Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 16 февраля 2017 г. N Ф07-13434/16 по делу N А56-10896/2016

Требование: о признании незаконным акта органа власти, о признании незаконным бездействия

Вывод суда: дело направлено на новое рассмотрение, решение суда апелляционной истанции отменено, решение суда первой инстанции отменено

16 февраля 2017 г.

Дело N А56-10896/2016

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Подвального И.О., судей Савицкой И.Г., Самсоновой Л.А.,

при участии от Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта Юдовой А.Ю. (доверенность от 23.03.2016 N 171/2016),

рассмотрев 13.02.2017 в открытом судебном заседании кассационную жалобу акционерного общества "Нарьян-Марский объединенный авиаотряд" на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 31.05.2016 (судья Константинова Е.В.) и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 24.10.2016 (судьи Сомова Е.А., Борисова Г.В., Семенова А.Б.) по делу N А56-10896/2016,

установил:

Акционерное общество "Нарьян-Марский объединенный авиаотряд" (место нахождения: 166000, Ненецкий АО, г. Нарьян Мар, аэропорт, ОГРН 1068383003325, ИНН 2983004475; далее - общество, АО "Нарьян-Марский ОАО") обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании незаконным бездействия Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (место нахождения: 190068, Санкт-Петербург, пр. Римского-Корсакова, 39, ОГРН 1097847327709, ИНН 7838434432; далее - управление) в части непредставления обществу акта проверки, проведенной на основании распоряжения от 25.12.2015 N 699-р, и отмене результатов проверки, а также об оспаривании предписаний управления от 22.01.2016 N 05.13-01, 05.13-04 и 05.13-03 (последнего в части пунктов 1 и 2).

Решением суда от 31.05.2016, оставленным в обжалуемой части без изменения постановлением апелляционной инстанции от 24.10.2016, обществу отказано в удовлетворении заявленных требований.

В кассационной жалобе ее податель просит отменить судебные акты в части отказа в признании недействительными пунктов 2 и 3 предписания управления от 22.01.2016 N 05.13-01, пунктов 1 и 2 предписания управления от 22.01.2016 N 05.13-03 и направить дело на новое рассмотрение. В остальной части судебные акты обществом не обжалуются. Общество указывает на несоответствие выводов судов фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам, нарушение требований статей 2, 9, 15, 170 и 271 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ). Заявитель обращает внимание на отсутствие в судебных актах выводов относительно обстоятельств, которые имеют значение для правильного решения вопроса о законности, обоснованности и исполнимости оспариваемых пунктов предписаний управления, на материалы дела, которые по сути проигнорированы судами, на значимые доводы, которые не получили судебной оценки, в частности, на отсутствие у управления полномочий по проверке оплаты труда работников охраны, не неисполнимость пункта 3 предписания N 05.13-01 ввиду реконструкции аэропорта, на имеющиеся в деле документы, подтверждающие отсутствие нарушения применительно к пункту 1 предписания N 05.13-03 (истечение у сотрудника срока действия сертификата), на неопределенность толкования пункта 2 предписания N 05.13-03, его неисполнимость ввиду опять же конкретных обстоятельств и доказательств, имеющихся в деле, а равно выводов, отраженных в решении Нарьян-Марского городского суда Ненецкого АО от 14.04.2016 по делу N 12-134/2016 (том дела II; листы 27 - 28, 61).

По мнению общества, суды оставили без внимания его доводы о нарушении управлением пунктов 1, 2, 3 статьи 15 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ), о грубых нарушениях в ходе контрольного мероприятия (пункт 5 части 2 статьи 20 Закона N 294-ФЗ).

Представители общества, надлежащим образом извещенного о времени и месте судебного заседания, в суд не явились. Жалоба рассмотрена в их отсутствие (часть 3 статьи 284 АПК РФ).

Представитель управления в судебном заседании с доводами жалобы не согласился, просил оставить ее без удовлетворения.

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке (с учетом части 2 статьи 181 АПК РФ).

Как видно из материалов дела и установлено судами, на основании распоряжения от 25.12.2015 N 669-р в отношении общества проведена внеплановая документарная проверка по вопросу устранения нарушений согласно ранее выданным предписаниям, срок исполнения которых истек; с целью контроля (надзора) за исполнением обществом законодательства Российской Федерации в области обеспечения поискового, аварийно-спасательного обеспечения полетов, авиационной безопасности и в области обеспечения транспортной безопасности на воздушном транспорте; принятия мер по предупреждению и предотвращению нарушений обязательных требований и привлечению лиц, допустивших выявленные нарушения, к ответственности, предусмотренной действующим законодательством.

В ходе проверки управлением выявлено несоблюдение большей части требований по факту ранее проведенной управлением плановой выездной проверки в отношении общества в период с 15.06.2015 по 30.06.2015 на основании распоряжения от 22.05.2015 N 641-р (по результатам которой обществу выданы предписания от 30.06.2015 N 05.13-22, 05.13-23, 05.13-24, 05.13-25 со сроком устранения нарушений до 21.12.2015).

По результатам проверки управлением составлен акт от 22.01.2016 N 05-07-01, выданы предписания от 22.01.2016 N 05.13-01, 05.13-02, 05.13-03 и 05.13-04.

В соответствии с предписанием от 22.01.2016 N 05.13-01 (пункт 2 и 3) управлением выявлены нарушения:

- в ВПО СПАСОП ОАО "Нарьян-Марский ОАО" не реализована доплата к установленному должностному окладу пожарным, работающим в изолирующих аппаратах (пункт 2);

- в здании АСС ВПО СПАСОП ОАО "Нарьян-Марский ОАО" размещена служба авиационной безопасности (пункт 3).

В соответствии с предписанием от 22.01.2016 N 05.13-03 управлением выявлены нарушения:

- в АО "Нарьян-Марский ОАО" у одного сотрудника САБ истек срок действия сертификата КПК (Копейкина Валерия Ивановича) по специализации: "специальные технические средства обеспечения АБ, эксплуатация и обслуживание" (пункт 1);

- периметровое ограждение аэропорта "Нарьян-Мар" не оборудовано инженерно-техническими системами, обеспечивающими воспрепятствование несанкционированному проникновению лиц и транспортных средств на территорию аэропорта (пункт 2).

По каждому из означенных нарушений управлением приведено правовое обоснование, не отраженное в обжалуемых судебных актах (том дела I; листы 14, 16).

Не согласившись с результатами проверки, общество обратилось в арбитражный суд.

Суды двух инстанций указали на положения статей 198, 200 АПК РФ, статей 10, 12 и 17 Закона N 294-ФЗ, ряд требований Воздушного кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 09.02.2007 N 16-ФЗ "О транспортной безопасности", пункты 1 и 4 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 N 398, в связи с чем сочли, что в данном случае неисполнение предписаний управления затрагивает основополагающие требования транспортной безопасности.

Суд апелляционной инстанции в соответствии с частью 5 статьи 268 АПК РФ по апелляционной жалобе общества (с учетом дополнения к ней; том дела II, листы 145 - 149) проверил законность и обоснованность решения суда первой инстанции в обжалуемой части - в части отказа в признании недействительными пунктов 2 и 3 предписания управления от 22.01.2016 N 05.13-01, пунктов 1 и 2 предписания управления от 22.01.2016 N 05.13-03.

Изучив материалы дела и доводы кассационной жалобы, суд кассационной инстанции считает, что жалоба подлежит удовлетворению; выводы судов нельзя признать обоснованными, отвечающими фактическим обстоятельствам дела, имеющимся в деле доказательствам и доводам участников спора.

При рассмотрении спора по существу суды ограничились констатацией правовой стороны дела, не сделав выводов относительно фактических обстоятельств, связанных с каждым спорным эпизодом проверки (спорным пунктом выданных по ее итогам предписаний). Общество справедливо отмечает отсутствие в обжалуемых судебных актах выводов, отвечающих доводам заявителя по всем фактам, установление которых напрямую связано с оценкой оспариваемых предписаний на предмет их законности, обоснованности и исполнимости.

Апелляционный суд признал, что ссылки общества на незаконность обжалуемых пунктов предписаний N 05.13-01 и 05.13-03 не опровергают выводов суда первой инстанции, а лишь выражают несогласие с ними; установленный факт неисполнения обществом требований предписаний не оспаривался обществом, доказательств своевременного устранения выявленных управлением нарушений не представлено; грубых нарушений порядка проведения проверки (статья 20 Закона N 294-ФЗ) судом не установлено.

Вместе с тем по настоящему делу несогласие общества с оспариваемыми предписаниями обусловлено не отрицанием им основополагающих требований транспортной безопасности, правовым нигилизмом касательно угрозы соответствующим охраняемым общественным отношениям, а рядом фактов, от наличия либо отсутствия которых зависят выводы о законности, обоснованности и исполнимости оспариваемых предписаний управления. Факт неисполнения обществом требований предписаний действительно обществом не оспаривался, но ввиду вопроса об исполнимости предписаний один лишь этот факт не может иметь значения для рассмотрения спора по существу.

Материалами дела подтверждаются значимые доводы общества, которые не получили судебной оценки, при наличии в деле определенных доказательств.

Ссылка общества на отсутствие у управления полномочий по проверке оплаты труда работников охраны оставлена судами без должного внимания, в то время как вопрос о наделении управления соответствующими полномочиями в рамках системы исполнительно-распорядительных и контрольных органов требует соответствующих пояснений управления не только по праву, но и по факту.

Вопрос об исполнимости пункта 3 предписания N 05.13-01 ввиду реконструкции аэропорта поставлен обществом в ходе судебного разбирательства и обусловлен конкретными доводами со ссылками на материалы дела, ходатайством о продлении срока исполнения предписания в связи с запрошенным управлением государственным контрактом от 15.02.2015 N ДС-3-41/14-19 (том дела I, лист 151; том дела II, листы 25, 62).

Общество также ссылается на имеющиеся в деле документы, подтверждающие отсутствие нарушения применительно к пункту 1 предписания N 05.13-03 (истечение у сотрудника срока действия сертификата) (том дела I; листы 146 - 149, 171, 173); в связи с этим для правильного рассмотрения спора по существу имеют значение фактическое взаимодействие между обществом и управлением в рамках проверочного мероприятия, фактическая реализация управлением и обществом целей проверки (таковые судами не проверялись).

В связи с упомянутыми фактическими взаимодействием и реализацией требует решения вопрос о наличии либо отсутствии грубых нарушений применительно к пунктам 1, 2, 3 статьи 15 и пункту 5 части 2 статьи 20 Закона N 294-ФЗ.

Неопределенность толкования пункта 2 предписания N 05.13-03, его неисполнимость объясняются обществом конкретными обстоятельствами и доказательствами, имеющимися в деле, а равно выводами, отраженными в решении Нарьян-Марского городского суда Ненецкого АО от 14.04.2016 по делу N 12-134/2016 (том дела II; листы 27 - 28, 61).

Безусловных процессуальных оснований для отмены обжалуемых судебных актов нет (часть 4 статьи 288 АПК РФ).

По делу установлена необоснованность судебных актов; необоснованное судебное решение всегда незаконно (часть 3 статьи 288 АПК РФ); по делу требуются дополнительное исследование и повторная оценка доказательств, надлежащее формирование судом предмета доказывания исходя из предмета и основания заявления, спорных правоотношений, сформированных в рамках апелляционного производства.

Суд кассационной инстанции не вправе устанавливать факты, имеющие значение для рассмотрения спора по существу (статья 286, часть 2 статьи 287 АПК РФ). Судебные акты подлежат отмене с направлением дела на новое рассмотрение.

При новом рассмотрении дела суду первой инстанции надлежит по имеющимся в деле и дополнительно представленным доказательствам повторно решить вопрос о законности, обоснованности и исполнимости оспариваемых обществом пунктов предписаний управления (пункты 2 и 3 предписания от 22.01.2016 N 05.13-01, пункты 1 и 2 предписания от 22.01.2016 N 05.13-03), установить имеющие значение обстоятельства исходя из доводов участников спора, принять законное и обоснованное решение, а также решить вопрос о распределении судебных расходов в порядке статьи 110 АПК РФ, возникших в связи с рассмотрением дела в судах первой, апелляционной и кассационной инстанций.

Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 286, 287 (пункт 3 части 1) Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 31.05.2016 в части отказа в удовлетворении заявления акционерного общества "Нарьян-Марский объединенный авиаотряд" об оспаривании пунктов 2 и 3 предписания Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта от 22.01.2016 N 05.13-01 и пунктов 1 и 2 предписания Управления государственного авиационного надзора и надзора за обеспечением транспортной безопасности по Северо-Западному федеральному округу Федеральной службы по надзору в сфере транспорта от 22.01.2016 N 05.13-03 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 24.10.2016 по делу N А56-10896/2016 отменить.

В указанной части дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области.

Председательствующий

И.О. Подвальный

Судьи

И.Г. Савицкая Л.А. Самсонова