Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 11 ноября 2015 г. N Ф07-1018/15 по делу N А26-1348/2015

11 ноября 2015 г.

Дело N А26-1348/2015

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Мунтян Л.Б., судей Асмыковича А.В., Кудина А.Г.,

при участии от Правительства Республики Карелия Петинова М.В. (доверенность от 24.03.2015 N 2111/02-23/Аи), от Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Карелия Вилаевой Е.В. (доверенность от 14.03.2015 N 15),

рассмотрев 10.11.2015 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Правительства Республики Карелия на решение Арбитражного суда Республики Карелия от 09.04.2015 (судья Подкопаев А.В.) и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.07.2015 (судьи Толкунов В.М., Есипова О.И., Зотеева Л.В.) по делу N А26-1348/2015,

установил:

Правительство Республики Карелия, место нахождения: 185028, Республика Карелия, город Петрозаводск, проспект Ленина, дом 19, ОГРН 1131001009424, ИНН 1001272577 (далее - Правительство) обратилось в Арбитражный суд Республики Карелия с заявлением к Управлению Федеральной антимонопольной службы по Республике Карелия, место нахождения: 185031, Республика Карелия, город Петрозаводск, набережная Варкауса, дом 1А, ОГРН 1021000526326, ИНН 1001041153 (далее - Управление, УФАС) о признании недействительными решения и предписания от 27.11.2014 по делу N 04-37/14-2014.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Государственный комитет Республики Карелия по ценам и тарифам, место нахождения: 185003, Республика Карелия, город Петрозаводск, улица Мерецкова, дом 8А, ОГРН 1021000541781, ИНН 1001034050 и общество с ограниченной ответственностью Управляющая компания "Модуль", место нахождения: 186870, Республика Карелия, город Суоярви, улица Н.Идрисова, дом 25, ОГРН 1131040000596, ИНН 1016043548 (далее - ООО УК "Модуль").

Решением Арбитражного суда Республики Карелия от 09.04.2015, оставленным без изменения постановлением Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.07.2015, в удовлетворении заявленных требований отказано.

В кассационной жалобе Правительство, ссылаясь на несоответствие выводов судов первой и апелляционной инстанций фактическим обстоятельствам дела и неправильное применение судами норм материального права, просит отменить решение от 09.04.2015 и постановление от 20.07.2015 и принять по делу новый судебный акт - об удовлетворении заявленных требований. Податель жалобы указывает на отсутствие фактической конкуренции между хозяйствующими субъектами и неприменении к указанным обстоятельствам положений Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ).

В отзыве на кассационную жалобу УФАС просит оставить без изменения обжалуемые судебные акты, считая их законными и обоснованными.

В судебном заседании представитель Правительства поддержал доводы, изложенные в кассационной жалобе, а представитель УФАС возражал против ее удовлетворения, считая обжалуемые судебные акты законными и обоснованными.

Представители третьих лиц, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, в суд не явились, в связи с чем жалоба рассмотрена в их отсутствие (часть 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как следует из материалов дела и установлено судами, 24.04.2014 по заявлению ООО УК "Модуль" Управлением проведена проверка пунктов 4.1 и 4.2 постановления Правительства Республики Карелия от 14.03.2014 N 68-П "Об утверждении Порядка расчета размера субсидии на компенсацию потерь в доходах, связанных с государственным регулированием тарифов на отпускаемую потребителям тепловую энергию" (далее - Постановление N 68-П) на соответствие антимонопольному законодательству.

Оспариваемым решением Управление признало в действиях Правительства нарушение части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, выразившееся в установлении в пункте 4 (подпункты 4.1 и 4.2) Постановления N 68-П условий предоставления субсидии на компенсацию части потерь в доходах ресурсоснабжающих организаций, связанных с предоставлением услуг теплоснабжения на территории Республики Карелия по тарифам, не обеспечивающим возмещение издержек на производство, передачу и распределение тепловой энергии (критерии отбора получателей субсидии), ограничивающих конкуренцию, при которых одни хозяйствующие субъекты поставлены в неравное положение по сравнению с другими хозяйствующими субъектами.

27.11.2014 Правительству выдано предписание, согласно которому нарушение антимонопольного законодательства необходимо устранить путем отмены подпунктов 4.1 и 4.2 пункта 4 Постановления N 68-П в течение трех месяцев с момента принятия решения Управления по делу N 04-37/14-2014.

Правительство не согласилось с вышеназванными решением и предписанием и оспорило их в арбитражном суде.

Суды первой и апелляционной инстанций, указав, что ограничения для получения субсидии, установленные пунктами 4.1 и 4.2 Постановления N 68-П, направлены на ограничение конкуренции между хозяйствующими субъектами - теплоснабжающими организациями, отказали в удовлетворении заявления Правительства.

Кассационная инстанция, изучив материалы дела и проверив правильность применения судами норм материального и процессуального права, не находит оснований для удовлетворения жалобы.

Целями Закона N 135-ФЗ являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (часть 2 статьи 1 Закона N 135-ФЗ).

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в том числе и создание дискриминационных условий (подпункт 8 названной статьи).

Конкуренция - соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке (пункт 7 статьи 4 Закона N 135-ФЗ). Признаки ограничения конкуренции нормативно закреплены в пункте 17 статьи 4 Закона N 135-ФЗ.

Под дискриминационными условиями понимается условия доступа на товарный рынок, условия производства, обмена, потребления, приобретения, продажи, иной передачи товара, при которых хозяйствующий субъект или несколько хозяйствующих субъектов поставлены в неравное положение по сравнению с другим хозяйствующим субъектом или другими хозяйствующими субъектами (пункт 8 статьи 4 Закона N 135-ФЗ).

Для квалификации действий субъекта права применительно к части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ необходимо установить запрещенные законом, не соответствующие нормативно-правовым положениям и совершенные им действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, то есть соперничества на значимом, определенном товарном рынке, в сферы обращения определенного товара (работ, услуг) либо взаимозаменяемых товаров (работ, услуг).

Рассматривая настоящий спор по существу, суды первой и апелляционной инстанций пришли к выводу, что условия, установленные подпунктами 4.1 и 4.2 пункта 4 Постановления N 68-П не отвечают требованиям Закона N135-ФЗ. При этом суды правомерно исходил из следующего.

Исходя из положений статьи 78 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) предоставление субсидий допускается из бюджета субъекта Российской Федерации в случаях и порядке, предусмотренных законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации или актами уполномоченных им органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

При этом нормативные правовые акты, муниципальные правовые акты, регулирующие предоставление субсидий юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, а также физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг, должны определять: категории и (или) критерии отбора юридических лиц (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), индивидуальных предпринимателей, физических лиц - производителей товаров, работ, услуг, имеющих право на получение субсидий; цели, условия и порядок предоставления субсидий (подпункты 1, 2 пункта 3 статьи 78 БК РФ).

Из приведенных нормативных положений следует, что действующим бюджетным законодательством предусмотрена возможность предоставления субсидий юридическим лицам в целях возмещения недополученных доходов и определение таких лиц осуществляется в соответствии с категориями и (или) критериями, установленными нормативным актом, регулирующим предоставление субсидий.

Вместе с тем порядок предоставления субсидий не должен ограничивать возможность получения таких субсидий и должен обеспечивать равные возможности для хозяйствующих субъектов в этой области.

Частью 1 статьи 7 Закона Республики Карелия от 20.12.2013 N 1759-ЗРК "О бюджете Республики Карелия на 2014 год и плановый период 2015 и 2016 годов" (далее - Закон о бюджете на 2014 год) предусмотрено, что субсидии юридическим лицам (за исключением субсидий государственным (муниципальным) учреждениям), индивидуальным предпринимателям, физическим лицам - производителям товаров, работ, услуг предоставляются в случаях, предусмотренных ведомственной структурой расходов бюджета Республики Карелия на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов, по соответствующим целевым статьям, группам и подгруппам видов расходов согласно приложениям N 4-7 к Закону при условии заключения соответствующих соглашений.

Пунктом 10.3.1. Ведомственной структуры расходов бюджета Республики Карелия на 2014 год (Приложение N 4 к Закону о бюджете на 2014 год) предусмотрены средства на компенсацию части потерь в доходах, связанных с государственным регулированием тарифов на отпускаемую потребителям тепловую энергию.

При этом порядок предоставления субсидий в силу положений пункта 7 статьи 78 БК РФ и части 3 статьи 7 Закона о бюджете на 2014 год определяется Правительством.

В рассматриваемом случае Постановлением N 68-П утвержден Порядок расчета размера субсидии на компенсацию потерь в доходах, связанных с государственным регулированием тарифов на отпускаемую потребителям тепловую энергию.

В означенном Постановлении расширены направления предоставления субсидии и пунктом 3.2 предусмотрена компенсация части потерь в доходах ресурсоснабжающих организаций, связанных с предоставлением услуг теплоснабжения на территории Республики Карелия по тарифам, не обеспечивающим возмещение издержек на производство, передачу и распределение тепловой энергии. Введение данного направления предоставления субсидии связано с наличием выпадающих доходов ресурсоснбжающих организаций, обусловленных фактическим состоянием инфраструктуры теплоснабжения в Республике Карелия.

Для получения субсидии, обозначенной в пункте 3.2 Постановления N 68-П пунктом 4 названного Постановления установлены следующие дополнительные условия: владение на праве аренды муниципальными источниками тепловой энергии и (или) муниципальными тепловыми сетями в системе теплоснабжения, посредством которой осуществляется теплоснабжение потребителей (пункт 4.1); осуществление деятельности по теплоснабжению на территории поселений не менее чем в трех муниципальных районах республики (пункт 4.2); наличие принятых в законном порядке решений об утверждении нормативов удельного расхода топлива при производстве тепловой энергии источниками тепловой энергии и (или) нормативов технологических потерь при передаче тепловой энергии (пункт 4.3).

Отсутствие одного из вышеуказанных условий является основанием для не предоставления данной субсидии.

Управление при проведении проверки указанных положений требованиям Закона N 135-ФЗ были проанализированы ответы теплоснабжающих организаций региона, в которых высказано мнение об ограничении Постановлением N 68-П конкуренции на рынке теплоснабжения, а также объяснения Правительства.

При этом УФАС указал, что отсутствие возможности получения субсидий на компенсацию части потерь в доходах ресурсоснабжающих организаций, связанных с предоставлением услуг теплоснабжения на территории Республики Карелия по тарифам, не обеспечивающим возмещение издержек на производство, передачу и распределение тепловой энергии, при несоответствии критериям, установленным Правительством в спорных положениях Постановления N 68-П, приводит либо может привести к ограничению затрат хозяйствующих субъектов - теплоснабжающих организаций на развитие своей деятельности, на приобретение дополнительных ресурсов в целях повышения качества оказываемых услуг, на расширение штата работников, увеличение расходов на ремонт оборудования, заработной платы.

Теплоснабжающая организация, осуществляющая деятельность по теплоснабжению на территории двух муниципальных районов, имеет межмуниципальный статус, однако, не соответствует условиям предоставления субсидии на компенсацию части потерь в доходах ресурсоснабжающих организаций, связанных с предоставлением услуг теплоснабжения на территории Республики Карелия по тарифам, не обеспечивающим возмещение издержек на производство, передачу и распределение тепловой энергии. Аналогичным образом, теплоснабжающая организация, осуществляющая деятельность по теплоснабжению одного района Республики Карелия, не будет иметь право на получение вышеуказанной субсидии. Кроме того, исходя из текста пункта 4.1, права на получение субсидии лишены теплоснабжающие организации, которые владеют источниками тепловой энергии и (или) муниципальными тепловыми сетями в системе теплоснабжения на праве субаренды или на праве безвозмездного пользования. Также фактически лишены права на получение субсидии собственники источников тепловой энергии и тепловых сетей.

Установленные в пунктах 4.1 и 4.2 Постановления N 68-П критерии для получателей субсидии на компенсацию части потерь в доходах ресурсоснабжающих организаций, связанных с предоставлением услуг теплоснабжения на территории Республики Карелия по тарифам, не обеспечивающим возмещение издержек на производство, передачу и распределение тепловой энергии ведут к увеличению концентрации на рынке, сокращению числа участников рынка и возникновению ситуации, когда соответствующую деятельность сможет осуществлять только один или несколько крупных субъектов.

В то же время вход на рынок услуг по теплоснабжению затруднен необходимостью вложения значительных первоначальных инвестиций, что при длительных сроках окупаемости этих вложений является экономическим ограничением. Порядок же предоставления субсидий не может произвольно ограничивать круг хозяйствующих субъектов, а должен обеспечивать равные возможности для всех лиц осуществляющих деятельность на рассматриваемом рынке. Поддержка только крупных из них может привести к монополизации на рынке услуг по теплоснабжению.

Таким образом, установленными в пунктах 4.1 и 4.2 Постановления N 68-П условиями "крупные" хозяйствующие субъекты ставятся в неравное, более выгодное положение по сравнению с "мелкими".

Данный вывод подтверждает и тот факт, что на момент рассмотрения Управлением дела N 04-37/14 по пункту 3.2 Постановления N 68-П только один хозяйствующий субъект - ООО "Карелэнергоресурс" смог получить указанную компенсацию, а также признанием самого Правительства о том, что Постановление N 68-П направлено прежде всего на стимулирование создания крупных теплоснабжающих организаций и соответствующему сокращению условно-постоянных издержек за счет увеличения объемов реализации коммунального ресурса.

Учитывая изложенное, суд кассационной инстанции соглашается с судами о наличии в действиях Правительства по установлению в пунктах 4.1 и 4.2 Постановления N 68-П условий предоставления субсидии, при которых одни хозяйствующие субъекты поставлены в неравное положение по сравнению с другими хозяйствующими субъектами, признаков нарушения части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

Судами первой и апелляционной инстанций дело рассмотрено полно и всесторонне, нормы материального и процессуального права применены правильно, основания для отмены обжалуемых судебных актов отсутствуют.

Руководствуясь статьей 286 и пунктом 1 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда Республики Карелия от 09.04.2015 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 20.07.2015 по делу N А26-1348/2015 оставить без изменения, а кассационную жалобу Правительства Республики Карелия - без удовлетворения.

Председательствующий

Л.Б. Мунтян

Судьи

Л.Б. Мунтян А.В. Асмыкович А.Г. Кудин