Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 24 ноября 2015 г. N Ф07-1566/15 по делу N А56-86285/2014

24 ноября 2015 г.

Дело N А56-86285/2014

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Мунтян Л.Б., судей Кудина А.Г., Подвального И.О.,

при участии от Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу Поленова А.В. (доверенность от 16.01.2015 N 03/536), Тукаева В.А. (доверенность от 29.12.2014 N 00/31603), от Комитета по государственному заказу Санкт-Петербурга Григорьева С.Ю. (доверенность от 20.02.2015 N исх-03-00-113/15-0-0), от Санкт-Петербургского государственного казенного учреждения "Дирекция транспортного строительства" Разгуляева А.В. (доверенность от 23.04.2015 N 101),

рассмотрев 17.11.2015 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 17.03.2014 (судья Галкина Т.В.) и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.07.2015 (судьи Борисова Г.В., Дмитриева И.А., Сомова Е.А.) по делу N А56-86285/2014,

установил:

Комитет по государственному заказу Санкт-Петербурга, место нахождения;: 190000, Вознесенский проспект, дом 16, ОГРН 1047855096222, ИНН 7842304108 (далее - Комитет) обратился в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу, место нахождения: 199004, Санкт-Петербург, 4-я линия В.О., дом 13, литера А, ОГРН 1027809242933, ИНН 7825413361 далее - УФАС, Управление) от 13.10.2014 и предписания от 29.09.2014 по делу N К03-39/14.

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено Санкт-Петербургское государственное казенное учреждение "Дирекция транспортного строительства", место нахождения: 194044, Санкт-Петербург, Нейшлотский переулок дом 8, ОГРН 1037843033029, ИНН 7825342390 (далее - Учреждение).

Решением Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 17.03.2014, оставленным без изменения постановлением Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.07.2015, заявленные требования Комитета удовлетворены.

В кассационной жалобе Управление, ссылаясь на несоответствие выводов судов первой и апелляционной инстанций фактическим обстоятельствам дела и неправильное применение судами норм материального права, просит решение от 17.03.2015 и постановление от 21.07.2015 отменить, принять по делу новый судебный акт - об отказе в удовлетворении заявленных требований Комитета в полном объеме. По мнению подателя жалобы размещение государственного заказа укрупненными лотами и не указание в документации адресов проведения ремонтных работ нарушает принцип равнодоступности при проведении торгов, и привело к ограничению конкуренции при проведении означенных торгов.

В отзыве на кассационную жалобу Комитет, изложив свою правовую позицию, просит оставить обжалуемые судебные акты по настоящему делу без изменения.

В судебном заседании представители УФАС поддержали доводы, изложенные в кассационной жалобе, а представители Комитета и Учреждения возражали против ее удовлетворения, считая обжалуемые судебные акты законными и обоснованными.

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как видно из материалов дела и установлено судами, 30.07.2013 организатором торгов - Комитетом по государственному заказу Санкт-Петербурга на официальном сайте в сети Интернет размещены извещения N N 0172200002513000007, 0172200002513000008, 0172200002513000009, 0172200002513000010, 0172200002513000011, 0172200002513000012, 0172200002513000013, 0172200002513000014, 0172200002513000015, 0172200002513000016, 0172200002513000017, 0172200002513000018, 0172200002513000021 о проведении открытых аукционов в электронной форме на право заключения государственных контрактов на выполнение работ по ремонту дорог в Санкт-Петербурге в 2013 году. Рассматриваемые аукционы проведены в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 94-ФЗ).

По жалобе ООО "АС-Комплект" УФАС в отношении Комитета возбуждено дело о нарушении антимонопольного законодательства N К03-39/14 по признакам нарушения части 1 статьи 17 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ, Закона о защите конкуренции).

По результатам рассмотрения дела N К03-39/14 УФАС приняло решение от 13.10.2014 (исх. N 06/23849 от 13.10.2014) которым признало в действиях Комитета и Учреждения нарушения части 1 статьи 17 Закона N 135-ФЗ, выразившиеся в не указании в документациях по аукционам места выполнения работ и сроков начала работ, а также объединения в один аукцион выполнения работ по ремонту дорог, находящихся в разных административных районах Санкт-Петербурга в том числе территориально отделенных друг от друга.

На основании этого решения 29.09.2014 Комитету выдано предписание по делу N К03-39/14 о необходимости совершения действий, направленных на обеспечение конкуренции, для чего впредь при организации и проведении торгов не допускать действий, ограничивающих конкуренции при проведении торгов.

Не согласившись с законностью решения и предписания УФАС, Комитет обратился в арбитражный суд.

Суды двух инстанций указали на отсутствие у антимонопольного органа в данном случае правовых и фактических оснований для констатации в действиях Комитета и Учреждения нарушений части 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции.

Изучив материалы дела и доводы жалобы, суд кассационной инстанции считает, что суды пришли к ошибочному выводу о незаконности решения и предписания УФАС с учетом следующего.

В силу статьи 1 Закона о защите конкуренции этот Закон определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями (часть 1); его целями являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (часть 2).

В соответствии с положениями статьи 17 Закона N 135-ФЗ (в редакции, действовавшей на момент проведения торгов) при проведении торгов запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, в том числе:

1) координация организаторами торгов или заказчиками деятельности его участников;

2) создание участнику торгов или нескольким участникам торгов преимущественных условий участия в торгах, в том числе путем доступа к информации, если иное не установлено федеральным законом;

3) нарушение порядка определения победителя или победителей торгов;

4) участие организаторов торгов или заказчиков и (или) работников организаторов торгов или работников заказчиков в торгах.

Наряду с установленными частью 1 настоящей статьи запретами при проведении торгов, если организаторами или заказчиками торгов являются федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, государственные внебюджетные фонды, а также при проведении торгов на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд запрещается не предусмотренное федеральными законами или иными нормативными правовыми актами ограничение доступа к участию в торгах (часть 2 статьи 17 Закона N 135-ФЗ).

Исходя из буквального толкования и смысла положений статьи 17 Закона N 135-ФЗ, запрещаются любые действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции при проведении торгов. Перечень нарушений, перечисленный в указанной статье, не является исчерпывающим, и для квалификации действий по организации и проведению торгов как нарушающих требования антимонопольного законодательства необходимы установление и оценка последствий тех или иных нарушений Закона о защите конкуренции с точки зрения их фактического либо возможного влияния на конкурентную среду в конкретном случае.

В данном случае антимонопольный орган вменяет Комитету и Учреждению ограничение возможности субъектов малого и среднего бизнеса участвовать в торгах на производство текущего ремонта дорог Санкт-Петербурга, а именно, не указание в государственном контракте места выполнения работ, сроков начала выполнения работ, а также объединение в один лот выполнение работ по ремонту дорог, находящихся в разных административных районов Санкт-Петербурга, в том числе территориально отделенных друг от друга.

Порядок размещения заказа путем проведения открытого аукциона в электронной форме закреплен в главе 3.1 Закона N 94-ФЗ.

Согласно части 1 статьи 41.6 Закона N 94-ФЗ документация об открытом аукционе в электронной форме должна соответствовать требованиям, предусмотренным частями 1 - 3.2, 4.1 - 6 статьи 34 названного закона.

Документация об аукционе должна содержать требования, установленные заказчиком, уполномоченным органом, к качеству, техническим характеристикам товара, работ, услуг, требования к их безопасности, требования к функциональным характеристикам (потребительским свойствам) товара, к размерам, упаковке, отгрузке товара, требования к результатам работ и иные показатели, связанные с определением соответствия поставляемого товара, выполняемых работ, оказываемых услуг потребностям заказчика (часть 2 статьи 34 Закона N 94-ФЗ).

Вместе с тем при проведении торгов запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции (часть 1 статьи 17 Закона о защите конкуренции).

В силу части 3 статьи 17 Закона N 135-ФЗ наряду с установленными частями 1 и 2 настоящей статьи запретами при проведении торгов на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд запрещается ограничение конкуренции между участниками торгов путем включения в состав лотов продукции (товаров, работ, услуг), технологически и функционально не связанной с товарами, работами, услугами, поставки, выполнение, оказание которых являются предметом торгов.

Любая конкурентная среда предполагает значимые границы и субъектный состав (пункты 1, 3, 4 и 7 статьи 4 Закона N 135-ФЗ).

В соответствии с пунктом 17 статьи 4 Закона N 135-ФЗ признаками ограничения конкуренции являются: сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, а также иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке.

Согласно части 1 статьи 1 Закона N 94-ФЗ он регулирует отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных, муниципальных нужд, нужд бюджетных учреждений, в том числе устанавливает единый порядок размещения заказов, в целях обеспечения единства экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении заказов, эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия, развития добросовестной конкуренции, совершенствования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов, обеспечения гласности и прозрачности размещения заказов, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов.

В данном случае судами установлено и подтверждается материалами дела, что в документации об аукционе содержатся следующие сведения: начало выполнения работ - после письменного разрешения заказчика и подписания дополнительного соглашения к контракту с приложением графика производства работ, а окончание - в соответствии с графиком производства работ, но не позднее 31.10.2013 (подпункт 2.1 пункта 2 "Проект государственного контракта"); ведомости объемов работ не содержат адресный перечень выполнения работ; при формировании лота в каждый аукцион включены работы по ремонту дорог, расположенных в разных административных районах Санкт-Петербурга.

Установив вышеперечисленные обстоятельства в совокупности, антимонопольный орган пришел к обоснованному выводу о том, что сформированная таким образом аукционную документацию не позволяет потенциальному участнику аукциона на стадии подачи заявок для участия в аукционе достоверно установить место и сроки выполнения работ. А объединение в один лот нескольких районов города не граничащих друг с другом ограничивает потенциальное количество участников желающих принять участие в аукционе.

Доводы заявителя о том, что объединение в единый лот выполнение работ по ремонту дорог, расположенных в разных административных районах Санкт-Петербурга не запрещено антимонопольным законодательством, не свидетельствуют о правомерности такого объединения, поскольку оценка привлекательности того или иного лота может быть дана только потенциальным участником торгов, исходя из конкретных обстоятельств, в том числе с учетом территориального расположения и стоимости предмета торгов.

УФАС установлено, что негативное влияние на конкуренцию путем необоснованного укрупнения лота проявляет себя в ограничении состава участников размещения заказа поскольку фактически создало дополнительные требования к участникам о необходимости наличия большего объема технических, кадровых и финансовых ресурсов, и привело к вытеснению малых хозяйствующих субъектов, не способных либо освоить такой крупный лот, либо выполнить требование об обеспечении исполнения контракта.

Вместе с тем, установленное Управлением формирование лотов без указания адреса выполнения работ (проспектов, улиц и др.), что подтверждается информационными картами Документации об аукционах (подпункт 1.3.2 части 1), извещениями об аукционе и не оспаривается заявителем, в любом случае свидетельствует об очевидной утрате интереса к торгам у значительного числа потенциальных участников.

По настоящему делу буквальное толкование положений Закона N 94-ФЗ во взаимной связи с задачами и целями антимонопольного регулирования и контроля позволяет признать соответствующие антимонопольные запреты нарушенными.

Соответственно, вывод антимонопольного органа о том, что Комитетом и Учреждением в результате нарушения положений статьи 17 Закона о конкуренции был ограничен круг претендентов на участие в открытом аукционе, является правомерным.

В соответствии с частью 1 статьи 198 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), лицо вправе обратиться в суд с заявлением о признании незаконным решения органа, осуществляющего публичные полномочия, если полагает, что оспариваемое решение не соответствует закону или иному нормативному правовому акту и нарушает его права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагает на него какие-либо обязанности, создает иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

В силу статьи 201 АПК РФ основанием для признания ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органа, осуществляющего публичные полномочия, недействительными является одновременное наличие двух условий: их несоответствие закону или иному правовому акту и нарушение прав и законных интересов гражданина или юридического лица в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

То есть для признания незаконными действий и решений органов, осуществляющих публичные полномочия, необходима совокупность двух условий: несоответствие оспариваемого акта закону и иному нормативному правовому акту, а также нарушение этими действиями и решениями прав и законных интересов заявителя.

Ввиду предмета и оснований заявления Комитета, результатов антимонопольного преследования суд кассационной инстанции не усматривает нарушения прав заявителя оспариваемыми ненормативными актами.

Решение и предписание УФАС направлены на перспективу совершенствования положений конкурсной документации с целью большей объективности, прозрачности, определенности и доступности большего количества участников размещения заказа при организации и проведении торгов. В данном случае такая перспектива сопряжена Управлением с выявленными недостатками аукционной документации, которые однозначно свидетельствуют о негативном влиянии на конкурентную среду.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 287 АПК РФ по результатам рассмотрения кассационной жалобы арбитражный суд кассационной инстанции вправе отменить или изменить решение суда первой инстанции и (или) постановление суда апелляционной инстанции полностью или в части и, не передавая дело на новое рассмотрение, принять новый судебный акт, если фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены арбитражным судом первой и апелляционной инстанций на основании полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств, но этим судом неправильно применена норма права.

Поскольку судами первой и апелляционной инстанций фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены, однако неправильно применены нормы материального права, суд кассационной инстанции считает необходимым отменить обжалуемые судебные акты и принять новый - об отказе Комитету в удовлетворении заявленного требования.

Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 286, 287 (пункт 2 часть 1) Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 17.03.2015 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.07.2015 по делу N А56-86285/2014 отменить.

В удовлетворении заявления Комитета по государственному заказу Санкт-Петербурга о признании недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу от 13.10.2014 и предписания от 29.09.2014 по делу N К03-39/14 - отказать.

Председательствующий

Л.Б. Мунтян

Судьи

Л.Б. Мунтян А.Г. Кудин И.О. Подвальный