Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 6 июня 2016 г. N Ф07-2632/16 по делу N А42-5546/2015

06 июня 2016 г.

Дело N А42-5546/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 01 июня 2016 года.

Полный текст постановления изготовлен 06 июня 2016 года.

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Александровой Е.Н., судей Любченко И.С., Савицкой И.Г.

рассмотрев 01.06.2016 в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации муниципального образования Кандалакшский район на решение Арбитражного суда Мурманской области от 02.10.2015 (судья Фокина О.С.) и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.01.2016 (судьи Протас Н.И., Зотеева Л.В., Сомова Е.А.) по делу N А42-5546/2015,

установил:

Администрация муниципального образования Кандалакшский район, место нахождения: 184042, Мурманская обл., г. Кандалакша, Первомайская ул., д. 34, ОГРН 1025100536471, ИНН 5102006145 (далее - Администрация), обратилась в Арбитражный суд Мурманской области с заявлением об оспаривании решения и предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Мурманской области, место нахождения: 183039, г. Мурманск, ул. Книповича, д. 9а, ОГРН 1025100848630, ИНН 5191501854 (далее - Управление, УФАС), от 31.03.2015 по делу N 4 о нарушении антимонопольного законодательства.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены: общество с ограниченной ответственностью "Гарант-Авто", место нахождения: 184046, Мурманская обл., г. Кандалакша, Кандалакшское шос., 7, ОГРН 1135102000472, ИНН 5102046490 (далее - ООО "Гарант-Авто", Общество), а также индивидуальный предприниматель Княжев Дмитрий Анатольевич, место жительства: 184046, Мурманская обл., г. Кандалакша, ОГРНИП 312510224200017.

Решением суда первой инстанции от 02.10.2015, оставленным без изменения постановлением Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.01.2016, Администрации в удовлетворении заявленных требований отказано.

В кассационной жалобе Администрация просит указанные судебные акты отменить и принять новый - об удовлетворении заявленных требований, поскольку УФАС не доказало факт нарушения Администрацией антимонопольного законодательства. Податель жалобы ссылается на то, что Администрация опубликовала извещение о проведении конкурса и конкурсную документацию в официальном печатном органе и на официальном сайте Администрации в соответствии с требованиями статьи 448 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) и Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ), заинтересованные хозяйствующие субъекты имели возможность заблаговременно и в полном объеме получить объективную и достоверную информацию. Антимонопольный орган не представил доказательств, что размещение информации не в том разделе сайта привело или могло привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции. Также участники конкурса были вправе присутствовать при вскрытии конвертов с заявками на участие в конкурсе, то есть имели возможность узнать об итогах конкурса. По мнению подателя жалобы, выводы антимонопольного органа и судов о неправомерном допуске к конкурсу ООО "Гарант-Авто" являются необоснованными.

В отзыве на кассационную жалобу УФАС просит оставить принятые по делу судебные акты без изменения.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о месте и времени судебного разбирательства, в судебное заседание представителей не направили, что не препятствует рассмотрению кассационной жалобы в их отсутствие согласно статье 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации.

Как следует из материалов дела, в Управление обратился индивидуальный предприниматель Княжев Д.А. с заявлением о нарушении Администрацией антимонопольного законодательства при проведении открытого конкурса на право заключения договора о транспортном обслуживании населения на муниципальных маршрутах N 1 и 4 муниципального образования городское поселение Кандалакша Кандалакшского района мурманской области в период с 24.10.2014 по 30.10.2014.

По итогам рассмотрения заявления Княжева Д.А. решением УФАС от 31.03.2015 по делу N 4 в действиях Администрации установлено нарушение части 1 статьи 15 и части 1 статьи 17 Закона N 135-ФЗ, выразившееся в неосуществлении должного опубликования на официальном сайте Администрации извещения, конкурсной документации, протокола вскрытия конвернов конкурса на право заключения договора о транспортном обслуживании населения автомобильным транспортом на муниципальных маршрутах по лотам NN 1 и 2, а также в неправомерном допуске Общества к участию в конкурсе по лоту N 1 (пункт 1); выдано предписание по делу о нарушении антимонопольного законодательства (пункт 2); материалы дела переданы должностному лицу УФАС для решения вопроса о возбуждении дела об административном правонарушении (пункт 3).

Предписанием от 31.03.2015 антимонопольный орган обязал Администрацию (с учетом определения об исправлении опечатки от 28.04.2015) в срок до 31.05.2015 прекратить нарушение части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

Считая названные решение и предписание незаконными, Администрация обратилась в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Суды первой и апелляционной инстанций, исследовав обстоятельства дела и представленные доказательства, подтвердили наличие в действиях Администрации нарушений Закона N 135-ФЗ, в связи с чем отказали в удовлетворении заявленных требований.

Проверив законность обжалуемых судебных актов и обоснованность доводов, приведенных в кассационной жалобе, Арбитражный суд Северо-Западного округа исходит из следующего.

Согласно части 2 статьи 1 Закона N 135-ФЗ целями названного Закона являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков.

В соответствии с частью 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

В части 1 статьи 17 Закона N 135-ФЗ установлено, что при проведении торгов, запроса котировок цен на товары, запроса предложений запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции.

Исходя из буквального толкования и смысла положений статей 15 и 17 Закона N 135-ФЗ, запрещаются любые действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции при проведении торгов. Перечни нарушений, перечисленные в указанных статьях, не являются исчерпывающими, и для квалификации действий по организации и проведению торгов как нарушающих требования антимонопольного законодательства необходимы установление и оценка последствий тех или иных нарушений Закона N 135-ФЗ с точки зрения их фактического либо возможного влияния на конкурентную среду в конкретном случае.

Признаки ограничения конкуренции определены в пункте 17 статьи 4 Закона N 135-ФЗ, согласно которому к таким признакам относятся сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации

Как установили суды двух инстанций, конкурс на право заключения договора о транспортном обслуживании населения на муниципальных маршрутах N N 1 и 4 был объявлен и проводился в период с 24.10.2014 по 30.10.2014 на основании постановления Администрации от 29.09.2014 N 1900 и в соответствии с нормами Порядка проведения конкурса на право заключения договора о транспортном обслуживании населения автомобильным и маршрутным таксомоторным транспортом общего пользования на муниципальных маршрутах регулярных пассажирских перевозок, в том числе на социально значимых муниципальных маршрутах, на территории муниципального образования городское поселение Кандалакша Кандалакшского района, утвержденного постановлением Администрации от 11.04.2013 N 621 и действовавшего в указанный период (далее - Порядок N 621).

Согласно пункту 5.1 Порядка N 621 извещение о проведении Конкурса публикуются Организатором конкурса в газете "Нива", извещение и конкурсная документация размещаются на официальном сайте муниципального образования Кандалакшский район не менее чем за 20 дней до даты вскрытия конвертов с заявками.

В данном случае извещение о проведении конкурса и конкурсная документация были опубликованы 03.10.2014 в официальном печатном органе Администрации газете "Нива".

На официальном сайте Администрации http://www.kandalaksha-admin.ru соответствующее извещение опубликовано 01.10.2014 в разделе "Главная страница - Официально - Муниципальный заказ - Информация", в то время как согласно имеющемуся в материалах дела скриншоту с официального сайта Администрации, на сайте имеется раздел "Главная - ЖКХ - Транспорт".

В пункте 5.1 Порядка N 621 раздел официального сайта Администрации, предназначенный для публикации извещений о проведении конкурсов, также не определен.

В пункте 2 статьи 448 ГК РФ не приведены критерии, которым должно отвечать информационное издание, публикующее извещение о торгах.

Вместе с тем, как правильно указали суды, из смысла названной нормы следует, что информация о проведении торгов должна быть размещена в специально предназначенных для этого средствах массовой информации, позволяющих привлечь на торги лиц, потенциально интересующихся приобретением реализуемого имущества.

В рассматриваемой ситуации антимонопольный орган и суды также установили, что на сайте http://www.kandalaksha-admin.ru Администрацией как до проведения спорного конкурса в октябре 2014 года, так и после его проведения, публикация конкурсной документации и информации о конкурсах в области транспортного обслуживания населения осуществлялась именно в разделе сайта "Главная - ЖКХ - Транспорт".

Оценив изложенные обстоятельства дела, суды двух инстанций пришли к обоснованному выводу о том, что публикация информации о проведении конкурса в разделе "Главная страница - Официально - Муниципальный заказ - Информация" при наличии раздела, обычно используемого Администрацией для размещения информации в области транспортного обслуживания населения, существенно ограничила круг конкретных лиц, заинтересованных принять участие в конкурсе на заключение договора о транспортном обслуживании населения.

Считая необоснованными выводы УФАС о нарушении Администрацией антимонопольного законодательства в связи с фактом неопубликования протокола вскрытия конвертов с заявками участников конкурса, податель жалобы указывает, что опубликование указанного протокола положениями Порядка N 621 не предусмотрено, законность Порядка N 621 в суде не оспаривалась.

Доводы Администрации в этой части не имеют правового значения, поскольку, как уже указывалось выше, в силу требований статьи 17 Закона N 135-ФЗ при проведении торгов, запроса котировок цен на товары, запроса предложений запрещаются любые действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции.

С учетом изложенного суды правомерно указали, что исходя из характера и субъектного состава, подлежащих урегулированию отношений, конкурс проводится в целях предоставления равных возможностей участия лицам, имеющим возможность оказать услуги по транспортному обслуживанию населения автомобильным транспортом общего пользования на социально значимых муниципальных маршрутах на территории муниципального образования городское поселение Кандалакша Кандалакшского района, развития между ними добросовестной конкуренции, и организатор торгов в любом случае должен обеспечить их публичность и открытость, в том числе путем опубликования на официальном сайте результатов такого этапа публичной конкурсной процедуры как вскрытие конвертов.

Кроме того, согласно пункту 6.8 Порядка N 621 в случае признания конкурса несостоявшимся организатор конкурса заключает договор на осуществление пассажирских перевозок на муниципальных маршрутах с перевозчиком, способным обеспечить выполнение соответствующих перевозок на данном маршруте, в объеме, предусмотренном конкурсной документацией, на срок не более шести месяцев, до определения победителя по итогам проведения очередного конкурса, на условиях, определенных по соглашению сторон. В рамках дел NN А42-797/2015, А42-1326/2015 с участием тех же лиц суды установили, что такой договор заключался организатором после обращения к нему перевозчика, которое, в свою очередь, было возможно после подведения итогов конкурса с составлением соответствующего протокола. При этом по делу N А42-797/2015 суд указал, что в апреле 2014 года проведение этапа подведения итогов конкурса (конкурс признан несостоявшимся) состоялось раньше, чем это было предусмотрено конкурсной документацией, в связи с чем суд согласился с выводом УФАС о нарушении установленного порядка проведения конкурсных процедур. После признания конкурса несостоявшимся временные договоры на осуществление пассажирских перевозок на муниципальных маршрутах были заключены Администрацией с ООО "Гарант-Авто", чье обращение о заключении таких договоров поступило ранее аналогичного обращения Княжева Д.А. Таким образом, для хозяйствующих субъектов, желающих заключить временные договоры, имело значение оперативное получение информации об итогах конкурса. Заключение Администрацией в апреле - мае 2014 года временных договоров на осуществление перевозок без обеспечения публичности, конкуренции, без объективной оценки и выбора перевозчика признано решениями УФАС от 11.11.2014 по делу N 26 и от 02.12.2014 по делу N 31 нарушением антимонопольного законодательства. Вступившими в законную силу судебными актами по указанным делам в признании решений антимонопольного органа недействительными отказано.

Изложенное подтверждает выводы антимонопольного органа и судов по настоящему делу о необходимости обеспечения Администрацией публичности и открытости на всех этапах публичной конкурсной процедуры, в том числе при вскрытии конвертов, поскольку несоблюдение указанных принципов создает преимущественные условия осуществления деятельности для отдельных лиц по сравнению с другими хозяйствующими субъектами, действующими на рассматриваемом товарном рынке, и по сути ведет к ограничению доступа на рынок транспортного обслуживания муниципального образования.

Антимонопольный орган и суды установили, что согласно протоколу вскрытия конвертов на участие в спорном конкурсе поступила одна заявка по лоту N 1 от ООО "Гарант-Авто", а по лоту N 2 заявки не поступили.

Из протокола рассмотрения заявок от 28.10.2014 следует, что заявка Общества признана комиссией соответствующей требованиям конкурсной документации; конкурс по лотам N N 1 и 2 признан несостоявшимся; на основании пункта 6.9 Порядка N 621 проведения конкурса, комиссией принято решение о заключении договора о транспортном обслуживании населения по маршруту N 1 с единственным претендентом - ООО "Гарант-Авто".

В то же время в пункте 4.2 Порядка N 621 предусмотрено, что к участию в конкурсе, помимо иного, не допускаются претенденты, нарушившие, правила пункта 5.9 указанного Порядка, в том числе требование о том, что претендент не может заявлять на выполнение перевозок по лоту транспортные средства, состав которых заявлен по другому лоту, в том числе в качестве резервного подвижного состава (абзац второй пункта 5.9 Порядка N 621).

Согласно извещению о проведении конкурса на маршруте N 1 максимальное количество транспортных средств на маршруте составляет 16 автомобилей, следовательно, в силу подпункта 12 пункта 5.10 Порядка N 621 резерв транспортных средств на маршрут составляет 4 автомобиля.

По результатам анализа заявки, поданной на лот N 1, установлено, что ООО "Гарант-Авто" для осуществления перевозок по маршруту N 1 был представлен список автомобилей, состоящий из 16 основных транспортных средств и 4 резервных транспортных средств. При этом в числе резервных транспортных средств, помимо иных, Обществом заявлен автомобиль Форд Transit Van 2013 года выпуска, государственный регистрационный номер Р969-МН51.

Из материалов дела следует, что тот же автомобиль ООО "Гарант-Авто" заявило для участия в конкурсе в апреле 2014 года по лоту N 3. Журналом учета нарушений ПДД и дорожно-транспортных происшествий ООО "Гарант-Авто", подтверждается, что при осуществлении деятельности на маршруте N 103 на основании временного договора от 30.04.2014 N 55-д указанное транспортное средство являлось фактически используемым.

При таких обстоятельствах судом пришли к выводу, что ООО "Гарант-Авто" в заявку на участие в рассматриваемом конкурсе по лоту N 1 в качестве резервного включило транспортное средство, ранее заявленное и используемое для перевозок по иному муниципальному маршруту N 103, что противоречит Порядку N 621 и являлось основанием для отказа в допуске Общества к участию в конкурсе.

Возражения Администрации в отношении данного вывода УФАС и судов сводятся к несогласию с оценкой представленных к материалы дела доказательств. Податель жалобы указывает, что на момент проведения спорного конкурса в октябре 2014 года автомобиль Форд Transit Van 2013 года выпуска, государственный регистрационный номер Р969-МН51, не использовался на маршруте N 103, в том числе в качестве резервного.

Приведенные Администрацией в этой части доводы были предметом полного, всестороннего исследования в судах первой и апелляционной инстанций и фактически направлены на иную оценку доказательств по делу и установленных судом первой инстанции фактических обстоятельств спора, что не относится к полномочиям суда на стадии кассационного судопроизводства.

На основании изложенного суды первой и апелляционной инстанций пришли к обоснованному выводу о нарушении Администрацией части 1 статьи 15 и части 1 статьи 17 Закона N 135-ФЗ, в связи с чем отказали в удовлетворении заявленных требований.

Поскольку при рассмотрении дела нормы материального права применены судами правильно и нормы процессуального права не нарушены, суд кассационной инстанции не находит оснований для удовлетворения жалобы.

Руководствуясь статьями 286 и 287 (пункт 1 части 1) Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда Мурманской области от 02.10.2015 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.01.2016 по делу N А42-5546/2015 оставить без изменения, а кассационную жалобу администрации муниципального образования Кандалакшский район - без удовлетворения.

Председательствующий

Е.Н. Александрова

Судьи

Е.Н. Александрова И.С. Любченко И.Г. Савицкая