Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 25 ноября 2015 г. N Ф07-1273/15 по делу N А13-1788/2015

25 ноября 2015 г.

Дело N А13-1788/2015

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Подвального И.О., судей Александровой Е.Н., Мунтян Л.Б.,

при участии от Управления Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области Анпилова Д.С. (доверенность от 02.07.2014 N 3355), от Департамента лесного комплекса Вологодской области Васильевой В.В. (доверенность от 16.09.2015 N 561),

рассмотрев 23.11.2015 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области на решение Арбитражного суда Вологодской области от 23.04.2015 (судья Селиванова Ю.В.) и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 08.07.2015 (судьи Виноградова Т.В., Ралько О.Б., Смирнов В.И.) по делу N А13-1788/2015,

установил:

Департамент лесного комплекса Вологодской области (место нахождения: 160000, г. Вологда, ул. Герцена, 27, ОГРН 1053500056136, ИНН 3525151968; далее - департамент) обратился в Арбитражный суд Вологодской области с заявлением об оспаривании решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области (место нахождения: 160000, г. Вологда, Пушкинская ул., 25, ОГРН 1033500044456, ИНН 3525048696; далее - управление, УФАС) от 14.11.2014 N 18-15/14.

Определением от 31.03.2015 суд первой инстанции в порядке статьи 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) привлек к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, индивидуального предпринимателя Жукова Аркадия Арнольдовича (ОГРНИП 307470303900035; ИНН 470300399590; далее - предприниматель, Жуков А.А.), закрытое акционерное общество "Белый ручей" (место нахождения: 162936, Вологодская обл., Вытегорский р-н, пос. Депо, Советская ул., 2, ОГРН 1023502090105, ИНН 3508001289; далее - ЗАО "Белый ручей"), Департамент дорожного хозяйства и транспорта Вологодской области (место нахождения: 160019, г. Вологда, ул. Горького, 35, ОГРН 1093525019390, ИНН 3525234212; далее - департамент дорожного хозяйства).

Решением суда от 23.04.2015, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции от 08.07.2015, заявленные требования удовлетворены, оспариваемые решение и предписание УФАС признаны незаконными, не соответствующими Федеральному закону от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон о защите конкуренции, Закон N 135-ФЗ). На основании статьи 201 АПК РФ суд обязал управление устранить допущенные нарушения прав и законных интересов департамента.

В кассационной жалобе ее податель просит отменить судебные акты и принять по делу новое решение, ссылаясь на обстоятельства дела, незаконность и необоснованность выводов судебных инстанций, положения Закона N 135-ФЗ и Лесного кодекса Российской Федерации (далее - ЛК РФ).

Представители предпринимателя, ЗАО "Белый ручей", департамента дорожного хозяйства, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, в суд не явились. Жалоба рассмотрена в их отсутствие (часть 3 статьи 284 АПК РФ).

В судебном заседании представитель УФАС поддержал доводы жалобы, а представитель департамента отклонил их по основаниям, изложенным в отзыве.

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как видно из материалов дела и установлено судами, на основании заявления предпринимателя приказом управления от 26.06.2014 N 201 возбуждено дело N 18-15/14 по признакам нарушения департаментом части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции.

В ходе рассмотрения дела управление сочло, что департамент длительное время без предусмотренных законом оснований не выделяет испрашиваемый Жуковым А.А. лесной участок площадью 1 га в составе выделов 12, 16 квартала 63 Андомского участкового лесничества Вытегорского лесничества Вологодской области, не предоставляет его предпринимателю в аренду для использования в рекреационных целях (для услуг придорожного сервиса) путем проведения аукциона. УФАС установило, что этот участок расположен на 341-м км трассы "Вологда-Медвежьегорск".

По результатам рассмотрения дела N 18-15/14 управлением принято решение от 14.11.2014, согласно которому соответствующее бездействие департамента признано нарушающим часть 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ. Департаменту выдано предписание от 14.11.2014 N 18-15/14, в соответствии с которым заявителю в срок до 01.03.2015 необходимо прекратить нарушение части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, совершить действия, направленные на обеспечение конкуренции, в том числе обеспечить проведение торгов на право заключения договора аренды лесного участка для осуществления рекреационной деятельности в отношении вышеуказанного лесного участка, испрашиваемого Жуковым А.А..

Не согласившись с означенными решением и предписанием, департамент обратился в арбитражный суд.

Суды двух инстанций исследовали и оценили доказательства, представленные участниками спора, их доводы, установили обстоятельства дела и указали на отсутствие у антимонопольного органа в данном случае правовых и фактических оснований для принятия оспариваемого решения и выдачи оспариваемого предписания.

Изучив материалы дела и доводы жалобы, суд кассационной инстанции не находит оснований для ее удовлетворения. Выводы судов соответствуют фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам, основаны на правильном применении норм материального права, отвечают правилам доказывания и оценки доказательств (часть 1 статьи 65, часть 5 статьи 200, части 1 - 5 статьи 71 АПК РФ), требованиям административного судопроизводства (статьи 198, 200, 201 АПК РФ).

При рассмотрении спора по существу суды правомерно исходили из следующего.

В силу части 1 статьи 15 закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам (пункт 2).

Признаки ограничения конкуренции закреплены в пункте 17 статьи 4 Закона N 135-ФЗ.

Таким образом, достаточным основанием для вывода о нарушении части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ является создание условий, возможности для наступления последствий в виде недопущения, ограничения либо устранения конкуренции.

Согласно пункту 2.1 Положения о Департаменте лесного комплекса Вологодской области, утвержденного постановлением Правительства Вологодской области от 24.09.2012 N 1108 (далее - Положение) целью деятельности департамента как органа исполнительной государственной власти области является осуществление управленческих и административных полномочий в сфере организации и обеспечения использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов на землях лесного фонда, ведения государственного лесного реестра, осуществления федерального государственного лесного надзора (лесной охраны), федерального государственного пожарного надзора в лесах, обеспечения инвестиционного и инновационного развития лесопромышленного комплекса области.

Департамент предоставляет в границах земель лесного фонда лесные участки в постоянное (бессрочное) пользование, аренду, безвозмездное пользование, в том числе организует и проводит аукционы по продаже права на заключение договоров аренды лесных участков в границах полномочий, определенных лесным законодательством, а также заключает договоры аренды лесных участков (пункт 2.2.1 Положения).

Проанализировав положения статей 71, 72 и 74 ЛК РФ, суды правомерно признали, что предоставление гражданам, юридическим лицам в аренду лесных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии с названным Кодексом; объектом аренды могут быть только лесные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности и прошедшие государственный кадастровый учет; по общему правилу договор аренды лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается по результатам аукциона по продаже права на заключение такого договора; по договору аренды лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, арендодатель предоставляет арендатору лесной участок для одной или нескольких целей, предусмотренных статьей 25 ЛК РФ.

Более того, в силу действовавшей в спорный период редакции части 1 статьи 4.1 Федерального закона от 04.12.2006 N 201-ФЗ "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации" до 1 января 2015 года допускается предоставление гражданам, юридическим лицам лесных участков в составе земель лесного фонда без проведения государственного кадастрового учета, за исключением случаев предоставления лесных участков в целях использования лесов для осуществления рекреационной деятельности.

В соответствии со статьей 2 Федерального закона от 27.07.2010 N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" (далее - Закон N 210-ФЗ) государственная услуга, предоставляемая исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, - деятельность по реализации функций исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органов, предоставляющих государственные услуги.

Государственные и муниципальные услуги подлежат включению соответственно в реестры государственных услуг и реестры муниципальных услуг (часть 1 статьи 11 Закона N 210-ФЗ).

Суды отметили, что согласно сведениям Реестра государственных услуг Вологодской области (gosuslugi.gov35.ru; том дела I, лист 53) предоставление в аренду лесных участков по результатам аукциона в качестве государственной услуги не значится.

Организация и порядок проведения аукционов по продаже права на заключение договора аренды лесного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, либо права на заключение договора купли-продажи лесных насаждений подчинены требованиям главы 8 ЛК РФ с учетом Методических указаний по подготовке, организации и проведению аукционов по продаже права на заключение договоров аренды лесных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, либо права на заключение договора купли-продажи лесных насаждений в соответствии со статьями 78 - 80 ЛК РФ, утвержденных приказом Министерства сельского хозяйства Российской Федерации от 24.02.2009 N 75 (далее - Методические указания).

В соответствии с пунктом 2 Методических указаний решение о проведении аукционов по продаже права на заключение договоров аренды либо права на заключение договоров купли-продажи принимается продавцами, которыми в пределах своей компетенции выступают органы государственной власти субъектов Российской Федерации при осуществлении полномочий, предусмотренных частью первой статьи 83 ЛК РФ, органы местного самоуправления.

Согласно пункту 11 Методических указаний организатор в соответствии с законодательством Российской Федерации при проведении аукциона по продаже права на заключение договора аренды или права на заключение договора купли-продажи лесных насаждений определяет лесные участки, право аренды которых подлежит продаже, а при продаже права на заключение договора купли-продажи - местоположение лесных насаждений и объем подлежащей заготовке древесины.

При таком правовом регулировании суды правильно указали на то, что предоставление в аренду лесных участков по результатам аукциона не относится к государственной услуге, не носит заявительного характера; департамент как исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченный в сфере организации и обеспечения использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, самостоятельно определяет лесные участки, право аренды которых подлежит продаже независимо от наличия или отсутствия заявлений заинтересованных лиц об их предоставлении; в рассматриваемой ситуации у департамента не возникла обязанность принять меры, направленные на предоставление Жукову А.А. на основании его заявления испрашиваемого лесного участка.

Соответствующий лесной участок используется ЗАО "Белый ручей" для заготовки древесины в составе лесного участка с кадастровым номером 35:01:0101034:374 на основании договора аренды от 25.08.2008 N 02-02-16/233-2008; согласно сведениям государственного лесного реестра указанный участок располагается на землях лесного фонда, по целевому назначению относится к категории эксплуатационных лесов (том дела I; листы 49, 91, 125 - 155).

Предприниматель обращался в департамент 27.08.2013 и 31.10.2013 с заявлениями о предоставлении в аренду лесного участка для оказания услуг дорожного сервиса: размещения кафе, стоянки, места отдыха, летних домиков (том дела I; листы 62, 66).

Департамент в ответах от 16.09.2013 N 3602/04-03-20, от 29.11.2013 N 4737/04-01 указал предпринимателю на возможность размещения объектов дорожного сервиса в полосе отвода автомобильной дороги при наличии согласия владельца автомобильной дороги, а равно на отсутствие финансирования проведения кадастровых работ (том дела I; листы 63, 65).

В свою очередь суды акцентировали внимание на отсутствии одинакового понимания "рекреационной деятельности" управлением и департаментом применительно к пункту 8 части 1 статьи 25, частям 1 и 2 статьи 41 ЛК РФ и пункту 4 Правил использования лесов для осуществления рекреационной деятельности, утвержденных приказом Федерального агентства лесного хозяйства от 21.02.2012 N 62 (далее - Правила), а также на том, что отношения, возникающие в связи с использованием автомобильных дорог и осуществлением дорожной деятельности в Российской Федерации, регулируются Федеральным законом от 08.11.2007 N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 257-ФЗ).

В силу статьи 3 Закона N 257-ФЗ объекты дорожного сервиса - здания, строения, сооружения, иные объекты, предназначенные для обслуживания участников дорожного движения по пути следования (автозаправочные станции, автостанции, автовокзалы, гостиницы, кемпинги, мотели, пункты общественного питания, станции технического обслуживания, подобные объекты, а также необходимые для их функционирования места отдыха и стоянки транспортных средств); полоса отвода автомобильной дороги - земельные участки (независимо от категории земель), которые предназначены для размещения конструктивных элементов автомобильной дороги, дорожных сооружений и на которых располагаются или могут располагаться объекты дорожного сервиса; придорожные полосы автомобильной дороги - территории, которые прилегают с обеих сторон к полосе отвода автомобильной дороги и в границах которых устанавливается особый режим использования земельных участков (частей земельных участков) в целях обеспечения требований безопасности дорожного движения, а также нормальных условий реконструкции, капитального ремонта, ремонта, содержания автомобильной дороги, ее сохранности с учетом перспектив развития автомобильной дороги (пункты 13, 15, 16).

Согласно статье 22 Закона N 257-ФЗ объекты дорожного сервиса размещаются в границах полосы отвода автомобильной дороги. Размещение объектов дорожного сервиса в границах придорожных полос автомобильной дороги допускается при наличии согласия в письменной форме владельца автомобильной дороги (с учетом части 8 статьи 26 Закона N 257-ФЗ).

Оценив упомянутые нормативные положения, суды правомерно указали, что размещение объектов дорожного сервиса на лесных участках вне полосы отвода, придорожной полосы автомобильной дороги не отвечает целям использования лесного участка, установленным Правилами, и по смыслу статей 25 и 41 ЛК РФ не является рекреационной деятельностью.

При рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов соответствующих органов, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению (пункт 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства").

По настоящему делу выводы судов согласуются с приведенным официальным разъяснением.

Материалы дела свидетельствуют о том, что управление (с учетом места испрашиваемого предпринимателем участка, предполагаемых целей его использования, а равно вероятной перспективы предписываемых департаменту торгов с одним участником) не подтвердило фактическое либо возможное негативное влияние вмененного департаменту бездействия на определенную конкурентную среду (определенный товарный рынок) ввиду пунктов 4, 7 и 17 статьи 4 Закона о защите конкуренции. Напротив, департамент раскрыл предусмотренный федеральными законами механизм поиска предпринимателем варианта деятельности, отвечающего балансу частных и публичных интересов.

Основания для изменения либо отмены обжалуемых судебных актов отсутствуют (статья 288 АПК РФ).

Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 286, 287 (пункт 1 части 1) Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда Вологодской области от 23.04.2015 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 08.07.2015 по делу N А13-1788/2015 оставить без изменения, а кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Вологодской области - без удовлетворения.

Председательствующий

И.О. Подвальный

Судьи

Е.Н. Александрова Л.Б. Мунтян