Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 22 июня 2017 г. N Ф07-5046/17 по делу N А05-8600/2016

22 июня 2017 г.

Дело N А05-8600/2016

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Подвального И.О., судей Кудина А.Г., Любченко И.С.,

рассмотрев 19.06.2017 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Межрегионального территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Архангельской области и Ненецком автономном округе на решение Арбитражного суда Архангельской области от 27.10.2016 (судья Панфилова Н.Ю.) и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.02.2017 (судьи Мурахина Н.В., Докшина А.Ю., Осокина Н.Н.) по делу N А05-8600/2016,

установил:

Межрегиональное территориальное управление Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Архангельской области и Ненецком автономном округе (место нахождения: 163000, г. Архангельск, ул. К. Либкнехта, 2, ОГРН 1092901006725, ИНН 2901194203; далее - МТУ Росимущества) обратилось в Арбитражный суд Архангельской области с заявлением об оспаривании решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Архангельской области (место нахождения: 163000, г. Архангельск, ул. К. Либкнехта, 2, 142, ОГРН 1022900530696, ИНН 2901061919; далее - управление, УФАС) от 18.05.2016 по делу N 76-15 о нарушении антимонопольного законодательства.

Определением от 19.08.2016 суд первой инстанции в соответствии со статьей 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) привлек к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, общество с ограниченной ответственностью "Архсервисплюс" (место нахождения: 163000, г. Архангельск, ул. Попова, 14, оф. 525, ОГРН 1082901007287, ИНН 2901180338; далее - ООО "Архсервисплюс").

Решением суда от 27.10.2016, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции от 21.02.2017, МТУ Росимущества отказано в удовлетворении заявления.

В кассационной жалобе ее податель просит отменить судебные акты и удовлетворить заявленные требования, ссылаясь на нарушение судами норм материального права - требований антимонопольного, земельного законодательства и законодательства о градостроительной деятельности. МТУ Росимущества считает ошибочным вывод судов о том, что оно предоставило ООО "Архсервисплюс" рассматриваемый земельный участок под строительство жилого дома (для жилищного строительства). В связи с этим податель жалобы настаивает на отсутствии в его действиях признаков вмененного ему УФАС нарушения части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ, Закон о защите конкуренции). По мнению МТУ Росимущества, вывод о нарушении антимонопольного законодательства может быть сделан только в случае признания недействительным в судебном порядке соглашения от 18.11.2013 о внесении изменений в договор аренды земельного участка от 09.02.2012 N 389/1. Кроме того, как указывает податель жалобы, изменение означенным соглашением вида разрешенного использования земельного участка с "для эксплуатации административного здания (фактическое пользование - для завершения строительства административного здания)" на "для размещения многоэтажного жилого дома" не является разрешением на строительство применительно к статье 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ).

В отзыве на жалобу УФАС просит оставить ее без удовлетворения, а обжалуемые судебные акты - без изменения как законные и обоснованные.

Представители МТУ Росимущества, УФАС и ООО "Архсервисплюс", надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, в суд не явились. Жалоба рассмотрена в их отсутствие (часть 3 статьи 284 АПК РФ).

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как видно из материалов дела и установлено судами, по результатам рассмотрения дела N 76-15, возбужденного 22.10.2015 в отношении МТУ Росимущества и ООО "Архсервисплюс" по признакам нарушения части 1 статьи 15 и статьи 16 Закона о защите конкуренции управлением принято решение от 18.05.2016.

Согласно этому решению МТУ Росимущества признано нарушившим требования части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, что выразилось в предоставлении в нарушение установленной земельным законодательством процедуры (без проведения торгов) ООО "Архсервисплюс" возможности осуществлять жилищное строительство на земельном участке с кадастровым номером 29:22:050518:3 посредством заключения с указанным обществом соглашения от 18.11.2013 о внесении изменений в договор аренды земельного участка от 09.02.2012 N 389/1 (пункт 1 решения). Рассмотрение дела в части нарушения требований статьи 16 Закона о защите конкуренции прекращено (пункт 2 решения). Предписание решено не выдавать, поскольку на рассматриваемом земельном участке уже ведется строительство единого жилого комплекса (пункт 3 решения). Решено также передать материалы дела уполномоченному должностному лицу УФАС для решения вопроса о возбуждении административного производства (пункт 4 решения).

В ходе рассмотрения дела N 76-15 управлением установлены следующие обстоятельства.

В связи с заключением между МТУ Росимущества и ООО "Архсервисплюс" соглашения от 18.11.2013 о внесении изменений в договор аренды земельного участка от 09.02.2012 N 389/1 (кадастровый номер земельного участка 29:22:050518:3) изменен вид разрешенного использования соответствующего земельного участка: с "для эксплуатации административного здания (фактическое пользование - для завершения строительства административного здания)" на "для размещения многоэтажного жилого дома".

При этом торги на предоставление земельного участка для целей жилищного строительства не проводились.

Управление сочло, что предоставление земельного участка для жилищного строительства без проведения аукциона ставит хозяйствующий субъект, осуществляющее строительство, в преимущественное, более выгодное положение по сравнению с иными лицами, которые лишаются возможности приобрести права на земельный участок или приобретают право на земельный участок для целей жилищного законодательства на торгах в порядке статьи 30.1 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ).

Не согласившись с решением антимонопольного органа, МТУ Росимущества обратилось в арбитражный суд.

Суды двух инстанций исследовали и оценили доказательства, представленные участниками спора, их доводы, установили обстоятельства дела и указали на наличие у антимонопольного органа в данном случае правовых и фактических оснований для принятия оспариваемого решения. Суды констатировали в действиях заявителя возможное негативное влияние на значимую конкурентную среду, усмотрели признаки нарушения части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, согласившись с квалификацией и выводами УФАС.

Изучив материалы дела и доводы жалобы, суд кассационной инстанции не находит оснований для ее удовлетворения.

Выводы судов соответствуют фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам, основаны на правильном применении норм материального и процессуального права, отвечают требованиям Закона о защите конкуренции, правилам доказывания и оценки доказательств (часть 1 статьи 65, части 1 - 5 статьи 71, часть 5 статьи 200 АПК РФ), требованиям административного судопроизводства (статьи 198, 200, 201 АПК РФ).

Целями Закона о защите конкуренции являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (часть 1 статьи 1 Закона N 135-ФЗ).

В силу части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия).

Согласно статье 4 Закона N 135-ФЗ конкуренция - соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке; признаки ограничения конкуренции - сокращение числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, на товарном рынке, рост или снижение цены товара, не связанные с соответствующими изменениями иных общих условий обращения товара на товарном рынке, отказ хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу лиц, от самостоятельных действий на товарном рынке, определение общих условий обращения товара на товарном рынке соглашением между хозяйствующими субъектами или в соответствии с обязательными для исполнения ими указаниями иного лица либо в результате согласования хозяйствующими субъектами, не входящими в одну группу лиц, своих действий на товарном рынке, иные обстоятельства, создающие возможность для хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товара на товарном рынке, а также установление органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, участвующими в предоставлении государственных или муниципальных услуг, при участии в предоставлении таких услуг требований к товарам или к хозяйствующим субъектам, не предусмотренных законодательством Российской Федерации (пункты 7 и 17).

Как разъяснено в пункте 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства", при рассмотрении дел о признании недействующими или недействительными актов органов, упомянутых в части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, о признании незаконными их действий (бездействия) по заявлениям антимонопольного органа, поданным в связи с нарушением части 1 статьи 15 Закона о защите конкуренции, арбитражные суды должны учитывать следующее: если антимонопольным органом доказано, что акты, действия (бездействие) приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, а соответствующим органом не указана конкретная норма федерального закона, разрешившая данному органу принять оспариваемый акт, осуществить действия (бездействие), заявленные требования подлежат удовлетворению.

Запрет, установленный статьей 15 Закона N 135-ФЗ, адресован органам, осуществляющим властные функции, в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных инструментов.

Для квалификации соответствующих нарушений антимонопольного законодательства обязательно установление фактических обстоятельств, подтверждающих действительные либо возможные последствия в виде ограничения конкуренции, создания определенных преимуществ и дискриминации на определенном товарном рынке, а также выявление причинной связи между принятым актом и (или) совершенными действиями и соответствующими наступившими (фактическими) либо возможными негативными последствиями.

Как указали суды, согласно пункту 1 Положения о Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 05.06.2008 N 432, Федеральное агентство по управлению государственным имуществом (Росимущество) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по управлению федеральным имуществом.

Заявитель является его территориальным органом.

На основании распоряжения Территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Архангельской области от 09.02.2012 N 25-р Территориальным управлением Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Архангельской области и ООО "Архсервисплюс" заключен договор аренды от 09.02.2012 N 389/1, в соответствии с которым обществу предоставлен земельный участок с кадастровым номером 29:22:050518:3 для эксплуатации административного здания (фактическое пользование - для завершения строительства административного здания); местоположение участка: г. Архангельск, Ломоносовский округ, наб. Северной Двины, 69; площадь 2020 кв. м (том дела I; листы 113 - 116).

В дальнейшем 18.11.2013 Территориальное управление Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Архангельской области и ООО "Архсервисплюс" подписали соглашение о внесении изменений в договор аренды земельного участка от 09.02.2012 N 389/1, которым вид разрешенного использования земельного участка "для эксплуатации административного здания (фактическое пользование - для завершения строительства административного здания)" изменен на "для размещения многоэтажного жилого дома" (том дела I, лист 121).

В настоящее время на означенном земельном участке ведется строительство единого жилого комплекса.

С учетом принципов земельного законодательства и особенностей сдачи в аренду земельных участков (статья 1 ЗК РФ и пункт 2 статьи 607 Гражданского кодекса Российской Федерации; далее - ГК РФ) суды констатировали, что на момент заключения соглашения от 18.11.2013 о внесении изменений в договор аренды земельного участка от 09.02.2012 N 389/1 статьей 30.1 ЗК РФ было предусмотрено предоставление земельных участков для жилищного строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в собственность или в аренду без предварительного согласования места размещения объекта (пункт 1).

При этом пунктом 2 указанной статьи императивно устанавливалось общее правило о том, что продажа земельных участков для жилищного строительства или продажа права на заключение договоров аренды земельных участков для жилищного строительства осуществляется на аукционах.

Таким образом, на момент заключения рассматриваемого соглашения от 18.11.2013 земельное законодательство предусматривало предоставление земельных участков для жилищного строительства исключительно в порядке проведения торгов, в отличие от порядка предоставления земельных участков для строительства иных объектов, которое может осуществляться без проведения торгов.

Целью проведения торгов является привлечение всех заинтересованных лиц (конкурентов) и обеспечение им равных возможностей на приобретение земельного участка, а также получение уполномоченным органом максимальной цены за объект торгов.

Не изменились требования земельного законодательства и в действующей редакции (статьи 39.3, 39.6, 39.10, 39.11, 39.18 ЗК РФ).

Если предоставление находящегося в федеральной собственности земельного участка в аренду для определенной в договоре цели осуществлено без проведения аукциона, то изменение условий такого договора на аренду для жилищного строительства будет прямо противоречить статье 30.1 (39.6) ЗК РФ.

По настоящему делу суды учли правовую позицию, отраженную в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 25.06.2013 N 1756/13, определениях Верховного Суда Российской Федерации от 10.02.2016 N 308-ЭС15-19389, от 19.08.2015 N 18-КГ15-117.

Законодательство о градостроительной деятельности допускает изменение вида разрешенного использования земельного участка (статья 37 ГрК РФ). Но данная процедура, будучи в сфере градостроительного регулирования, не может рассматриваться как допускающая нарушение установленного земельным законодательством порядка предоставления земельного участка для соответствующего вида использования.

В случаях, когда целью соответствующих изменений является строительство жилого дома, а не достройка объекта незавершенного строительства в рамках установленного для данного участка разрешенного использования, то такие изменения надлежит признавать направленными на обход процедуры, установленной в спорном периоде статьей 30.1 ЗК РФ.

Ввиду предмета и условий договора аренды от 09.02.2012 N 389/1, положений статей 421, 450, 451, 615 ГК РФ, статьи 85 ЗК РФ суды правомерно указали, что в рассматриваемом случае у арендодателя отсутствовала обязанность изменять вид разрешенного использования земельного участка по требованию арендатора, в том числе в судебном порядке; равным образом арендодатель не имеет права в одностороннем порядке изменять вид разрешенного использования земельного участка, переданного в аренду, в рамках действующего договора аренды; арендодатель при решении вопроса о возможности изменения вида разрешенного использования земельного участка по договору аренды связан установленным порядком предоставления земельных участков для тех или иных целей использования.

Как обоснованно отметили суды, именно подписание заявителем соглашения от 18.11.2013 позволило обществу получить разрешение на строительство и фактически осуществить строительство жилого дома; без внесения указанных изменений в договор аренды жилищное строительство на спорном участке являлось невозможным; довод заявителя о том, что соглашение от 18.11.2013 не признано в судебном порядке незаконным, не имеет правового значения, поскольку не свидетельствует об отсутствии со стороны заявителя выявленного нарушения антимонопольного законодательства.

Предоставление земельного участка для жилищного строительства без проведения аукциона может привести к безосновательному сбережению финансовых средств конкретного застройщика, что незаконно ставит такого застройщика в преимущественное, более выгодное положение по сравнению с иными лицами, приобретающими права на земельные участки для целей жилищного строительства на торгах в установленном порядке.

Нормативное закрепление процедуры торгов обеспечивает единство экономического пространства на территории Российской Федерации, расширение возможностей для получения физическими и юридическими лицами прав в отношении государственного или муниципального имущества, развитие добросовестной конкуренции, обеспечение гласности и прозрачности при передаче прав в отношении государственного или муниципального имущества, предотвращение коррупции и других злоупотреблений.

Действуя в рамках гражданских правоотношений посредством использования публично-правовых полномочий, МТУ Росимущества, нарушив требования земельного законодательства, нарушило и антимонопольный запрет. Его действия правильно квалифицированы УФАС и судами по части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

Оспариваемое решение УФАС соответствует закону и не нарушает права и законные интересы заявителя в экономической сфере.

Основания для изменения либо отмены обжалуемых судебных актов отсутствуют (статья 288 АПК РФ).

Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 286, 287 (пункт 1 части 1) Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда Архангельской области от 27.10.2016 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 21.02.2017 по делу N А05-8600/2016 оставить без изменения, а кассационную жалобу Межрегионального территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Архангельской области и Ненецком автономном округе - без удовлетворения.

Председательствующий

И.О. Подвальный

Судьи

И.О. Подвальный А.Г. Кудин И.С. Любченко