Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 2 октября 2015 г. N Ф07-7056/15 по делу N А05-15206/2014

02 октября 2015 г.

Дело N А05-15206/2014

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Асмыковича А.В., судей Алешкевича О.А., Кудина А.Г.,

рассмотрев 30.09.2015 в открытом судебном заседании кассационные жалобы Управления Федеральной антимонопольной службы по Архангельской области и индивидуального предпринимателя Цветкова Виктора Николаевича на решение Арбитражного суда Архангельской области от 31.03.2015 (судья Дмитриевская А.А.) и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.07.2015 (судьи Смирнов В.И., Виноградова Т.В., Мурахина Н.В.) по делу N А05-15206/2014,

установил:

Администрация муниципального образования "Котлас", место нахождения 165300, Архангельская обл., г. Котлас, пл. Советов, д. 3, ОГРН 1062904000026, ИНН 2904016008 (далее - Администрация), обратилась в Арбитражный суд Архангельской области с заявлением о признании недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Архангельской области, место нахождения: 163000, г. Архангельск, ул. Карла Либкнехта, д. 2, 142, ОГРН 1022900530696, ИНН 2901061919 (далее - Управление), от 17.09.2014 по делу N 15-14, которым заявитель признан нарушившим части 1 и 2 статьи 17 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ).

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены индивидуальные редприниматели Ермаков Дмитрий Николаевич, место нахождения: 165300, г. Котлас, ОГРНИП 304290428900012, Махин Евгений Николаевич, место нахождения: 165300, г. Котлас, ОГРНИП 304290401600045, Ерженинов Николай Владимирович, место нахождения: 165300, г. Котлас, ОГРНИП 304290434500033 и Цветков Виктор Николаевич, место нахождения: 165300, г. Котлас, ОГРНИП 304290421800010.

Решением суда первой инстанции от 31.03.2015, оставленным без изменения постановлением апелляционного суда от 09.07.2015, заявление Администрации удовлетворено.

В кассационной жалобе Управление, ссылаясь на нарушение судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права, просит отменить решение от 31.03.2015 и постановление от 09.07.2015 и принять по делу новый судебный акт.

В кассационной жалобе Цветков В.Н., также ссылаясь на нарушение судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права, просит отменить решение от 31.03.2015 и постановление от 09.07.2015, в удовлетворении заявления Администрации отказать.

Податели жалоб ссылаются на то, что объединение Администрацией в 2013 году при проведении соответствующих торгов в составе каждого из лотов нескольких автобусных маршрутов в лоты необоснованно, привело к ограничению, устранению конкуренции, а также к ограничению доступа в участии в торгах.

От индивидуального предпринимателя Цветкова В.Н. до судебного заседания по рассмотрению кассационных жалоб поступило заявление о рассмотрении дела в его отсутствие, доводы своей жалобы предприниматель поддержал.

Стороны и третьи лица о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены надлежащим образом, однако представители в судебное заседание не явились, в связи с чем жалоба рассмотрена в их отсутствие.

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке, и суд кассационной инстанции не находит оснований для их отмены.

Как видно из материалов дела, в ноябре 2013 года на сайте www.kotlas-city.ru и в газете "Двинская правда" размешено извещение о проведении открытого конкурса по отбору перевозчиков для включения в автобусные маршруты общего пользования муниципального образования "Котлас" (далее - МО "Котлас") Архангельской области.

Предмет конкурса в соответствии с конкурсной документацией, утвержденной распоряжением Администрации от 18.11.2013 N 547-р, составлял 2 лота: лот N 1 - право на заключение договора пассажирских перевозок на автобусных маршрутах общего пользования МО "Котлас" N 1, 3 и 14; лот N 2 - право на заключение договора пассажирских перевозок на автобусных маршрутах общего пользования МО "Котлас" N 2, 6 и 8.

Согласно протоколу вскрытия конвертов с заявками на участие в конкурсе от 24.12.2013 по лоту N 1 поступило 3 заявки - от индивидуального предпринимателя Цветкова В.Н., индивидуального предпринимателя Махина Е.Н. и индивидуального предпринимателя Ермакова Д.Н. По лоту N 2 поступило 4 заявки - от индивидуального предпринимателя Цветкова В.Н., индивидуального предпринимателя Махина Е.Н., индивидуального предпринимателя Ермакова Д.Н. и индивидуального предпринимателя Ерженинова Н.В.

Конкурсная комиссия на стадии оценки и сопоставления заявок (протокол от 26.12.2013) единогласно приняла решение отказать в оценке и сопоставлении соответствующих документов индивидуального предпринимателя Цветкова В.Н., поскольку по лоту N 1 он предложил обслуживать только два маршрута (N 1 и 4) из трех, а по лоту N 2 - один маршрут (N 8) из трех.

В соответствии с протоколом оценки и сопоставления заявок на участие в открытом конкурсе от 26.12.2013 N 2 по результатам проведенных торгов победителями были признаны индивидуальный предприниматель Махин Е.Н. (по лоту N 1) и индивидуальный предприниматель Ермаков Д.Н. (по лоту N 2).

Индивидуальный предприниматель Цветков В.Н. 13.01.2014 обратился в Управление с жалобой на действия конкурсной комиссии по оценке и сопоставлению заявок на участие в конкурсе на право заключения договора пассажирских перевозок на автобусных маршрутах общего пользования МО "Котлас". При этом Цветков В.Н. сообщил, что конкурсной комиссией принято решение об отказе ему в оценке и сопоставлении заявки по лоту N 1 и лоту N 2, так как предложение Цветкова В.Н. обслуживать только 2 маршрута N 1 и 14 из трех в лоте N 1, и 1 маршрут N 8 из трех в лоте N 2 противоречило техническому заданию конкурсной документации.

Управлением на основании обращения Цветкова В.Н. в отношении Администрации возбуждено дело N 15-14 по признакам нарушения частей 1 и 2 статьи 17 Закона N 135-ФЗ.

По результатам рассмотрения дела Управление пришло к выводу о том, что необоснованное объединение Администрацией в составе лотов N 1 и 2 проведенного в декабре 2013 года конкурса нескольких автобусных маршрутов, каждый из которых составлял отдельный локальный товарный рынок, доступ на который ограничен и был возможен только через участие в процедуре торгов, привело к непосредственному устранению с рынка пассажирских автобусных перевозок МО "Котлас" хозяйствующего субъекта - индивидуального предпринимателя Цветкова В.Н., который не смог принять участие в рассматриваемом конкурсе в силу отсутствия технической возможности обслуживать все три маршрута, включенных в лоты N 1 и 2 (факт прекращения предпринимательской деятельности в сфере пассажирских автобусных перевозок индивидуальный предприниматель Цветков В.Н. подтвердил документально).

Решением Управления от 17.09.2014 по делу N 15-14 в действиях Администрации установлено нарушение требований частей 1 и 2 статьи 17 Закона N 135-ФЗ, выразившееся в объединении в составе каждого из лотов конкурса на право заключения договора пассажирских перевозок на автобусных маршрутах общего пользования МО "Котлас", проведенного в декабре 2013 года, нескольких автобусных маршрутов (лот N 1 - маршруты N 1, 3 и 14; лот N 2 - маршруты N 2, 6 и 8). Предписание не выдавалось, материалы дела переданы УФАС для решения вопроса о возбуждении административного производства.

Не согласившись с данным решением антимонопольного органа, Администрация обратилась с заявлением в арбитражный суд.

Суды первой и апелляционной инстанций, признав обоснованными доводы Администрации об отсутствии в действиях заказчика нарушения частей 1 и 2 статьи 17 Закона N 135-ФЗ, удовлетворили требование заявителя.

Кассационная инстанция, изучив материалы дела и проверив правильность применения судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права, считает обжалуемые судебные акты законными и обоснованными.

Антимонопольный орган в пределах своих полномочий возбуждает и рассматривает дела о нарушении антимонопольного законодательства, принимает по результатам их рассмотрения решения и выдает предписания (часть 1 статьи 39 Закона N 135-ФЗ).

Порядок рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства регламентирован главой 9 данного Закона.

Согласно статье 49 Закона N 135-ФЗ при принятии решения по делу о нарушении антимонопольного законодательства комиссия антимонопольного органа оценивает доказательства и доводы, представленные лицами, участвующими в деле; заключения и пояснения экспертов, а также лиц, располагающих сведениями о рассматриваемых комиссией обстоятельствах; определяет нормы антимонопольного и иного законодательства Российской Федерации, нарушенные в результате осуществления рассматриваемых комиссией действий (бездействия). По окончании рассмотрения дела комиссия оглашает решение.

Как следует из материалов дела, Управление, проверив правомерность действий Администрации, вынесло решение о признании его нарушившими антимонопольное законодательство.

Кассационная инстанция считает, что суды первой и апелляционной инстанций правомерно удовлетворили заявление Администрации, руководствуясь при этом следующим.

Целями Закона N 135-ФЗ являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (часть 2 статьи 1 Закона N 135-ФЗ).

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Конкуренция - соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке (пункт 7 статьи 4 Закона N 135-ФЗ).

Признаки ограничения конкуренции нормативно закреплены в пункте 17 статьи 4 Закона N 135-ФЗ.

Согласно пункту 17 статьи 4 Закона N 135-ФЗ признаками ограничения конкуренции являются: сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации.

В силу части 1 статьи 17 Закона N 135-ФЗ при проведении торгов, запроса котировок цен на товары, запроса предложений запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, в том числе: координация организаторами торгов, запроса котировок, запроса предложений или заказчиками деятельности их участников; создание участнику торгов, запроса котировок, запроса предложений или нескольким участникам торгов, запроса котировок, запроса предложений преимущественных условий участия в торгах, запросе котировок, запросе предложений, в том числе путем доступа к информации, если иное не установлено федеральным законом; нарушение порядка определения победителя или победителей торгов, запроса котировок, запроса предложений; участие организаторов торгов, запроса котировок, запроса предложений или заказчиков и (или) работников организаторов или работников заказчиков в торгах, запросе котировок, запросе предложений.

Наряду с установленными частью 1 статьи 17 Закона N 135-ФЗ запретами при проведении торгов, запроса котировок, запроса предложений, если организаторами торгов, запроса котировок, запроса предложений или заказчиками являются федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, государственные внебюджетные фонды, а также при проведении торгов, запроса котировок, запроса предложений в случае закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд запрещается не предусмотренное федеральными законами или иными нормативными правовыми актами ограничение доступа к участию в торгах, запросе котировок, запросе предложений (часть 2 статьи 17 Закона N 135-ФЗ).

Верховный Суд Российской Федерации в определении от 24.11.2010 N 78-Г10-25 указал, что в силу части 3 статьи 17 Закона N 135-ФЗ при проведении торгов на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд запрещается ограничение конкуренции между участниками торгов путем включения в состав лотов продукции (товаров, работ, услуг), технологически и функционально не связанной с товарами, работами, услугами, поставки, выполнение, оказание которых являются предметом торгов. То есть, данной правовой нормой запрещено при проведении торгов включение в один лот товаров, работ, услуг, технологически и функционально не связанных с товарами, работами, услугами, выполнение или оказание которых является предметом торгов.

Подпунктом 7 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" к вопросам местного значения городского округа отнесено создание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах городского округа.

В соответствии со статьей 2 Закона Архангельской области от 26.05.1999 N 125-22-ОЗ "О порядке обслуживания перевозчиками автобусных маршрутов общего пользования в Архангельской области" (действовал до июня 2014 года) порядок организации движения автобусов на территории муниципального образования утверждается органом местного самоуправления.

Маршрутные автобусные перевозки пассажиров на территории муниципального образования осуществляются по установленным автобусным маршрутам общего пользования.

Целесообразность открытия и закрытия автобусных маршрутов общего пользования определяется органами местного самоуправления муниципального образования на основании анализа пассажиропотоков, который проводится как по инициативе органов местного самоуправления, так и по просьбам и заявлениям населения, общественных организаций, перевозчиков, депутатов представительных органов государственной власти и местного самоуправления.

Утверждение автобусных маршрутов общего пользования (паспортов и схем маршрутов, расписаний движения) производится нормативным правовым актом органа местного самоуправления муниципального образования, на территории которого проходит маршрут, согласно комплексной транспортной схеме муниципального образования. Включение перевозчиков в конкретный маршрут производится органами местного самоуправления на конкурсной основе.

Условия конкурса разрабатываются и утверждаются органом местного самоуправления муниципального образования в соответствии с порядком, определенным законодательством Российской Федерации. С победителями конкурсов заключаются соответствующие договоры.

Постановлением Администрации от 25.12.2008 N 1650 утвержден Порядок организации движения автобусов на территории МО "Котлас" (далее - Порядок; том дела 1, листы 75 - 77, оборот), пунктом 1.2 которого установлено, что осуществление пассажирских перевозок юридическими и физическими лицами на автобусных маршрутах общего пользования организуется с целью более полного удовлетворения потребностей населения в перевозках, повышения качества обслуживания, свободного развития рынка пассажирских автотранспортных услуг, защиты прав потребителей этих услуг, сокращения расходов местного бюджета на покрытие убытков от пассажирских перевозок.

Согласно пункту 2.1 Порядка организация пассажирских перевозок на территории МО "Котлас" осуществляется Администрацией в соответствии с действующим законодательством и Порядком.

Право заключения договора на оказание услуг по перевозке пассажиров на территории МО "Котлас" реализуется по результатам проведения конкурса перевозчиков.

Положением о конкурсе по отбору перевозчиков для включения в автобусные маршруты общего пользования муниципального образования "Котлас", утвержденным постановлением Администрации МО "Котлас" от 15.07.2010 N 1478, предусмотрено, что лот - определенная извещением и конкурсной документацией неделимая часть предмета конкурса, обособленная уполномоченным органом в целях эффективного распределения рынка транспортных услуг, то есть группа однородных по характеристикам услуг в составе предмета открытого конкурса, которой присвоен определенный порядковый номер и установлены отдельные условия исполнения договора.

Судами установлено и материалами дела подтверждается, что в соответствии с распоряжением Администрации от 18.11.2013 N 574-р и конкурсной документацией заявителем проведен конкурс на право заключения договора на оказание услуг по перевозке пассажиров на территории МО "Котлас" по маршрутам N 1, 2, 3, 6, 8 и 14.

Согласно Техническому заданию в лот N 1 вошли маршруты N 1, 3 и 14, в лот N 2 - маршруты N 2, 6 и 8.

С учетом приведенных нормативных положений, суды сделали обоснованный вывод о том, что само по себе объединение автобусных маршрутов в лоты не свидетельствует о нарушении антимонопольного законодательства.

Как правильно установили судебные инстанции, в своих действиях Администрация руководствовалась рентабельностью маршрутов, исключением возможности срыва организации транспортного сообщения, с учетом взаимосвязанности маршрутов. При этом само по себе отсутствие у какого-либо хозяйствующего субъекта необходимых условий для участия в определенном конкурсе не свидетельствует о том, что акты органов местного самоуправления, предусматривающие определенные требования для участников конкурса, ограничивают конкуренцию. Целью проведения конкурса является не обеспечение максимально широкого круга участников, а удовлетворение потребностей населения в перевозках, повышение качества обслуживания, свободное развитие рынка пассажирских автотранспортных услуг, защита прав потребителей этих услуг, сокращение расходов местного бюджета на покрытие убытков от пассажирских перевозок.

В данном случае антимонопольный орган должен доказать, что действия Администрации по формированию лотов привели к ограничению доступа к участию в торгах, либо создали участнику торгов преимущественные условия участия в торгах.

Как правильно указали суды первой и апелляционной инстанций, разделение маршрутов на виды и направления, критерии объединения маршрутов нормативно не регламентированы, поэтому Администрация при формировании лотов действовала в пределах своих полномочий.

При таких обстоятельствах суды сделали правильный вывод о том, что отсутствие у какого-либо хозяйствующего субъекта необходимых условий для участия в определенном конкурсе не свидетельствует о том, что акты органов местного самоуправления, предусматривающие определенные требования для участников конкурса, ограничивают конкуренцию. Каждый хозяйствующий субъект самостоятельно принимает решение об участии в конкурсе, действия каждого из них влияют на результаты конкурса, победителем которого определяется лучший из перевозчиков, то есть более конкурентоспособный. Сама по себе возможность хозяйствующему субъекту проиграть в конкурсе не может расцениваться как ограничение его доступа к предпринимательской деятельности.

Таким образом, как правильно установили судебные инстанции, формирование спорных лотов с включением более одного маршрута использовано для наиболее эффективного решения вопросов, отнесенных к самостоятельной компетенции Администрации, и не направлено на ограничение свободы экономической деятельности хозяйствующих субъектов.

Исследовав и оценив представленные лицами, участвующими в деле, доказательства по правилам статей 65 и 71 АПК РФ, суды первой и апелляционной инстанций установили, что Управление не представило доказательств того, что объединение нескольких автобусных маршрутов в один лот приведет к ограничению доступа в конкурсе, лишит возможности осуществлять деятельность различным хозяйствующим субъектам и повлечет ограничение конкуренции между участниками торгов и сделали правомерный вывод об отсутствии у антимонопольного органа оснований для признания Администрации нарушившей положения части 1 и 2 статьи 17 Закона N 135-ФЗ.

Довод индивидуального предпринимателя Цветкова В.Н. об ограничении ему доступа к участию в конкурсе отклоняется судом кассационной инстанции как не состоятельный.

Как правильно указали суды, конкурс носил открытый характер, являлся равнодоступным для всех субъектов предпринимательской деятельности в сфере пассажирских перевозок, в том числе и для предпринимателя Цветкова В.Н., фактов ограничения на участие в конкурсе для отдельных категорий или создание преимущественных условий участия в конкурсе каким-либо участникам не выявлено, победителем конкурса становится наиболее подготовленный к осуществлению перевозок хозяйствующий субъект.

Кроме того, судами установлено и материалами дела подтверждается, что заявки индивидуального предпринимателя Цветкова В.Н. не соответствовали требованиям конкурсной документации и поэтому конкурсной комиссией правомерно отказано в их оценке и сопоставлении.

Пределы рассмотрения дела в суде кассационной инстанции ограничены проверкой правильности применения судами норм материального и процессуального права, а также соответствия их выводов о применении нормы права установленным по делу обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам (части 1 и 3 статьи 286 АПК РФ).

Изложенные в кассационных жалобах Управления и индивидуального предпринимателя Цветкова В.Н. доводы являлись предметом детального рассмотрения судов первой и апелляционной инстанций.

Поскольку суды правильно установили обстоятельства дела, всесторонне, полно и объективно исследовали все представленные сторонами доказательства и дали им надлежащую правовую оценку, кассационная инстанция не находит оснований для отмены судебных актов по делу и удовлетворения жалоб.

Руководствуясь статьями 286, 287 (пункт 1 часть 1) Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда Архангельской области от 31.03.2015 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 09.07.2015 по делу N А05-15206/2014 оставить без изменения, а кассационные жалобы индивидуального предпринимателя Цветкова Виктора Николаевича и Управления Федеральной антимонопольной службы по Архангельской области - без удовлетворения.

Председательствующий

А.В. Асмыкович

Судьи

А.О. Алешкевич А.Г. Кудин