Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 12 мая 2017 г. N Ф07-3539/17 по делу N А26-2420/2016

12 мая 2017 г.

Дело N А26-2420/2016

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Александровой Е.Н., судей Асмыковича А.В., Любченко И.С.,

при участии от федерального государственного унитарного предприятия "Охрана" Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации Завариной Т.В. (доверенность от 01.12.2016 N 82) и Ильина Д.Ю. (доверенность от 30.11.2016 N 603), от федерального государственного унитарного предприятия "СВЯЗЬ-безопасность" Кучика К.В. (доверенность от 01.09.2016 N 21/103-2/1),

рассмотрев 03.05.2017 в открытом судебном заседании кассационную жалобу федерального государственного унитарного предприятия "Охрана" Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации на решение Арбитражного суда Республики Карелия от 02.09.2016 (судья Подкопаев А.В.) и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.01.2017 (судьи Зотеева Л.В., Протас Н.И., В.М. Толкунов В.М.) по делу N А26-2420/2016,

установил:

Федеральное государственное унитарное предприятие "Охрана" Министерства внутренних дел Российской Федерации, место нахождения: 105066, Москва, Нижняя Красносельская улица, дом 35, строение 1А, ОГРН 1057747117724, ИНН 7719555477 (после переименования - федеральное государственное унитарное предприятие "Охрана" Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации; далее - ФГУП "Охрана", Предприятие), обратилось в Арбитражный суд Республики Карелия с заявлением о признании недействительным решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Карелия, место нахождения: 185031, Республика Карелия, город Петрозаводск, набережная Варкауса, дом 1А, ОГРН 1021000526326, ИНН 1001041153 (далее - Управление, УФАС), от 31.12.2015 по делу N 04-18/286-2016.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены Инспекция Федеральной налоговой службы по г. Петрозаводску, место нахождения: 185910, Республика Карелия, город Петрозаводск, Московская улица, дом 12А, ОГРН 1041000270024, ИНН 1001040537 (далее - ИФНС, Инспекция), федеральное государственное унитарное предприятие "СВЯЗЬ-безопасность", место нахождения: 127473, Москва, Делегатская улица, дом 5, строение 1, ОГРН 1027700495151, ИНН 7724232168 (далее - ФГУП "СВЯЗЬ-безопасность").

Решением суда первой инстанции от 02.09.2016, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции от 16.01.2017, ФГУП "Охрана" в удовлетворении заявленных требований отказано.

В кассационной жалобе Предприятие, ссылаясь на неправильное применение норм материального и процессуального права, просит решение суда первой инстанции и постановление апелляционной инстанции отменить, принять новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований. По мнению подателя жалобы, ФГУП "СВЯЗЬ-безопасность" в нарушение законодательства Российской Федерации о ведомственной охране признано победителем электронного аукциона на предмет заключения государственного контракта на оказание услуг физической охраны имущества, служебных помещений, обеспечению пропускного и внутриобъектового режимов налоговой инспекции, поскольку ИФНС не входит в сферу ведения Министерства связи и массовых коммуникаций Российской Федерации (Минкомсвязи России), а следовательно, ФГУП "СВЯЗЬ-безопасность" не вправе осуществлять охрану налогового органа.

В отзывах на кассационную жалобу УФАС и ФГУП "СВЯЗЬ-безопасность" просят оставить принятые по делу судебные акты без изменения, считая их законными и обоснованными.

В судебном заседании представитель Предприятия поддержал доводы, изложенные в кассационной жалобе. Представитель ФГУП "СВЯЗЬ-безопасность" возражал против ее удовлетворения.

Управление и Инспекция надлежащим образом извещены о времени и месте судебного заседания, своих представителей в суд не направили, что не препятствует рассмотрению кассационной жалобы в их отсутствие в соответствии с положениями статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как следует из материалов дела, 01.12.2015 Инспекция разместила на официальном сайте http://www.zakupki.gov.ru и на сайте оператора электронной площадки http://www.sberbank-ast.ru извещение N 0106100002715000041 о проведении электронного аукциона на право заключения государственного контракта на оказание услуг физической охраны имущества, служебных помещений, обеспечению пропускного и внутриобъектового режимов налоговой инспекции и прилегающей территории в 2016 году. Начальная (максимальная) цена контракта составила 2 087 723 руб. 04 коп.

На участие в данном электронном аукционе были поданы две заявки, зарегистрированные оператором электронной площадки: от ФГУП "Охрана" и ФГУП "СВЯЗЬ-безопасность".

Согласно протоколу рассмотрения первых частей заявок от 11.12.2015 N 21А/1 единая комиссия заказчика признала заявки соответствующими требованиям документации об аукционе и допустила к участию в торгах.

По результатам рассмотрения вторых частей заявок согласно протоколу подведения итогов электронного аукциона от 16.12.2015 N 21А/2 ФГУП "СВЯЗЬ-безопасность" признано победителем аукциона.

Предприятие, считая решение единой комиссии заказчика о признании победителем электронного аукциона ФГУП "СВЯЗЬ-безопасность" неправомерным, обратилось с жалобой на действия заказчика в УФАС.

Решением Управления от 31.12.2015 по делу N 04-18/286-2015 жалоба ФГУП "Охрана" признана необоснованной.

Считая названное решение УФАС незаконным, Предприятие обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Суды первой и апелляционной инстанций отказали удовлетворении заявленных требований, не установив правовых оснований считать заказчика нарушившим требования действующего законодательства о контрактной системе.

Кассационная инстанция, изучив материалы дела и проверив правильность применения судами норм материального и процессуального права, считает кассационную жалобу ФГУП "Охрана" обоснованной, а принятые по делу судебные акты - подлежащими отмене, в силу следующего.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суды первой и апелляционной инстанций пришли к выводу о том, что ФГУП "СВЯЗЬ-безопасность", являясь органом государственной ведомственной охраны, вправе принимать участие в закупочной процедуре и впоследствии оказывать охранные услуги на объекте, подлежащем государственной охране и находящемся в ведении иного государственного органа, не подведомственного Минкомсвязи России. При этом суды исходили из того, что с 01.01.2014 из Перечня объектов, подлежащих обязательной охране полицией, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации от 02.11.2009 N 1629 (в редакции распоряжения Правительства Российской Федерации от 10.12.2013 N 2324-р), исключены территориальные органы Федеральной налоговой службы.

Также суды сослались на то, что пунктом 1.1 приказа Федеральной налоговой службы от 04.09.2015 N ММВ-7-4/377@ "О внесении изменений и дополнений в приказ ФНС России от 14.12.2010 N ММВ-7-4/707@" пункт 1.2 Положения об организации охраны объектов центрального аппарата ФНС России, территориальных органов ФНС России, федеральных государственных учреждений и федерального государственного унитарного предприятия, находящихся в ведении ФНС России, изложен в следующей редакции: "В соответствии с требованиями законодательства Российской Федерации для обеспечения охраны объектов ФНС России привлекаются подразделения: ФСО России, полиции вневедомственной охраны при органах внутренних дел Российской, ФГУП "Охрана" МВД России, Федерального казенного учреждения "Государственное учреждение "Ведомственная охрана Министерства финансов Российской Федерации" или подразделения ведомственной охраны федеральных органов исполнительной власти...". С учетом изложенного, по мнению судов, признание аукционной комиссией заявки ФГУП "СВЯЗЬ-безопасность" соответствующей требованиям аукционной документации не является нарушением Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 44-ФЗ, Закон о контрактной системе).

Вместе с тем судами не учтено следующее.

В пункте 1 части 1 Закона N 44-ФЗ предусмотрено, что настоящий Федеральный закон регулирует отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок, в части, касающейся заключения гражданско-правового договора, предметом которого являются поставка товара, выполнение работы, оказание услуги (в том числе приобретение недвижимого имущества или аренда имущества), от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования, а также бюджетным учреждением либо иным юридическим лицом.

Согласно статье 31 названного закона при осуществлении закупки заказчик устанавливает единые требования к участникам закупки, одним из которых является соответствие требованиям, установленным в соответствии с законодательством Российской Федерации к лицам, осуществляющим поставку товара, выполнение работы, оказание услуги, являющихся объектом закупки, в случае ограничения законодателем круга лиц, имеющих право осуществлять тот или иной вид деятельности, а также о наличии документов, подтверждающих данное право.

В силу части 6 статьи 69 Закона N 44-ФЗ одним из оснований для признания заявки на участие в электронном аукционе не соответствующей требованиям, установленным документацией о таком аукционе, является непредставление документов и информации, которые предусмотрены пунктами 1, 3 - 5, 7 и 8 части 2 статьи 62, частями 3 и 5 статьи 66 настоящего Федерального закона, несоответствие указанных документов и информации требованиям, установленным документацией о таком аукционе, наличие в указанных документах недостоверной информации об участнике такого аукциона на дату и время окончания срока подачи заявок на участие в таком аукционе.

Как следует из содержания извещения о проведении электронного аукциона, административное здание ИФНС и прилегающая территория является объектом, подлежащим государственной охране в соответствии с Федеральным законом от 27.05.1996 N 57-ФЗ "О государственной охране" (далее - Закон N 57-ФЗ), и относится к объектам, на которые частная охранная деятельность не распространяется. Таким образом, участниками аукциона могут быть лица, имеющие право на осуществление деятельности по охране объектов, подлежащих государственной охране.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 14.08.1992 N 587 "Вопросы частной детективной (сыскной) и частной охранной деятельности" (в ред. постановления Правительства Российской Федерации от 27.12.2012 N 1423, действовавшей на момент проведения аукциона; далее - Постановление N 587) утвержден перечень объектов, подлежащих государственной охране. В число указанных объектов входят здания (помещения), строения, сооружения, прилегающие к ним территории и акватории федеральных органов законодательной и исполнительной власти, органов законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов Российской Федерации.

Федеральная налоговая служба является органом исполнительной власти и согласно Постановлению N 587 в указанной редакции является объектом, подлежащим государственной охране, соответственно территориальные органы налоговой службы также являются объектами, подлежащими государственной охране.

Охрану данного объекта может осуществлять только организация, на которую действующим федеральным законодательством Российской Федерации возложена функция по осуществлению государственной охраны.

В силу статьи 5 Закона N 57-ФЗ (в редакции, действующей в рассматриваемый период) в обеспечении безопасности объектов государственной охраны и защиты охраняемых объектов в пределах своих полномочий участвуют органы федеральной службы безопасности, органы внутренних дел Российской Федерации и внутренние войска Министерства внутренних дел Российской Федерации, органы внешней разведки Российской Федерации, Вооруженные Силы Российской Федерации и иные государственные органы обеспечения безопасности.

В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 14.04.1999 N 77-ФЗ "О ведомственной охране" (далее - Закон N 77-ФЗ, Закон о ведомственной охране) ведомственная охрана - совокупность создаваемых имеющими право на создание ведомственной охраны федеральными органами исполнительной власти и организациями органов управления, сил и средств, предназначенных для защиты охраняемых объектов от противоправных посягательств.

В силу статьи 5 указанного Закона федеральные органы исполнительной власти, имеющие право на создание государственной ведомственной охраны, определяются Правительством Российской Федерации.

Согласно статье 8 Закона N 77-ФЗ в редакции, действовавшей на момент закупки, ведомственная охрана осуществляет защиту охраняемых объектов, являющихся государственной собственностью и находящихся в сфере ведения соответствующих федеральных органов исполнительной власти. Защита охраняемых объектов иных форм собственности, находящихся в сфере ведения соответствующих федеральных органов исполнительной власти, осуществляется в соответствии с заключенными договорами.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 12.07.2000 N 514 "Об организации ведомственной охраны" утвержден перечень федеральных органов исполнительной власти, имеющих право создавать ведомственную охрану, в который включено, в том числе Министерство связи и массовых коммуникаций Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 02.10.2009 N 775 утверждено Положение о ведомственной охране Министерства связи и массовых коммуникаций Российской Федерации.

В соответствии со статьей 2 названного Положения ведомственная охрана создается Министерством связи и массовых коммуникаций Российской Федерации и предназначается для защиты охраняемых объектов, являющихся государственной собственностью и находящихся в сфере ведения Министерства и подведомственных ему федеральных органов.

Как следует из устава ФГУП "СВЯЗЬ-безопасность", организация является ведомственной охраной Министерства связи и массовых коммуникаций Российской Федерации, осуществляет свою деятельность в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 02.10.2009 N 775, согласно которому ведомственная охрана создается Министерством связи и массовых коммуникаций Российской Федерации и предназначается для защиты охраняемых объектов, являющихся государственной собственностью и находящихся в сфере ведения Министерства и подведомственных ему федеральных органов исполнительной власти.

Согласно пункту 2.2.1 устава основным видом деятельности ФГУП "СВЯЗЬ-безопасность" является защита охраняемых объектов (в том числе объектов, подлежащих государственной охране), являющихся государственной собственностью и находящихся в ведении федеральных органов исполнительной власти в области информационных технологий, электросвязи и почтовой связи, массовых коммуникаций и средств массовой информации, печати, издательской и полиграфической деятельности, обработки персональных данных, оказания государственных услуг в сфере информационных технологий, а также охраняемых объектов иных форм собственности, обеспечение на охраняемых объектах пропускного и внутриобъектового режимов, предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений на охраняемых объектах в соответствии с заключенными договорами.

Из совокупного толкования приведенных норм, а также учредительных документов ФГУП "СВЯЗЬ-безопасность" следует, что данная организация вправе осуществлять охрану объектов, подлежащих государственной охране и если они находятся в сфере ведения Министерства связи и массовых коммуникаций Российской Федерации и подведомственных ему федеральных органов исполнительной власти. При этом из содержания статьи 8 Закона о ведомственной охране не следует право ведомственной охраны, находящейся в сфере ведения конкретного федерального органа исполнительной власти, осуществлять государственную охрану всех без исключения объектов, указанных в Постановлении N 587.

Ссылки судов на Перечень объектов, подлежащих обязательной охране полицией, утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 02.11.2009 N 1629 (в редакции распоряжения Правительства Российской Федерации от 10.12.2013 N 2324-р), из которого с 01.01.2014 исключены территориальные органы Федеральной налоговой службы, приведенный выше вывод не опровергают.

Таким образом, при рассмотрении настоящего дела суды первой и апелляционной инстанции допустили расширительное толкование положений статьи 8 Закона о ведомственной охране, Постановления N 587.

С учетом изложенного у ФГУП "СВЯЗЬ-безопасность" отсутствовали полномочия на государственную охрану объектов и имущества налоговой инспекции, поскольку данный объект не находится в ведении Министерства связи и массовых коммуникаций Российской Федерации.

В связи с этим не могут быть приняты во внимание и ссылки судов на пункт 1.1 приказа Федеральной налоговой службы от 04.09.2015 N ММВ-7-4/377@ "О внесении изменений и дополнений в приказ ФНС России от 14.12.2010 N ММВ-7-4/707@", пункт 1.2 Положения об организации охраны объектов центрального аппарата ФНС России, территориальных органов ФНС России, федеральных государственных учреждений и федерального государственного унитарного предприятия, находящихся в ведении ФНС России, которым для охраны объектов Федеральной налоговой службы могут быть привлечены подразделения ведомственной охраны федеральных органов исполнительной власти.

Кроме того, на момент размещения извещения о проведении спорного аукциона и рассмотрения заявок пункт 1.1 приказа Федеральной налоговой службы от 04.09.2015 N ММВ-7-4/377@ не действовал (так как вступил в силу с 01.01.2016) и, следовательно, не подлежал применению заказчиком.

При таких обстоятельствах суды пришли к ошибочному выводу о том, что оспариваемое решение антимонопольного органа соответствует действующему законодательству.

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 287 АПК РФ по результатам рассмотрения кассационной жалобы арбитражный суд кассационной инстанции вправе отменить или изменить решение суда первой инстанции и (или) постановление суда апелляционной инстанции полностью или в части и, не передавая дело на новое рассмотрение, принять новый судебный акт, если фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены арбитражным судом первой и апелляционной инстанций на основании полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств, но этим судом неправильно применена норма права.

Поскольку судами первой и апелляционной инстанций фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены в полном объеме, но допущено неправильное применение норм материального права, суд кассационной инстанции в соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 287 АПК РФ считает возможным, не направляя дело на новое рассмотрение, отменить принятые по делу судебные акты и принять новый судебный акт об удовлетворении заявленных ФГУП "Охрана" требований.

Руководствуясь статьями 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда Республики Карелия от 02.09.2016 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.01.2017 по делу N А26-2420/2016 отменить.

Признать решение Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Карелия от 31.12.2015 N 04-18/286-205 недействительным.

Взыскать с Управления Федеральной антимонопольной службы по Республике Карелия, место нахождения: 185031, Республика Карелия, город Петрозаводск, набережная Варкауса, дом 1А, ОГРН 1021000526326, ИНН 1001041153, в пользу федерального государственного унитарного предприятия "Охрана" Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации, место нахождения: 105066, Москва, Нижняя Красносельская улица, дом 35, строение 1А, ОГРН 1057747117724, ИНН 7719555477, 6000 руб. судебных расходов по оплате государственной пошлины при подаче заявления, апелляционной и кассационной жалобы.

Возвратить федеральному государственному унитарному предприятию "Охрана" Федеральной службы войск национальной гвардии Российской Федерации, место нахождения: 105066, Москва, Нижняя Красносельская улица, дом 35, строение 1А, ОГРН 1057747117724, ИНН 7719555477, из федерального бюджета 1 500 руб. государственной пошлины, излишне уплаченной по платежному поручению от 06.03.2017 N 338 при подаче кассационной жалобы.

Председательствующий

Е.Н. Александрова

Судьи

Е.Н. Александрова А.В. Асмыкович И.С. Любченко