Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 11 ноября 2016 г. N Ф07-9775/16 по делу N А21-6120/2015

11 ноября 2016 г.

Дело N А21-6120/2015

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Александровой Е.Н., судей Асмыковича А.В. и Самсоновой Л.А.,

при участии от Управления Федеральной антимонопольной службы по Калининградской области Найчик Т.А. (доверенность от 18.12.2015 N 5111/06), от общества с ограниченной ответственностью "Корпорация Руан" Васильева Д.В. (доверенность от 27.06.2016 N 2-34-06/16), от общества с ограниченной ответственностью "Рекламист" Егорова В.С. (доверенность от 05.11.2015),

рассмотрев 02.11.2016 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Калининградской области на решение Арбитражного суда Калининградской области от 14.12.2015 (судья Сычевская С.Н.) и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.07.2016 (судьи Сомова Е.А., Протас Н.И., Толкунов В.М.) по делу N А21-6120/2015,

установил:

Комитет архитектуры и строительства администрации городского округа "Город Калининград", место нахождения: 236000, Калининград, пл. Победы, 1, ОГРН 1083925027702, ИНН 3904603262 (далее - Комитет), обратился в Арбитражный суд Калининградской области с заявлением (с учетом уточнения требований в порядке, предусмотренном статьей 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации) об оспаривании решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Калининградской области, место нахождения: 236006, Калининград, Барнаульская ул., д. 4, ОГРН 1023901001552, ИНН 3905011090 (далее - Управление, УФАС), от 15.05.2015 N Т-51/2015 в части пунктов 1, 2, 4 и 5 его резолютивной части.

В качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, к участию в деле привлечены общество с ограниченной ответственность "Корпорация Руан", место нахождения: 302028, Орловская обл., г. Орел, ул. Сурена Шаумяна, д.37, пом. 10, ОГРН 1147847376808, ИНН 7841510404 (далее - ООО "Корпорация Руан"), и общество с ограниченной ответственностью "Рекламист", место нахождения: 236010, Калининград, ул. 9 апреля, 5-7, ОГРН 1103925023058, ИНН 3906221325 (далее - ООО "Рекламист").

Решением суда первой инстанции от 14.12.2015, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции от 06.07.2016, требования Комитета удовлетворены, оспариваемое решение УФАС от 15.05.2015 N Т-51/2015 признано недействительным в части пунктов 1, 2, 4 и 5.

В кассационной жалобе Управление просит отменить указанные судебные акты и принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении требований заявителя, ссылаясь на несоответствие выводов судов двух инстанций фактическим обстоятельствам и представленным в дело доказательствам, а также на неправильное применение судами норм материального права. По мнению подателя жалобы, создание условий и (или) возможности для наступления последствий в виде ограничения конкуренции при проведении торгов является достаточным основанием для вывода о нарушении антимонопольного законодательства. В данном случае установленный организатором торгов порядок подачи заявок ограничил доступ к участию в торгах неопределенному кругу лиц и не создал равных возможностей для претендентов.

В отзыве на кассационную жалобу Комитет просит оставить ее без удовлетворения, считая приняты по делу судебные акты законными и обоснованными. ООО "Корпорация Руан" в своем отзыве поддержало позицию антимонопольного органа.

В судебном заседании представитель УФАС поддержал доводы кассационной жалобы, а представитель ООО "Рекламист" возражал против ее удовлетворения. Представитель ООО "Корпорация Руан" просил отменить принятые по делу судебные акты и вынести новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований.

Комитет о времени и месте судебного заседания извещен надлежащим образом, однако представителей в суд не направил, что не препятствует рассмотрению кассационной жалобы в отсутствие заявителя согласно статье 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как следует из материалов дела, 13.03.2015 Комитет (организатор торгов) на официальном сайте администрации городского округа "Город Калининград" www.klgd.ru, а также в газете "Гражданин" (специальный выпуск N 14 (425) от 13.03.2015) разместил извещение о проведении открытого конкурса за право заключения договора на установку и эксплуатацию отдельно стоящей рекламной конструкции на земельном участке, находящемся в муниципальной собственности на территории городского округа "Город Калининград" (всего 20 лотов).

В извещении о проведении конкурса Организатором торгов определен срок и место подачи заявок на участие в Конкурсе, а именно:

- дата начала приема заявок на участие в конкурсе: 13.03.2015;

- дата окончания приема заявок на участие в конкурсе: 27.04.2015 до 17:00 (по Калининградскому времени);

- дни приема заявок: понедельник, среда, с 9-30 до 13-00 и с 14-00 до 17-30;

- место подачи заявок: МКУ "МФЦ г. Калининграда" (пл. Победы, 1, 1 этаж).

МКУ "МФЦ г. Калининграда" предоставило рабочее место секретарю конкурсной комиссии - специалисту Комитета. При этом для оптимизации управления интенсивным потоком посетителей в МКУ "МФЦ г. Калининграда" установлен программно-аппаратный комплекс "Электронная очередь Дамаск". В целях идентификации и ведения статистики учета услуг в многофункциональном центре предусмотрена нумерация талонов с указанием кода услуги. Вызов осуществляется по талонам в соответствии с информацией на табло о порядковой очереди.

Представитель ООО "Корпорация Руан", прибыв 27.04.2015 (последний день приема заявок) в 10 час. 40 мин. в МКУ "МФЦ г. Калининграда", не смог подать заявку на участие в названном конкурсе по причине того, что к указанному времени было выдано 27 талонов и более талоны уже не выдавались. Принять заявку на участие в конкурсе без талона электронной очереди секретарь конкурсной комиссии отказалась.

По итогам конкурса 30.04.2015 с победителями заключены договоры на установку и эксплуатацию рекламной конструкции на земельном участке, находящемся в муниципальной собственности на территории городского округа "Город Калининград". Протокол оценки и сопоставления заявок от 30.04.2015 N 2 опубликован в газете "Гражданин" (специальный выпуск N 23 (434) от 12.05.2015).

ООО "Корпорация Руан", полагая, что организатор торгов неправомерно ограничил доступ к участию в торгах, 05.05.2015 обратилось с жалобой на действия Комитета в Управление.

Решением от 15.05.2015 N Т-51/2015 антимонопольный орган признал жалобу ООО "Корпорация Руан" обоснованной (пункт 1 резолютивной части решения), а организатора торгов (Комитет) - нарушившим часть 2 статьи 17 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (пункт 2). Предписание об устранении нарушений организатору торгов не выдавалось в связи с заключением договоров по результатам конкурса (пункт 3). Управлением принято решение передать материалы дела в отдел контроля органов власти, закупок и рекламы УФАС для проведения проверки соответствия Решения городского Совета депутатов Калининграда от 22.10.2014 N 319 "Об утверждении новой редакции правил установки и эксплуатации рекламных конструкций на территории городского округа "Город Калининград" требованиям антимонопольного законодательства (пункт 4), а также передать материалы должностному лицу УФАС для рассмотрения вопроса о привлечении лиц, допустивших нарушение, к административной ответственности (пункт 5).

Считая пункты 1, 2, 4 и 5 решения УФАС от 15.05.2015 N Т-51/2015 незаконными, Комитет обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Суды двух инстанций исследовали доказательства, представленные участниками спора, их доводы, установили обстоятельства дела и пришли к выводу об отсутствии оснований для признания Комитета нарушившим часть 2 статьи 17 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ), в связи с чем удовлетворили заявленные требования, признав решение Управления в оспариваемой части недействительным.

Проверив законность обжалуемых судебных актов и обоснованность доводов, приведенных в кассационной жалобе, Арбитражный суд Северо-Западного округа считает, что решение суда первой инстанции и постановление апелляционной инстанции подлежат отмене в связи с неправильным применением судами норм материального права.

Согласно статье 1 Закона N 135-ФЗ этот Закон определяет организационные и правовые основы защиты конкуренции, в том числе предупреждения и пресечения недопущения, ограничения, устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями (часть 1); его целями являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (часть 2).

В соответствии с положениями статьи 17 Закона N 135-ФЗ (в редакции, действовавшей на момент проведения торгов) при проведении торгов запрещаются действия, которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению или устранению конкуренции, в том числе:

1) координация организаторами торгов, запроса котировок, запроса предложений или заказчиками деятельности их участников;

2) создание участнику торгов, запроса котировок, запроса предложений или нескольким участникам торгов, запроса котировок, запроса предложений преимущественных условий участия в торгах, запросе котировок, запросе предложений, в том числе путем доступа к информации, если иное не установлено федеральным законом;

3) нарушение порядка определения победителя или победителей торгов, запроса котировок, запроса предложений;

4) участие организаторов торгов, запроса котировок, запроса предложений или заказчиков и (или) работников организаторов или работников заказчиков в торгах, запросе котировок, запросе предложений.

Наряду с установленными частью 1 настоящей статьи запретами при проведении торгов, если организаторами или заказчиками торгов являются федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, государственные внебюджетные фонды, а также при проведении торгов на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд запрещается не предусмотренное федеральными законами или иными нормативными правовыми актами ограничение доступа к участию в торгах (часть 2 статьи 17 Закона N 135-ФЗ).

В данном случае антимонопольный орган в ходе рассмотрения жалобы ООО "Корпорация Руан" изучил Положение о проведении открытого конкурса на право заключения договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции на земельном участке, здании или ином объекте муниципальной собственности на территории городского округа "Город Калининград" (Приложение N 7 к Правилам установки и эксплуатации рекламной конструкции на территории городского округа "Город Калининград", утвержденным решением городского Совета депутатов города Калининграда от 22.10.2014 N 319), а также извещение о проведении открытого конкурса от 13.03.2015. Комиссия УФАС пришла к выводу о том, что извещением от 13.03.2015 подача заявок посредством почтовых отправлений и курьерской доставки не предусмотрена.

Управление установило, что Комитетом в адрес МКУ "МФЦ г. Калининграда" направлено письмо от 16.04.2015 N и-КАиС-3519, в котором организатор торгов просил учреждение ограничить лимит выдачи талонов на подачу заявок для участия в открытых конкурсах до 28 штук, в связи с тем, что секретарь конкурсной комиссии на прием и регистрацию документов, которые подают претенденты на участие в конкурсах, затрачивает 15 минут и более. Данное ограничение, как указано в письме, позволит избежать конфликтных ситуации.

Таким образом, как указывает Управление, Комитетом с 16.04.2015 установлено ограничение выдачи талонов на подачу заявок в количестве 28 штук в день, в связи с чем в последующие дни, установленные для подачи заявок - 20.04.2015, 22.04.2015, 27.04.2015, количество претендентов, желающих подать заявки, ограничено до 84, что привело к невозможности воспользоваться правом подачи заявки на участие в открытом конкурсе всем желающим потенциальным участникам, в том числе ООО "Корпорация Руан".

Кроме того, из материалов дела усматривается, что в период с 01.04.2015 по 15.05.2015 (понедельник, среда с 9-30 до 13-00 и с 14-00 до 17-30) секретарем конкурсной комиссии принимались также заявки на участие в еще одном конкурсе, извещение о проведении которого опубликовано 18.03.2015.

Данные обстоятельства установлены судами, подтверждаются материалами дела и Комитетом не опровергнуты.

Исследовав приведенные обстоятельства, Управление пришло к выводу, что, установив ограничение в выдаче талонов на подачу заявок на участие в конкурсе в количестве 28 штук в день при том, что, как следует из извещения, днями, определенными для подачи заявок являлись два дня в неделю и прием заявок осуществлялся одним сотрудником - секретарем конкурсной комиссии, организатор торгов нарушил требования части 2 статьи 17 Закона N 135-ФЗ в части ограничения доступа к участию в конкурсе.

Признавая выводы УФАС о нарушении Комитетом части 2 статьи 17 Закона N 135-ФЗ необоснованными, суд первой инстанции указал, что установление письмом Комитета от 16.04.2015 N и-КАиС-3519 ограничения выдачи талонов на подачу заявок для участия в спорном конкурсе может быть расценено как ограничение доступа к участию в конкурсе, если антимонопольный орган докажет, что данное ограничение установлено специально для того, чтобы обеспечить победу в конкурсе конкретному хозяйствующему субъекту. В рассматриваемом случае таких доказательств суду не представлено.

Вместе с тем данный вывод суда первой инстанции не основан на положениях части 2 статьи 17 Закона N 135-ФЗ.

Процедура конкурсного отбора по своей природе направлена на обеспечение конкуренции, поскольку именно посредством конкурсного отбора реализуется возможность любого хозяйствующего субъекта получить доступ к соответствующему товарному рынку. Соответственно, в данном случае конкурсный принцип отбора направлен на обеспечение беспрепятственного равного доступа на рынок установки и эксплуатации рекламных конструкций хозяйствующим субъектам, круг которых не ограничен. Обеспечение организатором торгов такого доступа подлежало проверке в рамках рассмотрения Управлением жалобы ООО "Корпорация Руан".

Применительно к обстоятельствам настоящего дела антимонопольный орган установил, что согласно извещению от 13.03.2015 место подачи заявок определено организатором торгов: МКУ "МФЦ г. Калининграда" (пл. Победы, 1, 1 этаж).

Согласно пункту 6 извещения претенденту необходимо подать заявку, оформленную по установленному образцу в двух экземплярах (заявка подается в двух экземплярах в запечатанных конвертах, которым присваивается входящий номер с указанием даты и времени подачи заявки, один конверт остается у секретаря конкурсной комиссии, второй с присвоенным номером, датой и временем подачи заявки у заявителя).

К заявке юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями прикладываются, в том числе доверенность от заявителя, подтверждающая полномочия представителя на подачу заявки на участие в конкурсе и выдачу разрешения на установку рекламной конструкции и на получение паспорта рекламного места (для представителя) (копия и оригинал). Примечанием определено, что при подаче заявки на участие в конкурсе необходимо иметь при себе документ, удостоверяющий личность.

С учетом изложенного Управление пришло к правомерному выводу о том, что извещением от 13.03.2015 подача заявок на спорный конкурс посредством почтовых отправлений и курьерской доставки не предусмотрена. Иное из содержания извещения не следует.

Определив в извещении подобным образом порядок подачи заявок, Комитет обязан был обеспечить в МКУ "МФЦ г. Калининграда", в том числе при использовании электронной очереди, возможность подать заявку всем хозяйствующим субъектам, принявшим решение участвовать в конкурсе, чего в данном случае сделано не было.

Напротив, письмом от 16.04.2015 N и-КАиС-3519 Комитет просил учреждение ограничить лимит выдачи талонов на подачу заявок для участия в открытых конкурсах до 28 штук, что, как установил антимонопольный орган, привело к тому, что в последующие дни, установленные для подачи заявок (20.04.2015, 22.04.2015, 27.04.2015), количество претендентов, имеющих возможность подать заявки, было ограничено до 84.

Отсутствие возможности воспользоваться правом подать заявку на участие в открытом конкурсе всем хозяйствующим субъектам, изъявившим такое желание, подтверждает необеспечение организатором торгов равного доступа к участию в конкурсе для всех потенциальных участников и свидетельствует о нарушении Комитетом требований части 2 статьи 17 Закона N 135-ФЗ. В данном случае установление лимита выдачи талонов на подачу заявок для участия в конкурсе ведет к ограничению конкуренции независимо от целей, которые преследовал организатор торгов, устанавливая такой лимит.

Не соответствует обстоятельствам дела и имеющимся доказательствам и вывод апелляционного суда о том, что ООО "Корпорация Руан" не были предприняты все возможные меры для подачи заявки на участие в конкурсе. Как уже указывалось выше, извещением от 13.03.2015 иной способ подачи заявок, кроме как через МКУ "МФЦ г. Калининграда", предусмотрен не был. Кроме того, выяснив, что талоны электронной очереди 27.04.2015 (последний день приема заявок) в 10 час. 40 мин. уже закончились и подать заявку без талона невозможно, общество в тот же день до окончания приема заявок через секретаря конкурсной комиссии направило в Комитет заявление с просьбой предоставить возможность подать заявку на участие в конкурсе (том 1, листы дела 55 - 56). Ответ на данное заявление в материалах дела отсутствует и суду не представлен.

Решение передать материалы дела для проведения проверки Решения городского Совета депутатов Калининграда от 22.10.2014 N 319 "Об утверждении новой редакции правил установки и эксплуатации рекламных конструкций на территории городского округа "Город Калининград" на соответствие требованиям антимонопольного законодательства (пункт 4 оспариваемого решения) принято Управлением в пределах полномочий, представленных антимонопольному органу статьей 18.1 Закона N 135-ФЗ, в том числе пунктом 17 указанной статьи.

При таких обстоятельствах у судов первой и апелляционной инстанций не имелось оснований для признания недействительным решения УФАС от 15.05.2015 N Т-51/2015 в обжалуемой части. Выводы судов не соответствуют представленным в дело доказательствам и основаны на неправильном применении норм материального права.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 287 АПК РФ по результатам рассмотрения кассационной жалобы арбитражный суд кассационной инстанции вправе отменить или изменить решение суда первой инстанции и (или) постановление суда апелляционной инстанции полностью или в части и, не передавая дело на новое рассмотрение, принять новый судебный акт, если фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены арбитражным судом первой и апелляционной инстанций на основании полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств, но этим судом неправильно применена норма права.

Учитывая отсутствие оснований, предусмотренных пунктом 3 части 1 статьи 287 АПК РФ для направления дела на новое рассмотрение, кассационная инстанция, проверив законность принятых по делу судебных актов, исходя из полномочий, установленных пунктом 2 части 1 статьи 287 АПК РФ, считает, что решение суда первой инстанции и постановление суда апелляционной инстанции по настоящему делу подлежат отмене, при этом требования Комитета удовлетворению не подлежат как основанные на неправильном толковании норм антимонопольного законодательства.

Руководствуясь статьями 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда Калининградской области от 14.12.2015 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.07.2016 по делу N А21-6120/2015 отменить.

Комитету архитектуры и строительства администрации городского округа "город Калининград" в удовлетворении требований о признании решения Управления Федеральной антимонопольной службы Калининградской области от 15.052015 N Т-51/2015 незаконным и необоснованным в части пунктов 1, 2, 4 и 5 резолютивной части отказать.

Председательствующий

Е.Н. Александрова

Судьи

А.В. Асмыкович Л.А. Самсонова