Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 16 ноября 2016 г. N Ф07-9908/16 по делу N А44-658/2016

Требование: о признании недействительным акта органа власти, о признании недействительным ненормативного правового акта в отношении недвижимого имущества

Вывод суда: жалоба заявителя оставлена без удовлетворения, решение суда апелляционной истанции оставлено в силе

16 ноября 2016 г.

Дело N А44-658/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 15.11.2016.

Постановление в полном объеме изготовлено 16.11.2016.

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Кудина А.Г., судей Подвального И.О., Самсоновой Л.А.,

рассмотрев 15.11.2016 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления Федерального казначейства по Новгородской области на постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.08.2016 по делу N А44-658/2016 (судьи Докшина А.Ю., Кутузова И.В., Тарасова О.А.),

установил:

Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Новгородской области, место нахождения: 173002, Великий Новгород, Октябрьская улица, дом 17, ОГРН 1045300293411, ИНН 5321100694 (далее - Управление), обратилось в Арбитражный суд Новгородской области с заявлением к Территориальному управлению Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Новгородской области, место нахождения: 173003, Великий Новгород, Козьмодемьянская улица, дом 8, ОГРН 1045300277660, ИНН 5321098597 (далее - Территориальное управление), о признании недействительным представления от 28.12.2015 N 23.

Решением суда первой инстанции от 17.03.2016 (судья Киселева М.С.) в удовлетворении заявленных требований отказано.

Постановлением апелляционного суда от 22.08.2016, указанное решение отменено, представление Территориального управления признано не соответствующим Бюджетному кодексу Российской Федерации и недействительным. Также суд обязал Территориальное управление устранить допущенные нарушения прав и законных интересов Управления.

В кассационной жалобе Управление Федерального казначейства по Новгородской области, место нахождения: 173015, Великий Новгород, Нехинская улица, дом 10, ОГРН 1025300783991, ИНН 5321036946 (далее - УФК), ссылаясь на неправильное применение судом апелляционной инстанции норм материального права, просит постановление суда отменить.

Участвующие в деле лица о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом, однако своих представителей в суд не направили, в связи с чем жалоба рассмотрена без их участия, что не противоречит норме части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как видно из материалов дела и установлено судами двух инстанций, на основании приказов от 10.11.2015 N 01-02/63 и от 03.12.2015 N 01-02/63-1 в период с 17.11.2015 по 17.12.2015 в отношении Управления проведена выездная проверка с целью правомерности использования им средств федерального бюджета за 2013 - 2014 годы.

В ходе проверки было выявлено нарушение принципа эффективности использование бюджетных средств, выразившееся в осуществлении фактических доплат заместителям начальников отделов, за использование обязанностей начальников отделов, предусмотренных их должностными регламентами (должностными обязанностями).

По результатам проверки 24.12.2015 составлен акт, а 28.12.2015 Управлению выдано предписание N 23, которым предложено в срок не позднее 30 календарных дней со дня получения настоящего представления устранить вышеназванное нарушение.

Управление не согласилось с представлением Территориального управления, в связи с чем обратилось с настоящим заявлением в арбитражный суд.

Суд первой инстанции, придя к выводу о том, что в рассматриваемом случае имеет место неэффективное использование выделяемых Управлению денежных средств на оплату труда гражданских служащих, а также нарушение прав статьи 47 Федерального закона от 27.07.2004 N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (далее - Закон N 79-ФЗ), предполагающей исполнение обязанностей в соответствии с должностным регламентом, в удовлетворении заявления Управления отказал.

Апелляционная инстанция не согласилась с данным выводом суда и отменила его решение.

Кассационная инстанция, изучив материалы дела, проверив правильность применения судом апелляционной инстанции норм материального и процессуального права, приходит к следующим выводам.

Частью 1 статьи 48 АПК РФ предусмотрено, что в случаях выбытия одной из сторон в спорном или установленном судебным актом арбитражного суда правоотношении (реорганизация юридического лица, уступка требования, перевод долга, смерть гражданина и другие случаи перемены лиц в обязательствах) арбитражный суд производит замену этой стороны ее правопреемником и указывает на это в судебном акте. Правопреемство возможно на любой стадии арбитражного процесса.

С 02.02.2016 Указом Президента Российской Федерации от 02.02.2016 N 41 "О некоторых вопросах государственного контроля и надзора в финансово-бюджетной сфере" упразднена Федеральная служба финансово-бюджетного надзора и ее правопреемником по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере является Федеральное казначейство (подпункт "б" пункта 2 названного Указа; Постановление Правительства Российской Федерации от 13.04.2016 N 300 "Об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации").

Таким образом, УФК стало функциональным правопреемником Территориального управления.

Суд кассационной инстанции считает законным и целесообразным произвести правопреемство, заменив Территориальное управление на УФК.

Согласно пункту 2 статьи 269.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ) Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, являясь органом внутреннего государственного (муниципального) финансового контроля, вправе проводить проверки, ревизии и обследования.

Пунктом 1 статьи 270.2 БК РФ, пунктом 5.14.7 Положения о территориальных органах Федеральной службы финансово-бюджетного надзора, утвержденного приказом Министерства финансов Российской Федерации от 11.07.2005 N 89н, предусмотрено, что при установлении нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, должностные лица названного органа составляют и выдают представления и (или) предписания.

В рассматриваемом случае судами установлено и из материалов дела следует, что в соответствии с приказами Управления от 07.03.2013 N 76л-с, от 22.03.2013 N 97л-с, от 08.05.2013 N190-лс, от 19.07.2013 N 296л-с, от 29.10.2013 N 451л-с, 452л-с, от 04.08.2014 N 343л-с, от 25.11.2013 N 290л-с, от 05.05.2014 N 189л-с, от 16.06.2014 N 258л-с, от 19.06.2014 N 265л-с, от 04.07.2014 N 301л-с, от 02.10.2014 N 469л-с, от 29.10.2014 N 508л-с заместители начальников отделов управления Росреестра (Герман И.В., Чистякова Е.А., Мосин А.О., Боброва И.Г., Шагина Н.Г., Кукштель Э.А.) переводились на должности начальников этих же отделов с должностными окладами начальников на период ежегодного оплачиваемого отпуска. При этом в качестве основания принятия названных приказов указаны часть 1 или часть 3 статьи 30 Закона N 79-ФЗ.

Вместе с тем Территориальным управлением также установлено, что в разделах 3 всех должностных регламентов заместителей начальников отделов, по которым изданы вышеназванные приказы, прямо предусмотрено в качестве должностных обязанностей заместителей начальников отделов исполнение обязанностей начальников отделов в период их отсутствия.

В связи с этим административный орган пришел к выводу об отсутствии у Управления обязанности такого перевода сотрудников в проверяемом периоде на основании статьи 30 Закона N 79-ФЗ.

Закон N 79-ФЗ регулирует отношения, связанные с прохождением государственной гражданской службы.

Частями 1 и 3 статьи 30 Закона N 79-ФЗ установлено, что в случае служебной необходимости представитель нанимателя имеет право переводить гражданского служащего на срок до одного месяца на не обусловленную служебным контрактом должность гражданской службы в том же государственном органе с оплатой труда по временно замещаемой должности гражданской службы, но не ниже установленного ранее размера оплаты труда. Такой перевод допускается для предотвращения катастрофы, производственной аварии или устранения последствий катастрофы, производственной аварии или стихийного бедствия, для предотвращения несчастных случаев, временной приостановки профессиональной служебной деятельности по причинам экономического, технологического, технического или организационного характера, уничтожения или порчи имущества, а также для замещения временно отсутствующего гражданского служащего. При этом гражданский служащий не может быть переведен на иную должность гражданской службы, противопоказанную ему по состоянию здоровья.

По соглашению сторон служебного контракта представитель нанимателя вправе назначить гражданского служащего на не обусловленную служебным контрактом должность гражданской службы, ранее замещаемую временно отсутствующим гражданским служащим, в том числе более высокой группы должностей, с установлением должностного оклада по временно замещаемой должности гражданской службы, но не ниже должностного оклада по ранее замещаемой должности гражданской службы, выплатой установленных по временно замещаемой должности гражданской службы надбавок и предоставлением государственных социальных гарантий.

Статья 15 Закона N 79-ФЗ к обязанностям гражданского служащего относит в том числе исполнение должностных обязанностей в соответствии с должностным регламентом.

Профессиональная служебная деятельность гражданского служащего осуществляется в соответствии с должностным регламентом, утверждаемым представителем нанимателя и являющимся составной частью административного регламента государственного органа (статья 47 Закона N 79-ФЗ).

В должностной регламент включаются, в том числе должностные обязанности, права и ответственность гражданского служащего за неисполнение (ненадлежащее исполнение) должностных обязанностей в соответствии с административным регламентом государственного органа, задачами и функциями структурного подразделения государственного органа и функциональными особенностями замещаемой в нем должности гражданской службы (пункт 4 части 2 статьи 47 Закона N 79-ФЗ).

Согласно статье 24 Закона N 79-ФЗ одними из существенных условий служебного контракта являются права и обязанности гражданского служащего, должностной регламент.

Ввиду изложенного судебные инстанции пришли к выводу о том, что следует отличать исполнение обязанностей начальника в период его отсутствия в силу должностных регламентов, служебных контрактов и перевод на должность начальника отдела его заместителя.

В первом случае указанные обязанности исполняются в силу должностного регламента, являющегося неотъемлемой частью служебного контракта, определяющего обязанности гражданского служащего. При этом заместитель в случае временно отсутствия начальника становится исполняющим обязанности начальника без перевода на указанную должность.

Во втором случае имеет место перевод на должность, не обусловленную служебным контрактом, с оплатой должностного оклада начальника.

В связи с этим суды сделали правильный вывод о том, что статья 30 Закона N 79-ФЗ подлежит применению при переводе на ниже оплачиваемую должность или отсутствии в штатном расписании должности заместителя начальника.

В пункте 23 Постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" при рассмотрении дел о защите деловой репутации, дел об оспаривании предписаний уполномоченных органов, а также иных категорий дел, при рассмотрении которых может подниматься вопрос об обоснованности выводов уполномоченных органов о неэффективном использовании бюджетных средств, судам необходимо учитывать следующее.

Статьей 34 БК РФ установлен принцип результативности и эффективности использования бюджетных средств, который означает, что при составлении и исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках предоставленных им бюджетных полномочий должны исходить из необходимости достижения заданных результатов с использованием наименьшего объема средств или достижения наилучшего результата с использованием определенного бюджетом объема средств.

Оценивая соблюдение участниками бюджетного процесса указанного принципа, судам необходимо учитывать, что участники бюджетного процесса в рамках реализации поставленных перед ними задач и в пределах выделенных на определенные цели бюджетных средств самостоятельно определяют необходимость, целесообразность и экономическую обоснованность совершения конкретной расходной операции.

В связи с этим конкретная расходная операция может быть признана неэффективным расходованием бюджетных средств только в случае, если уполномоченный орган докажет, что поставленные перед участником бюджетного процесса задачи могли быть выполнены с использованием меньшего объема средств или что, используя определенный бюджетом объем средств, участник бюджетного процесса мог бы достигнуть лучшего результата.

В силу статьи 73 Закона N 79-ФЗ федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, содержащие нормы трудового права, применяются к отношениям, связанным с гражданской службой, в части, не урегулированной данным Федеральным законом.

В силу статьи 50 Закона N 79-ФЗ оплата труда гражданского служащего производится в виде денежного содержания, являющегося основным средством его материального обеспечения и стимулирования профессиональной служебной деятельности по замещаемой должности гражданской службы.

Денежное содержание гражданского служащего состоит из месячного оклада гражданского служащего в соответствии с замещаемой им должностью гражданской службы и месячного оклада гражданского служащего в соответствии с присвоенным ему классным чином гражданской службы, которые составляют оклад месячного денежного содержания гражданского служащего, а также из ежемесячных и иных дополнительных выплат.

Гражданским служащим производятся другие выплаты, предусмотренные соответствующими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами.

В соответствии с абзацем пятым статьи 21 Трудового кодекса Российской Федерации (далее - ТК РФ) работник имеет право на своевременную и в полном объеме выплату заработной платы в соответствии со своей квалификацией, сложностью труда, количеством и качеством выполненной работы.

В свою очередь, в силу статьи 22 ТК РФ в обязанности работодателя входит обеспечение работникам равной оплаты за труд равной ценности.

В силу статьи 60.2 ТК РФ с письменного согласия работника ему может быть поручено выполнение в течение установленной продолжительности рабочего дня (смены) наряду с работой, определенной трудовым договором, дополнительной работы по другой или такой же профессии (должности) за дополнительную оплату (статья 151 настоящего Кодекса).

Поручаемая работнику дополнительная работа по другой профессии (должности) может осуществляться путем совмещения профессий (должностей). Поручаемая работнику дополнительная работа по такой же профессии (должности) может осуществляться путем расширения зон обслуживания, увеличения объема работ. Для исполнения обязанностей временно отсутствующего работника без освобождения от работы, определенной трудовым договором, работнику может быть поручена дополнительная работа как по другой, так и по такой же профессии (должности).

Срок, в течение которого работник будет выполнять дополнительную работу, ее содержание и объем устанавливаются работодателем с письменного согласия работника.

Статьей 151 ТК РФ предусмотрено, что при совмещении профессий (должностей), расширении зон обслуживания, увеличении объема работы или исполнении обязанностей временно отсутствующего работника без освобождения от работы, определенной трудовым договором, работнику производится доплата.

Размер доплаты устанавливается по соглашению сторон трудового договора с учетом содержания и (или) объема дополнительной работы (статья 60.2 настоящего Кодекса).

Ввиду изложенного суд апелляционной инстанции, оценив в соответствии со статьей 71 АПК РФ, представленные в материалы дела доказательства, учитывая правовую позицию Верховного Суда Российской Федерации, изложенную в определении от 11.03.2003 N КАС03-25, пришел выводу о том, что даже если доплата не предусмотрена локальными актами, доплата заместителю начальника отделов должна производиться в любом случае независимо от того, как оформлено выполнение функций начальника (в должностном регламенте или в порядке перевода на такую должность).

Вместе с тем суд апелляционной инстанции, ссылаясь на Порядок премирования и поощрения федеральных государственных гражданских служащих, утвержденного приказом Росреестра от 27.12.2011 N П/534, сделал вывод о не представлении Территориальным управлением доказательств, что Управление действовало с превышением лимитов денежных средств, выделенных на оплату труда, а также с нарушением порядка расходования бюджетных средств, установленного законодательством в области применения бюджетной классификации расходов.

В соответствии с частью 2 статьи 201 АПК РФ арбитражный суд, установив, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными.

Доводы кассационной жалобы УФК не свидетельствуют о неправильном применении апелляционным судом норм материального права.

Нарушений норм процессуального права, являющихся в силу части 4 статьи 288 АПК РФ безусловным основанием для отмены обжалуемого судебного акта, судом кассационной инстанции не установлено.

Выводы апелляционного суда соответствуют фактическим обстоятельствам, установленным по делу, и имеющимся доказательствам, кассационная инстанция не находит оснований для иной оценки обстоятельств дела и отмены обжалуемого судебного акта.

Руководствуясь статьями 48, 286, 287 (пункт 1 части 1) Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

произвести процессуальное правопреемство, заменив Территориальное управление Федеральной службы финансово-бюджетного надзора в Новгородской области на Управление Федерального казначейства по Новгородской области, место нахождения: 173015, Великий Новгород, Нехинская улица, дом 10, ОГРН 1025300783991, ИНН 5321036946.

Постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 22.08.2016 по делу N А44-658/2016 оставить без изменения, а кассационную жалобу Управления Федерального казначейства по Новгородской области - без удовлетворения.

Председательствующий

А.Г. Кудин

Судьи

А.Г. Кудин И.О. Подвальный Л.А. Самсонова