Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 23 марта 2016 г. N Ф07-305/16 по делу N А56-36694/2015

Требование: о привлечении к административной ответственности, о признании незаконным акта органа власти

Вывод суда: жалоба заявителя оставлена без удовлетворения, решение суда апелляционной истанции оставлено в силе, решение суда первой инстанции оставлено в силе

23 марта 2016 г.

Дело N А56-36694/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 16 марта 2016 года.

Полный текст постановления изготовлен 23 марта 2016 года.

ГАРАНТ:

Постановлением Верховного Суда РФ от 27 октября 2016 г. N 307-АД16-8315 настоящее постановление оставлено без изменения

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Александровой Е.Н., судей Подвального И.О., Самсоновой Л.А.,

при участии от главы администрации муниципального образования "Заневское сельское поселение" Всеволожского муниципального района Ленинградской области Гердия А.В. Захаровой И.С. (доверенность от 19.02.2016),

рассмотрев 16.03.2016 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Ленинградской области на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 14.07.2015 (судья Терешенков А.Г.) и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 27.11.2015 (судьи Зотеева Л.В., Протас Н.И., Толкунов В.М.) по делу N А56-36694/2015,

установил:

Глава администрации муниципального образования "Заневское сельское поселение" Всеволожского муниципального района Ленинградской области Гердий Алексей Викторович (далее - Глава администрации) обратился в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением об оспаривании постановления Управления Федеральной антимонопольной службы по Ленинградской области, место нахождения: 191124, Санкт-Петербург, ул. Смольного, д. 3, ОГРН 1089847323026, ИНН 7840396953 (далее - УФАС, Управление), от 25.05.2015 N 5 о привлечении к административной ответственности по части 1 статьи 14.9 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) в виде штрафа в размере 15 000 руб.

Решением Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 14.07.2015, оставленным без изменения постановлением Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 27.11.2015 заявление Главы администрации удовлетворено, постановление о привлечении к административной ответственности признано незаконным и отменено.

В кассационной жалобе Управление просит решение суда первой инстанции и постановление апелляционной инстанции отменить, принять по делу новый судебный акт об отказе в удовлетворении заявленных требований. Податель жалобы ссылается на неподведомственность спора арбитражному суду.

В судебном заседании представитель Главы администрации просил оставить обжалуемые судебные акты без изменения, считая их законными и обоснованными.

УФАС надлежащим образом извещено о времени и месте судебного заседания, однако своего представителя в суд не направило, что не препятствует рассмотрению кассационной жалобы в его отсутствие согласно статье 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как следует из материалов дела, 08.11.2013 на официальном сайте Российской Федерации для размещения информации о проведении торгов www.torgi.gov.ru администрацией муниципального образования "Заневское сельское поселение" Всеволожского муниципального района Ленинградской области (далее - Администрация) опубликовано извещение от 08.11.2013 N 081113/2677047/02 о проведении открытого конкурса по отбору управляющей организации для управления указанными многоквартирными домами. В дальнейшем Администрацией 09.12.2013 на сайте размещено постановление от 09.12.2013 N 548 "Об отмене открытого конкурса по отбору управляющей организации для управления многоквартирными домами по адресу Ленинградская область, Всеволожский район, дер. Янино-1, ул. Новая, д. 16, д. 16 к. 1, д. 16 корп. 2".

Дома по адресам: Ленинградская обл., Всеволожский р-н, дер. Янино-1, ул. Новая, д. 16, д. 16 корп. 1 и д. 16 корп. 2, корп. 6, введены в эксплуатацию Администрацией разрешением на ввод объекта в эксплуатацию от 09.10.2013 N RU 47504303.

В связи с отменой конкурса по отбору управляющей организации для управления указанными многоквартирными домами в УФАС поступила жалоба Татаринцевой А.В. от 15.09.2014 N 5109 на действия Администрации.

По результатам рассмотрения возбужденного на основании жалобы дела о нарушении антимонопольного законодательства N 1198-04-5109-А/14 решением УФАС от 22.01.2015 N Р/04/20 в действиях Администрации установлено нарушение части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ), что в свою очередь в соответствии с частью 1.2 статьи 28.1 КоАП РФ послужило поводом для возбуждения в отношении Главы администрации дела об административном правонарушении, предусмотренном частью 1 статьи 14.9 КоАП РФ.

Постановлением Управления от 25.05.2015 N 5 Глава администрации привлечен к административной ответственности за нарушение части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ и в соответствии с частью 1 статьи 14.9 КоАП РФ ему назначено наказание в виде административного штрафа в размере 15 000 руб.

Считая названное постановление УФАС незаконным, Глава администрации обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Суды двух инстанций пришли к выводу о недоказанности Управлением наличия в действиях Главы администрации состава вмененного ему в вину правонарушения. Суд первой инстанции также установил, что заявление направлено в арбитражный суд с соблюдением правил подведомственности.

Апелляционный суд признал дело неподведомственным арбитражному суду, однако с учетом характера спора и значительного пропуска заявителем срока на обращение в суд общей юрисдикции посчитал возможным оставить в силе решение суда первой инстанции.

Проверив законность обжалуемых судебных актов и обоснованность доводов, приведенных в кассационной жалобе, Арбитражный суд Северо-Западного округа не усматривает оснований для отмены или изменения обжалуемых судебных актов, исходя из следующего.

В части 1 статьи 14.9 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за действия (бездействие) должностных лиц федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных лиц органов или организаций, государственных внебюджетных фондов, а также организаций, участвующих в предоставлении государственных или муниципальных услуг, которые недопустимы в соответствии с антимонопольным законодательством Российской Федерации и приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, а равно к ограничению свободного перемещения товаров (работ, услуг), свободы экономической деятельности, за исключением случаев, предусмотренных частью 3 статьи 14.32 настоящего Кодекса.

Согласно оспариваемому в рамках настоящего дела постановлению объективная сторона данного правонарушения характеризуется бездействием должностного лица, выразившемся в отказе от организации и проведения конкурса по отбору управляющей организации для управления многоквартирными домами, расположенными по адресам: Ленинградская область, Всеволожский район, дер. Янино-1, ул. Новая, д. 16, д. 16, корп. 1, д. 16, корп. 2, что подтверждается постановлением Администрации от 09.12.2013 N 548 "Об отмене открытого конкурса по отбору управляющей организации для управления многоквартирными домами по адресу Ленинградская обл., Всеволожский р-н, дер. Янино-1, ул. Новая, д. 16, д. 16, корп. 1, д. 16, корп. 2".

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Непроведение конкурса в случае, когда федеральным законом на орган местного самоуправления возложена обязанность по его проведению, ограничивает конкуренцию и свидетельствует о нарушении запрета, установленного частью 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

Обязанность по выбору управляющей организации для управления многоквартирным домом возложена на органы местного самоуправления положениями статьи 161 Жилищного кодекса Российской Федерации (далее - ЖК РФ). Указанной нормой определены: условия возникновения такой обязанности (части 4 и 13 статьи 161 ЖК РФ); способ отбора управляющей организации (открытый конкурс); сроки исполнения установленной обязанности.

Порядок организации и проведения органом местного самоуправления открытого конкурса по отбору управляющей организации для управления многоквартирным домом установлен в Правилах проведения открытого конкурса по отбору управляющей организации, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 06.02.2006 N 75 (далее - Правила N 75).

В пункте 39 Правил N 75 предусмотрено, что в случае, если до дня проведения конкурса собственники помещений в многоквартирном доме выбрали способ управления многоквартирным домом или реализовали решение о выборе способа управления этим домом, конкурс не проводится. Отказ от проведения конкурса по иным основаниям не допускается.

Таким образом, как обоснованно указал суд апелляционной инстанции, законодатель установил обязанность органа местного самоуправления по проведению конкурса только в тех случаях, когда собственники многоквартирного дома не выбрали способ его управления, либо такое решение не реализовали.

Обязанность по проведению конкурса у органа местного самоуправления в силу части 13 статьи 161 ЖК РФ также возникает в случае, если многоквартирный дом построен и введен в эксплуатацию, но собственниками помещений в многоквартирном доме общее собрание по вопросу выбора способа управления многоквартирным домом не проводилось и, соответственно, решение о выборе способа управления многоквартирным домом не было принято. В этом случае извещение о проведении конкурса должно быть размещено в течение 20 дней со дня выдачи разрешения на ввод в эксплуатацию многоквартирного дома, а сам конкурс должен быть проведен не позднее чем в течение 40 дней со дня размещения такого извещения.

Бездействие должностных лиц органа местного самоуправления, выразившееся в уклонении от проведения конкурса в случаях, установленных жилищным законодательством, влечет ответственность по части 1 статьи 14.9 КоАП РФ.

Применительно к обстоятельствам настоящего дела суды двух инстанций установили, что решение об отмене конкурса было принято Главой администрации после того, как собственники многоквартирных домов по адресам: Всеволожский район, дер. Янино-1, ул. Новая, д. 16, корп. 1 и 2, выбрали способ управления посредством управляющей компании - закрытого акционерного общества "Управляющая компания "Всеволожские коммунальные системы" (далее - ЗАО "УК "ВКС") и реализовали принятое решение, в связи с чем у Главы администрации имелись законные основания для отмены открытого конкурса по отбору управляющей организации по управлению многоквартирным домом.

Управляющая компания представила в Администрацию документы, свидетельствующие о том, что собственниками указанных домов уже осуществлен и реализован способ управления домом, заключены договоры управления с каждым собственником, компания приступила к выполнению работ по надлежащему содержанию общего имущества и предоставлению коммунальных услуг. Также были предоставлены решения общих собраний собственников в жилых домах, протоколы очных и заочных голосований, реестр собственников жилых помещений, принявших участие в голосовании.

Оценивая правомерность действий Главы администрации по принятию спорного решения об отказе от проведения конкурса на основании пункта 39 Правил N 75 и признавая факт отсутствия зарегистрированного права собственности на жилые помещения в указанных многоквартирных домах, суды двух инстанций сделали вывод о том, что формальное отсутствие у собственников полученных в установленном порядке документов, подтверждающих право собственности на объект недвижимости, при наличии решения о выборе способа управления, не оспоренного ни одним из жильцов дома, и договоров с ЗАО "УК "ВКС", не могло являться основанием для проведения Администрацией конкурса по выбору управляющей компании, так же как и основанием для оценки правомочности такого решения, не признанного судом недействительным по иску заинтересованных лиц.

Однако данный вывод судов не согласуется с прямым указанием положений частей 13 и 14 статьи 161 ЖК РФ, которые регламентируют строго установленный порядок управления вновь возведенными многоквартирными домами (с момента ввода объекта в эксплуатацию до момента реализации собственниками жилых помещений права на выбор способа управления многоквартирным домом, установленного частью 3 статьи 161 ЖК РФ).

Так, частью 13 статьи 161 ЖК РФ (в редакции Федерального закона от 05.04.2013 N 38-ФЗ) установлено, что в течение двадцати дней (в течение десяти рабочих дней - в предыдущей редакции) со дня выдачи в порядке, установленном законодательством о градостроительной деятельности, разрешения на ввод в эксплуатацию многоквартирного дома орган местного самоуправления размещает извещение о проведении открытого конкурса по отбору управляющей организации на официальном сайте в сети "Интернет" и не позднее чем в течение сорока дней со дня размещения такого извещения проводит в соответствии с частью 4 настоящей статьи открытый конкурс. В течение десяти дней со дня проведения открытого конкурса орган местного самоуправления уведомляет всех лиц, принявших от застройщика (лица, обеспечивающего строительство многоквартирного дома) после выдачи ему разрешения на ввод многоквартирного дома в эксплуатацию помещения в данном доме по передаточному акту или иному документу о передаче, о результатах открытого конкурса и об условиях договора управления данным домом. Указанные лица обязаны заключить договор управления данным домом с управляющей организацией, отобранной по результатам открытого конкурса, в порядке, установленном статьей 445 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ).

Согласно части 14 статьи 161 ЖК РФ (в редакции Федерального закона от 05.04.2013 N 38-ФЗ) до заключения договора управления многоквартирным домом между лицом, указанным в пункте 6 части 2 статьи 153 настоящего Кодекса, и управляющей организацией, отобранной по результатам открытого конкурса, проведенного в соответствии с частью 13 настоящей статьи, управление многоквартирным домом осуществляется застройщиком при условии его соответствия стандартам и правилам деятельности по управлению многоквартирными домами, установленным в соответствии с настоящей статьей Правительством Российской Федерации, или управляющей организацией, с которой застройщиком заключен договор управления многоквартирным домом не позднее чем через пять дней со дня получения разрешения на ввод в эксплуатацию многоквартирного дома.

В силу пункта 6 части 2 статьи 153 ЖК РФ лица, принявшие от застройщика (лица, обеспечивающего строительство многоквартирного дома) после выдачи ему разрешения на ввод многоквартирного дома в эксплуатацию помещения в данном доме по передаточному акту или иному документу о передаче, с момента такой передачи обязаны своевременно и полностью вносить плату за жилое помещение и коммунальные услуги.

Из содержания приведенных норм усматривается, что лица, поименованные в пункте 6 части 2 статьи 153 ЖК РФ, исполняют свою обязанность по оплате жилых помещений и коммунальных услуг через организацию, управляющую многоквартирным домом на основании части 13 или части 14 статьи 161 ЖК РФ.

Вместе с тем из анализа положений статей 44, 45, 47 и 48, а также частей 2 и 3 статьи 161, статей 162 и 164 ЖК РФ следует, что правом на принятие решения по выбору способа управления многоквартирным домом и его реализацию наделены только собственники помещений в многоквартирном доме. В свою очередь в силу статьи 18 ЖК РФ и статьи 219 ГК РФ, а также статей 4 и 23 Федерального закона от 21.07.1997 N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним", право собственности на помещения в многоквартирном доме возникает с момента государственной регистрации такого права.

В данном случае согласно доводам Управления и выпискам из единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним по состоянию на дату отмены конкурса ни один из собственников помещений в спорных многоквартирных домах не зарегистрировал своего права в установленном порядке, в связи с чем, как обоснованно указал антимонопольный орган, оснований для признании правомерным решения собственников по выбору управляющей компании и отмены конкурса у Администрации не имелось.

Вместе с тем ошибочные выводы судов относительно отсутствия со стороны Главы администрации нарушения положений части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ и, соответственно, отсутствия в его действиях события административного правонарушения, предусмотренного частью 1 статьи 14.9 КоАП РФ, в рассматриваемой ситуации не привели к принятию неправильного решения в связи со следующим.

В части 1 статьи 1.5 КоАП РФ предусмотрено, что лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина.

Согласно статье 2.2 КоАП РФ административное правонарушение признается совершенным умышленно, если лицо, его совершившее, сознавало противоправный характер своего действия (бездействия), предвидело его вредные последствия и желало наступления таких последствий или сознательно их допускало либо относилось к ним безразлично. Административное правонарушение признается совершенным по неосторожности, если лицо, его совершившее, предвидело возможность наступления вредных последствий своего действия (бездействия), но без достаточных к тому оснований самонадеянно рассчитывало на предотвращение таких последствий либо не предвидело возможности наступления таких последствий, хотя должно было и могло их предвидеть.

В силу примечания к статье 2.4 КоАП РФ в связи с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных функций руководители и другие работники, а также лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, несут административную ответственность как должностные лица.

Из материалов административного дела видно, что объем полномочий и должностные обязанности Главы администрации антимонопольным органом при вынесении оспариваемого постановления не исследовались и надлежащей оценки не получили.

В ходе производства по делу об административном правонарушении Управление не проверило, имелась ли у Главы администрации реальная возможность установить собственников жилых помещений спорных многоквартирных домов, в том числе получить соответствующую информацию из органа, уполномоченного на осуществление государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, отдельно по каждому помещению в многоквартирном доме с целью установить, кто является собственником. Административный орган не указал, каким образом Глава администрации должен был проверить достоверность представленных управляющей компанией документов и дать им надлежащую правовую оценку документам.

Более того, Управление в 2013 - 2014 годах являлось участником ряда судебных дел (в том числе дела N А56-34764/2013), в рамках которых арбитражными судами рассматривался вопрос о том, вправе ли лица, еще не зарегистрировавшие в установленном порядке право собственности на жилое помещение в многоквартирном доме, принимать решение по выбору способа управления многоквартирным домом. Единообразная судебная практика по данному вопросу сформирована только в апреле 2014 года и на момент принятия Главой администрации решения об отмене конкурса отсутствовала.

Перечисленные обстоятельства не были учтены антимонопольным органом при вынесении оспариваемого постановления, в связи с чем кассационная инстанция соглашается с выводом суда первой инстанции о недоказанности вины Главы администрации в выявленном правонарушении.

При таких обстоятельствах суд первой инстанции обоснованно признал незаконным и отменил постановление УФАС от 25.05.2015 N 5 в связи с отсутствием в действиях Главы администрации состава административного правонарушения.

При оценке доводов Управления о нарушении судами двух инстанций правил подведомственности при рассмотрении настоящего спора суд кассационной инстанции считает необходимым отметить следующее.

В соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 29 АПК РФ арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в том числе дела об административных правонарушениях, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда.

Согласно части 3 статьи 30.1 КоАП РФ постановление по делу об административном правонарушении, связанном с осуществлением предпринимательской или иной экономической деятельности юридическим лицом или лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, обжалуется в арбитражный суд в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством.

Таким образом, в указанной норме определен круг лиц, имеющих право обжаловать постановление в арбитражный суд, и должностные лица органов к ним не отнесены.

В связи с этим апелляционный суд правомерно отметил, что в силу императивных положений закона на сегодняшний день должностные лица имеют право обжаловать постановление антимонопольного органа о привлечении к административной ответственности по части 1 статьи 14.9 КоАП РФ только в суде общей юрисдикции.

В то же время апелляционная инстанция исходя из разъяснений, приведенных в подпункте "д" пункта 3 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 N 5 "О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях", обоснованно приняла во внимание экономический характер рассматриваемого спора, учла правильное его разрешение по существу судом первой инстанции, а также значительный пропуск заявителем срока на обращение в суд общей юрисдикции, в связи с чем не установила оснований для прекращения производства по делу по основаниям, предусмотренным частью 1 статьи 150 АПК РФ.

Учитывая изложенное, суд кассационной инстанции считает, что допущенное нарушение правил подведомственности при рассмотрении настоящего дела не повлияло на правильность выводов, сделанных при рассмотрении заявления Главы администрации. Установленные по делу обстоятельства оценены судами в совокупности с материалами дела об административном правонарушении по правилам статьи 26.11 КоАП РФ об административных правонарушениях с точки зрения их относимости, допустимости, достоверности и достаточности.

При таком положении рассмотрение настоящего дела с нарушением правил подведомственности не повлекло нарушение всесторонности, полноты и объективности рассмотрения дела, в связи с чем судебные акты не подлежат отмене либо изменению.

Руководствуясь статьей 286, пунктом 1 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа,

постановил:

решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 14.07.2015 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 27.11.2015 по делу N А56-36694/2015 оставить без изменения, а кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Ленинградской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Е.Н. Александрова

Судьи

Е.Н. Александрова И.О. Подвальный Л.А. Самсонова