Савиной Е.В., судей Мельниковой Н.А., Семиглазова В.А.,

при ведении протокола судебного заседания секретарем судебного заседания Алчубаевой Т.Е.,

при участии:

- от истца: не явились (извещены)

- от ответчика: не явились (извещены)

рассмотрев в открытом судебном заседании апелляционную жалобу (регистрационный номер 13АП-6085/2015) Министерства финансов Российской Федерации

на решение Арбитражного суда Калининградской области от 28.01.2015 по делу N А21-9143/2014 (судья Широченко Д.В.),

принятое по иску Правительства Калининградской области, Министерства финансов Калининградской области к Управлению федерального казначейства по Калининградской области и Министерству финансов Российской Федерации

о взыскании расходов по оплате жилищно-коммунальных услуг гражданам

установил:

Правительство Калининградской области (далее - Правительство Калининградской области) и Министерство финансов Калининградской области обратились в Арбитражный суд Калининградской области с иском к Министерству финансов Российской Федерации и Управлению Федерального казначейства по Калининградской области (далее - УФК, Управление), уточненным и принятым судом к рассмотрению в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, о взыскании с Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации за счет средств казны Российской Федерации в бюджет Калининградской области в лице Министерства финансов Калининградской области 842 906,44 руб. расходов по оплате жилищно-коммунальных услуг гражданам в соответствии со статьей 55 Закона Российской Федерации "Об образовании".

Решением суда от 28.01.2015 исковые требования удовлетворены в полном объеме.

В апелляционной жалобе Министерство финансов Российской Федерации просит решение отменить и отказать в удовлетворении исковых требований. Податель жалобы полагает, что предъявляемые ко взысканию денежные средства не являются убытками областного бюджета, а относятся к расходам, которые Правительство Калининградской области должно произвести в силу закона. Обжалуемое решение суда по существу направлено на пересмотр вступивших в законную силу решений мировых судей. Также указывает, что к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе, к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством. В данном случае порядок возмещения убытков, установленный статьями 16, 1069 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), не может быть применен.

В суд от представителей Правительства Калининградской области и Министерства финансов Калининградской области поступили отзывы на апелляционную жалобу.

Представители сторон, извещенные о времени и месте рассмотрения апелляционной жалобы надлежащим образом, в судебное заседание не явились, что в силу статьи 156 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) не является препятствием для рассмотрения апелляционной жалобы в настоящем судебном заседании.

Законность и обоснованность судебного акта проверены в апелляционном порядке.

Исследовав материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, отзывов на апелляционные жалобы, апелляционный суд не находит оснований для их удовлетворения и отмены судебного акта.

Как установлено судом первой инстанции, в период с 01.01.2013 по 31.08.2014 Министерством финансов Калининградской области за счет средств бюджета Калининградской области выплачено 842 906,44 руб. по исполнительным листам гражданам, имеющим право на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа) в соответствии со статьей 55 Закона Российской Федерации "Об образовании" (в редакции до 11.01.2011), в том числе: по оплате исполнительных листов в размере 813 363,52 руб. и судебных расходов (государственной пошлины) в размере 29 542,92 руб.

Полагая, что указанные расходы бюджета Калининградской области должны быть возмещены из федерального бюджета, Правительство Калининградской области и Министерство финансов Калининградской области обратились в арбитражный суд с настоящим уточненным иском к Министерству финансов Российской Федерации и УФК о взыскании с Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации за счет средств казны Российской Федерации в бюджет Калининградской области в лице Министерства финансов Калининградской области денежных средств в размере 842 906,44 руб. расходов по оплате жилищно-коммунальных услуг гражданам в соответствии со статьей 55 Закона Российской Федерации "Об образовании".

Суд первой инстанции, руководствуясь положениями Гражданского кодекса Российской Федерации, посчитал исковые требования обоснованными по праву и размеру и удовлетворил их в полном объеме.

В соответствии со статьей 124 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) Российская Федерация, субъекты Российской Федерации выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений.

Как правильно указал суд первой инстанции, в рассматриваемой ситуации имеет место спор между двумя публично-правовыми образованиями - Российской Федерацией и ее субъектом (Калининградской областью), и не касается регулирования бюджетных отношений. При этом для применения межбюджетных отношений к настоящему спору основания отсутствуют.

Статьей 2 Федерального закона от 06.05.2003 года N 52-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об основах федеральной жилищной политики" и другие законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования системы оплаты жилья и коммунальных услуг" установлено, что размер, условия и порядок возмещения расходов на предоставление льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, определенных абзацем третьим пункта 5 статьи 55 Закона Российской Федерации "Об образовании", устанавливаются законодательными актами субъектов Российской Федерации и учитываются в межбюджетных отношениях".

Однако статьей 6 названного Федерального закона от 06.05.2003 года N 52-ФЗ установлено, что положения указанных в статьях 2 и 3 настоящего Федерального закона законодательных актов об установлении размера, условий и порядка возмещения расходов на предоставление льгот по оплате жилья и коммунальных услуг применяются до принятия соответствующих законодательных актов субъектами Российской Федерации, но не позднее чем до 01.01.2005.

Ранее в период с 2003 года ежегодно принимались соответствующие Федеральные законы "О Федеральном бюджете" на 2004 г., 2005 г., 2006 г., 2007 г., 2008-2010 г.г., порядок исполнения которых должен был определяться вновь издаваемыми постановлениями Правительства Российской Федерации.

Так, Правительством Российской Федерации издано постановление от 27.06.2003 N 377 "Об утверждении правил предоставления бюджетам субъектов РФ субсидий для возмещения расходов в связи с предоставлением льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг отдельным категориям граждан, работающим и проживающим в сельской местности".

Вместе с тем, данное Постановление издано в соответствии со статьей 58 Федерального закона от 24.12.2002 N 176-ФЗ "О Федеральном бюджете на 2003 год" и распространило свое действие на 2003 год с продлением его действия на 2004 год.

В бюджете Российской Федерации на 2005 год подпунктом 1 пункта 2 статьи 40 Федерального закона от 23.12.2004 N 173-ФЗ "О Федеральном бюджете на 2005 год" предусмотрено субсидирование расходов на оплату жилья и коммунальных услуг, п. 3 указанной статьи предписано производить выплаты на основании порядка, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 11.02.2005 N 67; категория граждан, имеющих право на оплату жилья и коммунальных услуг, в том числе гражданам, работающим и проживающим в сельской местности, отсутствует.

Более того, в бюджете Российской Федерации в соответствии с подпунктом 1 пункта 2 статьи 40 Федерального закона от 23.12.2004 N 173-ФЗ "О Федеральном бюджете на 2005 год" категория граждан, пользующихся льготами, предоставленными абзацем третьим пункта 5 статьи 55 Закона Российской Федерации "Об образовании", не предусмотрена.

В бюджете Российской Федерации на 2006 год, подпункт 1 пункта 2 статьи 40 Федерального закона от 23.12.2005 N 173-ФЗ "О Федеральном бюджете на 2006 год" предусмотрено субсидирование расходов на оплату жилья и коммунальных услуг, пунктом 3 указанной статьи установлено производить выплаты на основании порядка, устанавливаемого Правительством РФ.

Однако в соответствующем Порядке, утвержденном Постановлением Правительства РФ от 04.02.2006 N 68, категория граждан, имеющих право на оплату жилья и коммунальных услуг, в том числе граждан, работающих и проживающих в сельской местности, отсутствует.

В бюджете Российской Федерации на 2007 год, подпункт 1 пункта 2 статьи 43 Федерального закона от 19.12.2006 N 238-ФЗ "О Федеральном бюджете на 2007 год", и последующие годы (до 11.01.2011) субсидирование расходов на оплату жилья и коммунальных услуг категории граждан, пользующихся льготами, предоставленными абзацем третьим пункта 5 статьи 55 Закона Российской Федерации "Об образовании" не предусмотрено.

В пункте 3 указанной статьи предписано производить выплаты на основании порядка, устанавливаемого Правительством Российской Федерации. Вместе с тем, в соответствующем Порядке, утвержденном Постановлением Правительства Российской Федерации от 21.03.2007 N 167, категория граждан, имеющих право на оплату жилья и коммунальных услуг, в том числе граждан, работающих и проживающих в сельской местности, отсутствует.

В период с 2008 года по 2010 год Законы Российской Федерации и соответствующих годовых бюджетах и Постановления Правительства Российской Федерации об утверждении порядка (методик) субсидирования и предоставления субвенций бюджетам субъектов РФ в части компенсации расходов на оплату жилья и коммунальных услуг граждан, пользующихся льготами, предоставленными абзацем третьим пункта 5 статьи 55 Закона Российской Федерации "Об образовании", также не содержали.

Таким образом, в 2005-2010 годах субсидии и субвенции из федерального бюджета в бюджет Калининградской области на указанные цели не предоставлялись и не могли быть представлены по причине отсутствия механизма их перечисления, не разработанного Российской Федерацией и отсутствия в связи с этим каких-либо межбюджетных отношений.

Кроме того, в Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 21.09.2010 N 7810/10 указано, что данная категория споров относится к спорам о взыскании расходов, обусловленных избранным законодателем способом реализации льгот, предусматривающим последующую компенсацию организациям неполученной платы, носит экономический характер и поэтому подведомственна арбитражному суду.

В соответствии со статьей 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находится координация вопросов социальной защиты, включая социальное обеспечение, а также жилищное законодательство.

Частями 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации определено, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

10.07.92 принят Закон Российской Федерации N 3266-1 "Об образовании".

Источник финансирования предусмотренных льгот для педагогических работников Федеральным законом "Об образовании", а также другими Федеральными законами не установлен.

Указанная редакция Закона Российской Федерации N 3266-1 "Об образовании" действовала до 11.01.2011 (далее - Закон РФ "Об образовании").

В соответствии со статьей 84 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) расходные обязательства Российской Федерации возникают в результате принятия федеральных законов при осуществлении федеральными органами государственной власти полномочий по предметам ведения Российской Федерации и (или) полномочий по предметам совместного ведения, не отнесенным в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации".

Согласно статье 85 БК РФ возмещение расходов в связи с предоставлением льгот по оплате жилья и коммунальных услуг отдельным категориям граждан, работающих и проживающих в сельской местности, не является расходным обязательством субъекта Российской Федерации.

В силу подпункта 24 пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.99 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" решение вопросов социальной поддержки и социального обслуживания отдельных категорий граждан относится к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации. Перечень таких граждан содержится в этой же статье и является исчерпывающим.

Решение вопросов финансирования из собственного бюджета затрат на социальную поддержку педагогических работников к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации в заявленный ко взысканию период указанной нормой Федерального закона не предусмотрено.

При этом нормативными правовыми актами Калининградской области, изданными по спорному вопросу - Законом Калининградской области от 11.07.2005 N 631 "Об установлении мер социальной поддержки по оплате за жилое помещение и коммунальные услуги отдельным категориям жителей Калининградской области", изданным во исполнение Закона РФ "Об образовании", определено, что педагогические работники образовательных учреждений, проживающие и работающие в сельской местности, освобождаются от платы за жилое помещение и отопление в размере 100% в домах независимо от формы собственности (статьи 2 и 3), и Постановлением Правительства Калининградской области от 20.02.2006 N 96, установившим порядок и условия осуществления за счет средств областного бюджета расходов на реализацию мер социальной поддержки по оплате за жилое помещение, коммунальные услуги отдельным категориям граждан, установлено, что возмещение таких расходов, в том числе педагогическим работникам образовательных учреждений в сельской местности, производится по фактическим расходам с учетом установленных жилищным законодательством размеров нормативной площади жилого помещения и установленных органами местного самоуправления нормативов потребления коммунальных услуг (пункт 3), и не содержит отнесение вопроса финансирования вышеуказанных расходов за счет собственных средств бюджета Калининградской области.

В соответствии с пунктом 19 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23, при решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), судам необходимо иметь в виду положения статей 84 и 85 БК РФ (в редакции, действующей после 01.01.2005 года), статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.99 N 184-ФЗ, разграничивающие полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе по вопросам социальной защиты населения, и устанавливающие принципы финансового обеспечения осуществления данных полномочий. Ответчиком по указанным делам выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого было отнесено финансирование соответствующих льгот, то есть Федерация.

В соответствии с пунктом 18 вышеуказанного Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23, при применении статьи 72 Конституции Российской Федерации, абзаца шестого пункта 1 статьи 85 БК РФ (в редакции, действовавшей до 01.01.2005), пункт 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.99. N 184-ФЗ судам необходимо исходить из того, что отнесение вопросов социальной защиты, включая социальное обеспечение, к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации означает право субъекта Российской Федерации установить меры социальной поддержки дополнительно к мерам, предусмотренным федеральным законодательством, с принятием обязательств по их финансированию за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации.

Положения БК РФ о совместном финансировании расходов на указанные цели не могут быть расценены как допускающие установление Российской Федерацией льгот с возложением обязанности по их финансированию на субъект Российской Федерации за счет собственных доходов последнего. Возложение этой обязанности по финансированию льгот означает передачу осуществления отдельных государственных полномочий на другой уровень власти, что должно сопровождаться одновременной передачей необходимых финансовых средств нижестоящим бюджетам в форме субвенций.

Если установившим льготы федеральным законом или принятым в его исполнение иным нормативным правовым актом обязанность по возмещению платы, не полученной от льготных категорий потребителей, возлагается на субъекта Российской Федерации или муниципальное образование, то при недостаточности выделенных на эти цели средств из федерального бюджета взыскание должно осуществляться с Российской Федерации независимо от того, были ли предусмотрены соответствующие расходы в бюджете субъекта Российской Федерации или муниципального образования.

Кроме того, полномочия органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, установленным Конституцией Российской Федерации, которые осуществляются данными органами самостоятельно за счет средств субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета) перечислены в пункте 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.99 N 184-ФЗ. При этом полномочия по финансированию из средств бюджета субъекта Российской Федерации мер социальной поддержки по оплате за жилое помещение, коммунальные услуги педагогическим работникам в вышеуказанный исчерпывающий перечень не включены.

В соответствии с пунктом 4 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.99 N 184-ФЗ перечень полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемых за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и (или) дополнений в пункт 2 настоящей статьи или в порядке, предусмотренном пунктом 5 настоящей статьи.

Пунктом 7 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.99 N 184-ФЗ установлено, что полномочия Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, не предусмотренные пунктом 2 статьи 26.3, могут передаваться для осуществления органами государственной власти субъектов Российской Федерации федеральными законами. Финансовое обеспечение осуществления указанных отдельных полномочий, переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета.

Как правильно указал суд первой инстанции, Калининградская область как субъект Российской Федерации полномочия по финансированию расходов по оплате жилищно-коммунальных услуг педагогическим работникам, работающим и проживающим в сельской местности, на себя не принимала; доказательств иного в материалы дела не представлено.

Таким образом, финансирование расходов по оплате жилищно-коммунальных услуг педагогическим работникам, работающим и проживающим в сельской местности до 11.01.2011, является расходным обязательством Российской Федерации.

Данный вывод соответствует правовой позиции Конституционного суда Российской Федерации, изложенной в постановлениях от 17.06.2004 N 12-П и от 15.05.2006 N 5-П, свидетельствующей о том, что финансирование льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг педагогическим работникам должно быть обеспечено посредством оказания финансовой помощи из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации.

Вместе с тем, какой-либо финансовой помощи Калининградской области из бюджета Российской Федерации в части компенсации затрат по финансированию льгот по оплате жилищно-коммунальных услуг педагогическим работникам в период с 2005 года по 2010 года не оказывалось.

За период с 01.01.2013 по 31.08.2014 с Калининградской области из средств бюджета взыскано и выплачено по исполнительным листам гражданам, имеющим право на бесплатную жилую площадь с отоплением и освещением в сельской местности, рабочих поселках (поселках городского типа) в соответствии со статьей 55 Закона Российской Федерации "Об образовании" за период 2007-2010 годы 842 906,44 руб., в том числе: по оплате исполнительных листов в размере 813 363,52 руб. и судебных расходов (государственной пошлины) в размере 29 542,92 руб.

В решениях судов о взыскании с граждан затрат по оплате жилищно-коммунальных услуг указано, что субъект Российской Федерации - Правительство Калининградской области, не лишен возможности требовать из федерального бюджета соответствующей компенсации понесенных расходов. Статьей 53 Конституции Российской Федерации установлено, что каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или должностных лиц.

Если установившим льготы федеральным законом или принятым в его исполнение иным нормативным правовым актом обязанность по возмещению платы, не полученной от льготных категорий потребителей, возлагается на субъекта Российской Федерации или муниципальное образование, то при недостаточности выделенных на эти цели средств из федерального бюджета взыскание должно осуществляться с Российской Федерации независимо от того, были ли предусмотрены соответствующие расходы в бюджете субъекта Российской Федерации или муниципального образования.

В соответствии со статьями 16 и 1069 ГК РФ вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов либо должностных лиц этих органов подлежит возмещению. Вред возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъекта Российской Федерации или казны муниципального образования.

В соответствии со статьей 125 ГК РФ от имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

Подпунктом 5.6 пункта 5 Постановления Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 N 329 "О Министерстве финансов Российской Федерации" определено, что Министерство финансов Российской Федерации осуществляет функции главного распорядителя средств федерального бюджета.

Частью 3 статьи 158 БК РФ установлено, что главный распорядитель средств федерального бюджета выступает в суде от имени Российской Федерации в качестве представителя ответчика по искам к Российской Федерации.

Кроме того, в соответствии с пунктом 1 совместного Приказа Министерства финансов Российской Федерации и Федерального казначейства от 26.08.2006 N 114н/9н, руководители управления Федерального казначейства по субъектам Российской Федерации (за исключением Управления Федерального казначейства по городу Москве) на основании доверенностей (с правом передоверия), выданных Министерством финансов Российской Федерации, представляют в судебных органах интересы Министерства финансов Российской Федерации и интересы Правительства Российской Федерации в случаях, когда их представление поручено Министерству финансов Российской Федерации.

Таким образом, представление интересов по настоящему спору о взыскании денежных средств с Российской Федерации осуществляет Министерство финансов Российской Федерации, а также УФК.

Учитывая изложенное, а также поскольку Министерство финансов Российской Федерации не доказало, что обеспечило субъект РФ в спорный период финансовыми средствами в полном объеме, а последний в свою очередь не смог обеспечить финансированием муниципальный бюджет, суд первой инстанции правомерно возместил понесенные истцом убытки.

Суд первой инстанции в соответствии со статьей 71 АПК РФ исследовал в совокупности представленные в материалы дела документы и правомерно удовлетворил исковые требования.

Доводы жалобы не опровергают правомерности выводов суда, а лишь выражают несогласие с ними, в связи с чем не могут служить основанием для отмены состоявшегося судебного акта.

Судом первой инстанции установлены все фактические обстоятельства и исследованы доказательства, представленные сторонами по делу, правильно применены подлежащие применению нормы материального права, обстоятельства, установленные статьей 270 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации в качестве оснований для отмены либо изменения судебного акта, апелляционным судом не установлены.

На основании изложенного и руководствуясь статьями 269-271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Тринадцатый арбитражный апелляционный суд

ПОСТАНОВИЛ:

Решение Арбитражного суда Калининградской области от 28.01.2015 по делу N А21-9143/2014 оставить без изменения, а апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Постановление может быть обжаловано в Арбитражный суд Северо-Западного округа в срок, не превышающий двух месяцев со дня его принятия.

Председательствующий

Е.В. Савина

Судьи

Н.А. Мельникова В.А. Семиглазов