Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 21 февраля 2017 г. N Ф07-13208/16 по делу N А13-18622/2015

Требование: о признании незаконным акта органа власти

Вывод суда: решение суда апелляционной истанции отменено

21 февраля 2017 г.

Дело N А13-18622/2015

Резолютивная часть постановления объявлена 20 февраля 2017 года.

Полный текст постановления изготовлен 21 февраля 2017 года.

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Ракчеевой М.А., судей Захаровой М.В. и Сергеевой И.В.,

при участии от Северо-Западного управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору Власовой Е.В. (доверенность от 20.12.2016), от публичного акционерного общества "Вторая генерирующая компания оптового рынка электроэнергии" Кононова В.Г. (доверенность от 15.12.2016), Воробьевой М.М. (доверенность от 15.12.2016),

рассмотрев 20.02.2017 в открытом судебном заседании кассационные жалобы Северо-Западного управления Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору и публичного акционерного общества "Вторая генерирующая компания оптового рынка электроэнергии" на постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.10.2016 по делу N А13-18622/2015 (судьи Докшина А.Ю., Осокина Н.Н., Смирнов В.И.),

установил:

Публичное акционерное общество "Вторая генерирующая компания оптового рынка электроэнергии", место нахождения: 356126, Ставропольский край, Изобильненский р-н, пос. Солнечнодольск, ОГРН 1052600002180, ИНН 2607018122 (далее - Общество), обратилось в Арбитражный суд Вологодской области с заявлением о признании незаконным решения комиссии по определению границ рыбоводных участков на водных объектах Вологодской области (далее - Комиссия), оформленного протоколом от 30.10.2015 N 2, в части формирования рыбоводных участков "Пруд-охладитель Череповецкой государственной районной электростанции" (далее - Череповецкая ГРЭС) и "Сбросной канал Череповецкой ГРЭС", расположенных на территории Кадуйского муниципального района, признании недействительным приказа департамента сельского хозяйства и продовольственных ресурсов Вологодской области, место нахождения: 160000, г. Вологда, Предтеченская ул., д. 19, ОГРН 1103525003207, ИНН 3525236499 (далее - Департамент сельского хозяйства), от 09.11.2015 N 516 в части определения границ рыбоводных участков "Пруд-охладитель Череповецкой ГРЭС" и "Сбросной канал Череповецкой ГРЭС".

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Двинско-Печорское бассейновое водное управление Федерального агентства водных ресурсов, место нахождения: 163000, г. Архангельск, наб. Северной Двины, д. 56, ОГРН 1022900545183, ИНН 2901053298 (далее - Водное управление), департамент природных ресурсов и охраны окружающей среды Вологодской области, место нахождения: 160000, г. Вологда, Зосимовская ул., д. 65, ОГРН 1023500877949, ИНН 3525108200 (далее - Департамент природных ресурсов), Управление Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по Вологодской области, место нахождения: 160000, г. Вологда, Зосимовская ул., д. 65, ОГРН 1043500072230, ИНН 3525141575 (далее - Управление Росприроднадзора), Северо-Западное территориальное управление Федерального агентства по рыболовству, место нахождения: 191123, Санкт-Петербург, Манежный пер., д. 14, ОГРН 1077847413357, ИНН 7841362227 (далее - ТУ Росрыболовства), Министерство обороны Российской Федерации, место нахождения: 119019, Москва, ул. Знаменка, д. 19, ОГРН 1037700255284, ИНН 7704252261, Северо-Западное управление Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, место нахождения: 191028, Санкт-Петербург, Моховая ул., д. 3, ОГРН 5067847165018, ИНН 7841340833 (далее - Управление Ростехнадзора), общество с ограниченной ответственностью "Рыботоварная фирма "Диана", место нахождения: 162510, Вологодская обл., пос. Кадуй, Промышленная ул., д. 4, ОГРН 1073536001164, ИНН 3510007571 (далее - Фирма).

Решением от 06.06.2016 заявленные требования удовлетворены.

Постановлением апелляционного суда от 17.10.2016 решение от 06.06.2016 отменено, в удовлетворении заявления отказано.

В кассационных жалобах Общество и Управление Ростехнадзора, ссылаясь на неправильное применение судом апелляционной инстанции норм материального права, несоответствие его выводов фактическим обстоятельствам дела и представленным доказательствам, просят отменить постановление и оставить в силе решение суда первой инстанции.

Как указывают податели жалоб, ограждающая дамба пруда-охладителя, включенная в регистр гидротехнических сооружений, является неотъемлемой частью пруда, который также относится к указанным сооружениям, входящим в состав энергетического производственно-технологического комплекса и участвующим в технологическом процессе работы предприятия; поскольку водный объект не может полностью состоять из сбрасываемых сточных вод, определение судом апелляционной инстанции пруда-охладителя и отводящего канала как водохранилища и водотока является неверным; названные объекты расположены за границами р. Суда, изолированы от ее проточной части и не включают в себя данный водный объект; водным объектом рыбохозяйственного значения может быть признан только тот объект, который включен в государственный водный реестр, между тем сведения о включении пруда-охладителя и отводящего канала в названный реестр отсутствуют; комплексу гидротехнических сооружений, принадлежащих Обществу, присвоен первый класс опасности, в связи с чем доступ на промышленную территорию объекта повышенной опасности запрещен; вывод апелляционного суда о том, что Земельный кодекс Российской Федерации (далее - ЗК РФ) не содержит норм, запрещающих осуществление аквакультуры (рыбоводства) на землях иных категорий помимо земель сельскохозяйственного назначения, с учетом положений статьи 42 ЗК РФ является ошибочным; в пруд-охладитель и отводящий канал попадает сточная вода, забранная из реки Суда и уже учтенная и оплаченная Обществом, в силу чего данные водные ресурсы являются его собственностью.

В отзывах на кассационные жалобы Департамент сельского хозяйства, Фирма, Комиссия и ТУ Росрыболовства просят оставить обжалуемое постановление без изменения, считая его законным и обоснованным.

От Управления Росприроднадзора 16.01.2017 в суд поступило письменное ходатайство о рассмотрении жалоб в отсутствие его представителя.

Определением от 18.01.2017 с учетом определения от 25.01.2017 рассмотрение кассационных жалоб Управления Ростехнадзора и Общества отложено на 20.02.2017.

В судебном заседании представители Управления Ростехнадзора и Общества поддержали доводы, изложенные в жалобах.

Остальные лица, участвующие в деле, о дате и месте судебного разбирательства извещены надлежащим образом, однако представителей в судебное заседание не направили, поэтому жалобы на основании части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) рассмотрены в их отсутствие.

Законность обжалуемого судебного акта проверена в кассационном порядке.

Как следует из материалов дела, Обществу на праве собственности принадлежит энергетический производственно-технологический комплекс "Череповецкая ГРЭС" с условным номером 35:20:0:0:2054, расположенный по адресу: Вологодская обл., пос. Кадуй, Промышленная ул., д. 2, что подтверждается свидетельством о государственной регистрации права от 28.11.2011 серии 35-АБ N 009305.

На основании поступивших в Департамент 02.10.2015 и 06.10.2015 от администрации Кадуйского муниципального района (далее - Администрация) и Фирмы обращений о формировании рыбоводных участков на пруду-охладителе и сбросном канале Череповецкой ГРЭС, на которых Фирма осуществляет многолетнее рыбоводство, Комиссией 30.10.2015 проведено заседание и принято решение о формировании ряда рыбоводных участков, в том числе "Пруд-охладитель Череповецкой ГРЭС" и "Сбросной канал Череповецкой ГРЭС".

Приказом от 09.11.2015 N 516 Департамент сельского хозяйства определил границы данных рыбоводных участков (приложение N 1), а также их местоположение (приложение N 5).

Общество, полагая, что пруд-охладитель и отводящий канал не являются водными объектами, а представляют собой гидротехнические сооружения, предназначенные для обеспечения технологического процесса при производстве электрической энергии тепловой электростанцией, расположены на земельных участках, отнесенных к землям промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, космической деятельности, обороны, безопасности и иного специального назначения, и не могут использоваться для целей аквакультуры, обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Суд первой инстанции, установив, что спорные объекты не зарегистрированы в государственном водном реестре и не являются частью реки Суда, с учетом положений части 3 статьи 4 Федерального закона от 02.07.2013 N 148-ФЗ "Об аквакультуре (рыбоводстве) и о внесении, изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (далее - Закон N 148-ФЗ) пришел к выводу о том, что пруд-охладитель и сбросной канал не относятся к числу водных объектов, на которых могут быть выделены рыбоводные участки.

Апелляционный суд, не согласившись с выводами суда первой инстанции, отменил решение и отказал в удовлетворении требований, указав, что спорные объекты являются водными объектами комплексного назначения, отсутствие сведений о них в государственном водном реестре на момент формирования рыбоводных участков не свидетельствует о невозможности отнесения их к водным объектам, установление пропускного режима на территорию Череповецкой ГРЭС не препятствует образованию рыбоводных участков, а оспариваемые решение и приказ приняты в соответствии с Правилами определения береговых линий (границ водных объектов) и (или) границ частей водных объектов, участков континентального шельфа Российской Федерации и участков исключительной экономической зоны Российской Федерации, признаваемых рыбоводными участками, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации от 11.11.2014 N 1183.

Кассационная инстанция, изучив материалы дела, проверив правильность применения судами норм материального и процессуального права, считает, что обжалуемое постановление подлежит отмене ввиду следующего.

Статьей 1 Водного кодекса Российской Федерации (далее - ВК РФ) установлено, что под водным объектом понимается природный или искусственный водоем, водоток либо иной объект, постоянное или временное сосредоточение вод в котором имеет характерные формы и признаки водного режима. Водный режим это изменение во времени уровней, расхода и объема воды в водном объекте.

Согласно пункту 2 части 2 статьи 5 ВК РФ к поверхностным водным объектам среди прочих относятся водотоки (реки, ручьи, каналы), а также водоемы (озера, пруды, обводненные карьеры, водохранилища).

При этом под водотоком понимается водный объект, характеризующийся движением воды в направлении уклона в углублении земной поверхности, под водохранилищем - искусственный водоем, образованный водоподпорным сооружением на водотоке с целью хранения воды и регулирования стока, а под прудом - мелководное водохранилище площадью не более 1 кв. км (ГОСТ 19179-73. Государственный стандарт Союза ССР. Гидрология суши. Термины и определения).

В соответствии с пунктами 1-3 статьи 2 и статьей 11 Закона N 148-ФЗ относящаяся к сельскохозяйственному производству аквакультура (рыбоводство), то есть деятельность, связанная с разведением и (или) содержанием, выращиванием водных организмов в водных объектах, на участках континентального шельфа Российской Федерации, участках исключительной экономической зоны Российской Федерации и сооружениях с использованием специальных устройств и (или) технологий, является товарной аквакультурой (товарным рыбоводством).

Видами товарной аквакультуры (товарного рыбоводства) являются: пастбищная аквакультура, индустриальная аквакультура и прудовая аквакультура (часть 2 статьи 12 упомянутого Закона).

В силу частей 5-7 той же статьи пастбищная аквакультура осуществляется на рыбоводных участках в отношении объектов аквакультуры, которые в ходе соответствующих работ выпускаются в водные объекты, где они обитают в состоянии естественной свободы; индустриальная - без использования рыбоводных участков в бассейнах, на установках с замкнутой системой водоснабжения, а также на рыбоводных участках с использованием садков и (или) других технических средств, предназначенных для выращивания объектов аквакультуры в искусственно созданной среде обитания; прудовая аквакультура предусматривает разведение и (или) содержание, выращивание объектов аквакультуры в прудах, обводненных карьерах, а также на водных объектах, используемых в процессе функционирования мелиоративных систем, включая ирригационные системы.

Согласно части 1 статьи 4 Закона N 148-ФЗ рыбоводные участки выделяются в рыбохозяйственных бассейнах, установленных в соответствии с Федеральным законом от 20.12.2004 N 166-ФЗ "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" (далее - Закон N 166-ФЗ), статья 17 которого предусматривает, что рыбохозяйственные бассейны включают в себя моря и озера с бассейнами впадающих в них рек, а также иные водные объекты рыбохозяйственного значения, которые используются или могут быть использованы для добычи (вылова) водных биоресурсов. В силу части 3 статьи 4 Закона N 148-ФЗ в прудах, обводненных карьерах, а также на водных объектах, используемых в процессе функционирования мелиоративных систем, включая ирригационные системы, рыбоводные участки не выделяются.

Апелляционный суд, сославшись на постановление Совета Министров СССР от 30.12.1968 N 1043 "О дополнительных мероприятиях по повышению эффективности, улучшению качества и расширения ассортимента рыбной продукции", которым предписано начиная с 1971 года предусматривать в проектах новых тепловых электростанций проведение работ по подготовке ложа водоемов-охладителей для выращивания и отлова товарной рыбы и выделения площадок для размещения рыбоводных хозяйств, пункт 10 распоряжения Совета Министров СССР от 05.03.1976 N 436р, акт государственной приемочной комиссии от 30.12.1988, согласно которому по заказу производственного объединения "Вологдарыбпром" в 1988 году на пруду-охладителе проведены дноуглубительные работы в целях его подготовки для рыбохозяйственной цели (осуществления на нем садкового рыбоводства), приказ Департамента по охране, контролю и регулированию использования объектов животного мира Вологодской области от 19.07.2010 N 196, а также включение спорных объектов в государственный рыбохозяйственный реестр, пришел к выводу о том, что спорные отводящий канал и пруд-охладитель являются водными объектами комплексного (технического и рыбохозяйственного) назначения, посчитав ошибочным вывод суда первой инстанции о несоответствии оспариваемых решения и приказа требованиям статьи 4 Закона N 148-ФЗ.

Однако апелляционный суд не учел следующее.

Согласно статье 3 Федерального закона от 21.07.1997 N 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений" к гидротехническим сооружениям относятся плотины, здания гидроэлектростанций, водосбросные, водоспускные и водовыпускные сооружения, туннели, каналы, насосные станции, судоходные шлюзы, судоподъемники; сооружения, предназначенные для защиты от наводнений, разрушений берегов и дна водохранилищ, рек; сооружения (дамбы), ограждающие хранилища жидких отходов промышленных и сельскохозяйственных организаций; устройства от размывов на каналах, а также другие сооружения, здания, устройства и иные объекты, предназначенные для использования водных ресурсов и предотвращения негативного воздействия вод и жидких отходов, за исключением объектов централизованных систем горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения, предусмотренных Федеральным законом от 7 декабря 2011 года N 416-ФЗ "О водоснабжении и водоотведении".

Как следует из утвержденной Управлением Ростехнадзора декларации N 14-14(03)0079-00-ГРЭС безопасности комплекса гидротехнических сооружений (далее - ГТС) Череповецкой ГРЭС, в названный комплекс входят гидроузел на р. Суда (бетонная водосливная плотина, пойменная и русловая земляные плотины) и сооружения систем технического водоснабжения (пруд-охладитель с ограждающей дамбой, блочная насосная станция, перепады N 1 и 2, оборудованные плоскими затворами с ручным приводом (т. 2, л.д. 30, т. 4, л.д. 125), закрытые сбросные каналы, отводящий и подводящий каналы, рыбозащитное сооружение типа рыбозащитного комплекса с вертикальной сепарацией рыб (далее - РКВС), сбросные и подводящие циркуляционные водоводы, водосборное сооружение) и внешнего гидрозолоудаления.

Указанный комплекс ГТС Череповецкой ГРЭС включен в Российский регистр гидротехнических сооружений (N 208190000148700) и относится к комплексу гидротехнических сооружений 1 класса опасности (выписка из регистра от 12.03.2015 N 557-1).

Как установлено судами и подтверждается представленной в материалы дела проектной документацией по строительству Череповецкой ГРЭС, подача воды на ГРЭС на р. Суда осуществляется открытым подводящим каналом к блочной насосной станции; для улучшения условий водозабора на р. Суда сооружается прирусловая плотина, предназначенная для поддержания постоянного горизонта воды с абсолютной отметкой нормального подпертого уровня и обеспечения нормального подпора на водозаборе подводящего канала; отвод теплой воды в р. Суду запроектирован с использованием сливных трубопроводов и далее разделенных сифоном и оборудованных плоскими затворами (т. 4, л.д. 125) закрытых железобетонных каналов и открытого отводящего канала, имеющего разветвление на пруд-охладитель и на сброс в р. Суда, в месте нахождения которого расположены перепускное сооружение и перепад N 1; сброс воды осуществляется через пруд-охладитель, который проектируется на рыбоводном тракте сбросного канала на территории пониженного участка р. Суда; выпуск охлажденной воды из пруда предусмотрен в двух направлениях: в верхний бьеф (на рециркуляцию) и в р. Суда ниже плотины с использованием перепада N 2 и сбросного канала (санитарный расход).

Решениями Департамента природных ресурсов от 10.09.2014 N 35-08.01.02.002-Р-РСВХ-С-2014-02381/00 и от 02.01.2015 N 35-08.01.02.002-Р-РСВХ-С-2015-02514/00 Обществу на срок до 21.09.2019 и 27.03.2018 соответственно предоставлен в совместное пользование, водопользование с забором (изъятием) водных ресурсов при условии возврата воды участок водного объекта - р. Суда для сброса сточных, в том числе дренажных вод.

В соответствии с пунктом 2.3 названных решений использование водного объекта может производиться водопользователем при осуществлении сброса сточных вод с использованием следующих водоотводящих гидротехнических сооружений: перепадов N 1 и 2, а также рыбоотводящего канала РКВС, расположенного в теле откоса отводящего канала; при этом объем сточных вод, поступающих в пруд-охладитель, сформирован теплообменными сточными водами Череповецкой ГРЭС с категорией нормативно чистые, хозяйственно-бытовыми и производственными сточными водами после биологической очистки с категорией нормативно очищенные и производственными сточными водами Фирмы.

Также Департамент природных ресурсов и Общество 01.10.2014 заключили сроком до 01.10.2019 договор водопользования N 35-08.01.02.002-Р-ДХВО-С-2014-02397/00/, по условиям которого Обществу предоставлены в пользование участки р. Суда для забора (изъятия) водных ресурсов для целей питьевого, хозяйственно-бытового и производственного водоснабжения, в частности на охлаждение основного и вспомогательного оборудования и на нужды водоподготовительной (обессоливающей) установки ГРЭС.

Кроме того, в материалы дела представлена согласованная с Водным управлением схема водопотребления и водоотведения, согласно которой забор водных ресурсов из р. Суда осуществляется через водозаборы N 1 и 2, которые обеспечивают хозяйственно-бытовые нужды Общества, нужды водоподготовительной установки химического цеха для подпитки теплосети, собственные нужды водопроводных очистных сооружений Общества, нужды вспомогательного производства, нужды сторонних потребителей, в том числе водоснабжение населения, нужды потребителей промплощадки Общества, технологические нужды Общества для выработки электрической и тепловой энергии (охлаждение основного и вспомогательного оборудования, нужды водоподготовительной (обессоливающей) установки химического цеха для подпитки котлов, нужды вспомогательного производства).

Указанной схемой, а также схемой технического водоснабжения от 02.03.2016 и пояснительными записками к графическим материалам размещения сооружений сброса сточных вод подтверждается, что забираемая из р. Суда поверхностная вода поступает к насосным станциям по подводящему каналу, а затем по двум напорным трубопроводам - в водопроводные очистные сооружения и далее через разводящую сеть потребителям (водозабор N 1), а также в главный корпус на конденсаторы турбин (для конденсации отработавшего в турбинах пара) и на охлаждение вспомогательного оборудования энергоблоков (водозабор N 2), после чего часть нагретых нормативно-чистых сточных вод с канализационных очистных сооружений Общества (очистных сооружений биологической очистки) по закрытым железобетонным каналам поступает в открытый отводящий канал и далее - в пруд-охладитель для охлаждения до нормативных температур и сброса в водный объект (р. Суда) через перепад N 2, а часть - в шахту узла создания тока воды РКВС к гидравлическим ускорителям потока, откуда по рыбоотводящему каналу после смешивания с водой из рыбоотводящего тракта сбрасывается в водный объект (р. Суда) через перепад N 1; в осенне-зимний период нормативно-чистые сточные воды для повторного использования и сокращения забора свежей речной воды сбрасываются из отводящего канала через водосборное сооружение в подводящий канал; в связи с ростом ставок водопользования планируется переход на оборотную систему водоснабжения с применением градирен и вывод отводящего канала и пруда-охладителя из технологического процесса.

Таким образом, суд первой инстанции, исследовав упомянутые документы, обоснованно указал, что отводящий канал не относится к водным объектам (водотоку), поскольку не имеет признаков водного режима, и является гидротехническим сооружением Череповецкой ГРЭС.

Поскольку, как установлено судами, наливной искусственный пруд-охладитель изолирован от водотока - р. Суда и заполнен исключительно отработанными нормативно-очищенными сточными водами, сбрасываемыми в последующем в данный водный объект, расположен на землях промышленности, а не сельскохозяйственного назначения, ограждающая указанный пруд со стороны р. Суда намывная дамба запроектирована в целях предохранения правобережной русловой поймы от затопления, а сооруженный в северо-восточной части р. Суда гидроузел обеспечивает нормальный забор используемой Обществом на ГРЭС и поставляемой потребителям воды на подводящем канале, суд первой инстанции пришел к правильному выводу о несоответствии оспариваемых решения и приказа требованиям статьи 4 Закона N 148-ФЗ.

При этом ссылка Департамента сельского хозяйства на включение спорных объектов в государственных рыбохозяйственный реестре обоснованно отклонена судом первой инстанции, поскольку в силу требований статьи 31 ВК РФ и пункта 5.5.1 Положения о Федеральном агентстве водных ресурсов (далее - Росводресурсы), утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 16.06.2004 N 282, все сведения о водных объектах учитываются в государственном водном реестре, который находится в ведении Росводресурсов, однако из сообщения Водного управления от 08.02.2016 N 190/4 следует, что сведения об отводящем канале и пруде-охладителе в государственный водный реестр не вносились.

При таких обстоятельствах выводы апелляционного суда о законности оспариваемых решения и приказа не соответствуют положениям статей 1, 5 ВК РФ, статьи 4 Закона N 148-ФЗ, пункта 1 статьи 78 и статьи 89 Земельного кодекса Российской Федерации, поэтому обжалуемое постановление подлежит отмене, а решение суда первой инстанции должно быть оставлено в силе.

Руководствуясь статьями 286, 287, 288, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.10.2016 по делу N А13-18622/2015 отменить.

Оставить в силе решение Арбитражного суда Вологодской области от 06.06.2016 по этому делу.

Взыскать с Департамента сельского хозяйства и продовольственных ресурсов Вологодской области, место нахождения: 160000, г. Вологда, Предтеченская ул., д. 19, ОГРН 1103525003207, ИНН 3525236499, в пользу публичного акционерного общества "Вторая генерирующая компания оптового рынка электроэнергии", место нахождения: 356126, Ставропольский край, Изобильненский р-н, пос. Солнечнодольск, ОГРН 1052600002180, ИНН 2607018122, 3000 руб. судебных расходов, связанных с уплатой государственной пошлины по кассационной жалобе.

Председательствующий

М.А. Ракчеева

Судьи

М.В. Захарова