Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 12 августа 2015 г. N Ф07-5272/15 по делу N А44-7507/2014

12 августа 2015 г.

Дело N А44-7507/2014

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Подвального И.О., судей Алешкевича О.А., Мунтян Л.Б.,

рассмотрев 10.08.2015 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Министерства финансов Российской Федерации на решение Арбитражного суда Новгородской области от 21.01.2015 (судья Деменцова И.Н.) и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13.04.2015 (судьи Чередина Н.В., Зорина Ю.В., Романова А.В.) по делу N А44-7507/2014,

установил:

Общество с ограниченной ответственностью "Межмуниципальное пассажирское автотранспортное предприятие - 1" (место нахождения: 173015, Великий Новгород, Нехинская ул., 1, ОГРН 1125321000837, ИНН 5321152660; далее - общество, ООО "МПАТП-1") обратилось в Арбитражный суд Новгородской области с исковым заявлением (с учетом принятого судом увеличения исковых требований в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации; далее - АПК РФ) о взыскании в свою пользу 2 212 652 руб. 49 коп. убытков, возникших в III квартале 2014 года в связи с перевозкой пассажиров отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которых относится к ведению Российской Федерации и Новгородской области, в том числе 1 153 348 руб. 47 коп. убытков с Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации (место нахождения: 109097, Москва, ул. Ильинка, 9, стр. 1, ОГРН 1037739085636, ИНН 7710168360; далее - министерство финансов) за счет казны Российской Федерации и 1 059 304 руб. 02 коп. убытков с Новгородской области в лице Департамента финансов Новгородской области (место нахождения: 173005, Великий Новгород, пл. Победы-Софийская, 1, ОГРН 1025300788094, ИНН 5321028776; далее - департамент финансов) за счет казны Новгородской области.

Определением от 17.11.2014 суд первой инстанции привлек к участию в деле в качестве третьих лиц Департамент транспорта Новгородской области (место нахождения: 173000, Великий Новгород, Славная ул., 55, ОГРН 1095321000180, ИНН 5321131364; далее - департамент транспорта), Департамент транспорта и дорожного хозяйства Новгородской области (место нахождения: 173005, Великий Новгород, пл. Победы-Софийская, 1, ОГРН 1025300795915, ИНН 5321073088; далее - департамент транспорта и дорожного хозяйства).

Решением суда от 21.01.2015, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции от 13.04.2015, суд взыскал в пользу общества с Российской Федерации в лице министерства финансов за счет средств казны Российской Федерации 1 153 348 руб. 47 коп. убытков и 17 521 руб. расходов по уплате государственной пошлины, с Новгородской области в лице департамента финансов за счет казны Новгородской области - 1 059 304 руб. 02 коп. убытков и 16 093 руб. расходов по уплате государственной пошлины.

В кассационной жалобе ее податель просит отменить решение от 21.01.2015 и постановление от 13.04.2015 в части взыскания убытков с Российской Федерации, ссылаясь на незаконность выводов судебных инстанций. В обоснование жалобы министерство финансов, в частности, указывает на положения пункта 2 статьи 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Закон N 184-ФЗ) в связи с отдельными положениями регионального законодательства и полагает, что в рамках спорных правоотношений истец не представил доказательств незаконных действий (бездействия) федеральных государственных органов, за которые Российская Федерация могла бы нести соответствующую юридическую ответственность.

Представители министерства финансов, общества, департамента финансов, департамента транспорта, департамента транспорта и дорожного хозяйства, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, в суд не явились. Жалоба рассмотрена в их отсутствие (часть 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации; далее - АПК РФ).

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке, в обжалуемой части.

Как видно из материалов дела и установлено судами, общество является коммерческой организацией, осуществляющей перевозки пассажиров и багажа автомобильным транспортом общего пользования в пригородном сообщении на территории Новгородского и Маловишерского муниципальных районов Новгородской области, в городском сообщении на территории г. Малая Вишера.

В III квартале 2014 года истец на основании заключенных с комитетом транспорта Новгородской области, администрациями Маловишерского и Новгородского муниципальных районов, Маловишерского городского поселения договоров осуществлял регулярные пассажирские перевозки автомобильным транспортом общего пользования на городских и пригородных маршрутах, в том числе перевозку граждан, имеющих право на льготный проезд в общественном транспорте на основании единых социальных проездных билетов (далее - ЕСПБ).

Между департаментом транспорта и связи Новгородской области и обществом 17.03.2014 подписано соглашение, предусматривающее предоставление ООО "МПАТП-1" субсидии на возмещение недополученных доходов от перевозки пассажиров отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которых относится к ведению Российской Федерации и Новгородской области. Согласно пункту 2 этого соглашения субсидия предоставляется за счет средств областного бюджета в пределах лимитов бюджетных средств, установленных в областном бюджете на текущий финансовый год.

На основании представленных обществом отчетов о транспортной работе за III квартал 2014 года департаментом транспорта и дорожного хозяйства произведен расчет субсидии, причитающейся к выплате ООО "МПАТП-1" за указанный период. Согласно данному расчету сумма субсидии, подлежащей выплате обществу за осуществление в III квартале 2014 года регулярных перевозок льготных категорий граждан на территории Новгородского муниципального района, составила 2 074 194 руб. 05 коп., на территории Маловишерского муниципального района - 138 302 руб. 06 коп., в городском сообщении в г. Малая Вишера - 156 руб. 38 коп. (том дела I; листы 151 - 153).

Общий размер субсидии, подлежащий выплате обществу за указанный период, составляет 2 212 652 руб. 49 коп., в том числе 1 153 348 руб. 47 коп. в связи с перевозкой граждан, включенных в федеральный регистр льготников, и 1 059 304 руб. 02 коп. в связи с перевозкой граждан, включенных в региональный регистр льготников.

Поскольку субсидия в указанном размере обществу не выплачена, последнее обратилось в арбитражный суд с соответствующим иском.

Суды двух инстанций исследовали и оценили доказательства, представленные участниками спора, их доводы, установили обстоятельства дела и констатировали наличие правовых и фактических оснований для удовлетворения иска к двум ответчикам - Российской Федерации и Новгородской области.

При этом суды исходили из положений статей 426, 789 и 790 (пункт 5) Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ), а равно из того, что Федеральным законом от 22.08.2004 N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 122-ФЗ) государство возложило на субъект Российской Федерации обязанность по обеспечению равной доступности услуг общественного транспорта льготным категориям граждан (независимо от места проживания), а не по финансированию названных услуг. Поэтому, как сочли суды, недостаточное выделение на эти цели денежных средств субъекту Российской Федерации в виде субвенций не исключает доплаты разницы за счет средств Российской Федерации.

Вместе с тем судами проанализированы следующие значимые положения региональных и федеральных нормативных правовых актов.

Согласно статье 1 Областного закона Новгородской области от 02.06.2009 N 540-ОЗ "О предоставлении права приобретения единого социального проездного билета на проезд в автомобильном и городском наземном электрическом транспорте общего пользования на маршрутах регулярных перевозок" граждане, получающие ежемесячные или ежегодные денежные выплаты на основании федерального или областного законодательства, местом жительства которых является территория Новгородской области, имеют право приобретать ЕСПБ на проезд в автомобильном и городском наземном электрическом транспорте общего пользования на маршрутах регулярных перевозок, осуществляемых в городском и пригородном сообщениях (часть 1). Форма ЕСПБ, их стоимость, порядок продажи и пользования, срок их действия, порядок распределения между перевозчиками выручки от продажи ЕСПБ устанавливается Правительством Новгородской области (часть 2).

Постановлением Администрации Новгородской области от 29.12.2005 N 519 "О порядке продажи и пользования едиными социальными проездными билетами" (далее - постановление N 519) с 01.01.2006 на территории Новгородской области введена продажа ЕСПБ, утверждено Положение о порядке продажи и пользования ЕСПБ. Данным постановлением установлена стоимость ЕСПБ, определены также категории граждан, имеющих право на приобретение ЕСПБ: право на приобретение проездных билетов имеют граждане, являющиеся получателями ежемесячных или ежегодных денежных выплат в соответствии с федеральным и областным законодательством, местом жительства которых является территория области.

Кроме того, постановлением Администрации Новгородской области от 16.03.2009 N 65 утвержден Порядок предоставления субсидий организациям автомобильного и городского наземного электрического транспорта общего пользования и индивидуальным предпринимателям на возмещение недополученных доходов от перевозки пассажиров отдельных категорий граждан, оказание мер социальной поддержки которых относится к ведению Российской Федерации и Новгородской области (далее - Порядок, Порядок N 65).

Порядок определяет цели, условия и правила предоставления субсидий организациям и индивидуальным предпринимателям, осуществляющим регулярные перевозки автомобильным и городским наземным электрическим транспортом общего пользования в городском и (или) пригородном сообщении, а в случае отсутствия маршрута в пригородном сообщении - на маршруте в межмуниципальном сообщении отдельных категорий граждан, обладающих правом проезда по ЕСПБ в соответствии с постановлением N 519, на возмещение недополученных доходов, связанных с предоставлением указанным категориям граждан права проезда по ЕСПБ (субсидии), за счет средств областного бюджета (пункт 1 Порядка).

Департамент транспорта и связи Новгородской области как главный распорядитель средств областного бюджета осуществляет предоставление субсидий в пределах лимитов бюджетных обязательств, установленных в областном бюджете на текущий финансовый год (пункт 3 Порядка).

В соответствии с пунктом 4 Порядка субсидия предоставляется перевозчику при наличии заключенного договора (контракта) на осуществление транспортного обслуживания населения автомобильным и городским наземным электрическим транспортом общего пользования, и заключении соглашения между перевозчиком и департаментом транспорта и связи Новгородской области о предоставлении субсидии.

Расчет объема субсидии осуществляется в соответствии с пунктами 6, 7 Порядка на основании отчетных данных о транспортной работе, предоставляемых перевозчиком.

В соответствии с Законом N 122-ФЗ с 01.10.2005 предоставление льготы по проезду в городском и пригородном общественном транспорте в натуральной форме заменено на компенсационную денежную выплату. Вместе с тем этот Закон предписал субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям при замене льгот в натуральной форме на денежные компенсации вводить эффективные правовые механизмы, обеспечивающие сохранение и возможное повышение ранее достигнутого уровня социальной защиты граждан с учетом специфики их правового, имущественного положения, а также других обстоятельств.

В соответствии с подпунктом 12 пункта 2 статьи 26.3 Закона N 184-ФЗ к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относится решение вопросов организации транспортного обслуживания населения воздушным, водным, автомобильным транспортом, включая легковое такси, в межмуниципальном и пригородном сообщении и железнодорожным транспортом в пригородном сообщении.

Как установлено судами и подтверждается материалами дела, спор по расчету заявленных к возмещению убытков отсутствует.

Суд кассационной инстанции (ввиду приведенных нормативных положений) считает, что при рассмотрении спора по существу судами не учтено следующее.

В соответствии с пунктом "ж" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы социальной защиты, включая социальное обеспечение, отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Для реализации нового предусмотренного Законом N 122-ФЗ порядка предоставления льгот в Закон N 184-ФЗ включена статья 26.3.1 "Участие органов государственной власти субъектов Российской Федерации в осуществлении полномочий по предметам ведения Российской Федерации, а также полномочий по предметам совместного ведения" и внесены изменения в статью 26.3 "Принципы финансового обеспечения осуществления органами государственной власти субъекта Российской Федерации полномочий по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации".

В силу пункта 1 статьи 26.3 Закона N 184-ФЗ осуществление указанных полномочий может в порядке и в случаях, установленных федеральными законами, дополнительно финансироваться за счет средств федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, в том числе в соответствии с федеральными целевыми программами. Особенности финансового обеспечения указанных полномочий за счет средств бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации устанавливаются федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования.

По настоящему делу суды, взыскивая заявленную сумму иска с Российской Федерации, не приняли во внимание положения статьи 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации об основаниях возникновения обязательств у Российской Федерации и у ее субъектов.

В свою очередь согласно пункту 19 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" судам разъяснено, что при решении вопроса об определении публично-правового образования, за счет казны которого подлежат удовлетворению требования о взыскании убытков в связи с осуществляемым после 01.01.2005 предоставлением потребителям бесплатно или по льготным ценам товаров (работ, услуг), судам необходимо иметь в виду положения статей 84, 85 Бюджетного кодекса Российской Федерации (в редакции, действующей после 01.01.2005), статьи 26.3 Закона N 184-ФЗ, разграничивающие полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, в том числе по вопросам социальной защиты населения, и устанавливающие принципы финансового обеспечения осуществления данных полномочий. Ответчиком по указанным делам выступает публично-правовое образование, к расходным обязательствам которого было отнесено финансирование соответствующих льгот.

Вышеуказанными нормативными правовыми актами Новгородской области, требованиями Порядка N 65 предусмотрена компенсация транспортным организациям из областного бюджета недополученных доходов в связи с предоставлением права льготного проезда гражданам как федерального, так и регионального регистров.

Ввиду требований статей 15, 16, 1069 ГК РФ также надлежит признать, что материалами дела не подтверждается незаконность актов и (или) виновный характер действий, бездействия федеральных государственных органов в сфере межбюджетных правоотношений, значимых с учетом спорного периода.

Таким образом, судами неправомерно удовлетворены требования, заявленные истцом к Российской Федерации.

Выводы судов обусловлены полным и объективным установлением фактической стороны дела при неправильном применении норм материального права.

Безусловных процессуальных оснований к отмене обжалуемых судебных актов не имеется (часть 4 статьи 288 АПК РФ).

Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 286, 287 (пункт 2 части 1) Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда Новгородской области от 21.01.2015 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13.04.2015 по делу N А44-7507/2014 отменить в части удовлетворения требований общества с ограниченной ответственностью "Межмуниципальное пассажирское автотранспортное предприятие - 1" о взыскании с Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации за счет средств казны Российской Федерации в пользу общества с ограниченной ответственностью "Межмуниципальное пассажирское автотранспортное предприятие - 1" 1 153 348 руб. 47 коп. убытков и 17 521 руб. расходов по уплате государственной пошлины.

В иске к Российской Федерации в лице Министерства финансов Российской Федерации отказать.

В остальной части указанные судебные акты оставить без изменения.

Председательствующий

И.О. Подвальный

Судьи

О.А. Алешкевич Л.Б. Мунтян