Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 12 июля 2017 г. N Ф07-6842/17 по делу N А66-11251/2016

12 июля 2017 г.

Дело N А66-11251/2016

Резолютивная часть постановления объявлена 10 июля 2017 года.

Полный текст постановления изготовлен 12 июля 2017 года.

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Любченко И.С., судей Подвального И.О. и Савицкой И.Г.,

при участии от Администрации города Твери Стребковой А.А. (доверенность от 28.03.2017 N 210),

рассмотрев 10.07.2017 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Администрации города Твери на решение Арбитражного суда Тверской области от 29.11.2016 (судья Балакин Ю.П.) и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.03.2017 (судьи Мурахина Н.В., Докшина А.Ю., Осокина Н.Н.) по делу N А66-11251/2016,

установил:

Администрация города Твери (место нахождения: 170100, город Тверь, Советская улица, дом 11, ОГРН 1066950062717, ИНН 6901000920; далее - Администрация) обратилась в Арбитражный суд Тверской области с заявлением об оспаривании предупреждения Управления Федеральной антимонопольной службы по Тверской области (место нахождения: 170100, город Тверь, Советская улица, дом 23, ОГРН 1036900080722, ИНН 6905005800; далее - Управление) от 30.08.2016 N 04-8/13-275ВФ о прекращении действий (бездействия), которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства.

В соответствии со статьей 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) суд первой инстанции привлек к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, общество с ограниченной ответственностью Агентство по распространению периодических изданий "Информбюро" (место нахождения: 170023, город Тверь, улица Бобкова, дом 7, офис 43, ОГРН 1026900512803, ИНН 6902022243; далее - Общество).

Решением Арбитражного суда Тверской области от 29.11.2016, оставленным без изменения постановлением Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.03.2017, в удовлетворении заявления отказано.

В кассационной жалобе Администрация просит отменить судебные акты и принять по делу новое решение, ссылаясь на неправильное применение судами первой и апелляционной инстанций норм материального права - статей 15 и 39.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон "О защите конкуренции"). Податель жалобы полагает, что проверка законности (незаконности) нормативного правового акта может осуществляться только в рамках процедуры, установленной Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации, а полномочия антимонопольного органа в отношении нормативных правовых актов ограничены только правом на обращение в суд.

В судебном заседании представитель Администрации поддержал доводы жалобы.

Управление и Общество о времени и месте судебного разбирательства извещены надлежащим образом, однако представители в судебное заседание не явились, в связи с чем в соответствии с частью 3 статьи 284 АПК РФ жалоба рассмотрена в их отсутствие.

Законность обжалуемых судебных актов проверена судом кассационной инстанции в порядке, предусмотренном статьями 274, 284 и 286 АПК РФ.

Из материалов дела следует, что Общество обратилось в антимонопольный орган с заявлением от 26.05.2016 N 42 о проведении проверки соответствия антимонопольному законодательству постановлений Администрации от 22.03.2016 N 466, от 23.12.2015 N 2391 и от 15.05.2015 N 672 в части требований по разработке и согласованию архитектурно-художественного проекта.

По результатам рассмотрения названного заявления Управление выдало Администрации предупреждение от 30.08.2016 N 04-8/13-275ВФ, усмотрев признаки нарушения пункта 2 части 1 статьи 15 Закона "О защите конкуренции" во включении в пункт 2.3 Порядка согласования архитектурно-художественного проекта нестационарного торгового объекта на территории города Твери, утвержденного постановлением Администрации от 22.03.2016 N 466 (далее - Порядок N 466), требований о предоставлении в составе проекта нестационарного торгового объекта (далее - НТО) для согласования схемы планировочной организации земельного участка на дежурном топографическом плане города Твери в М 1:500 с подземными инженерными коммуникациями и прилегающей территорией и выполнения фотомонтажа в виде графической врисовки НТО.

Антимонопольный орган предложил Администрации в срок до 05.10.2016 внести в Порядок N 466 изменения в указанной части.

Администрация оспорила предупреждение Управления в судебном порядке.

Суды двух инстанций исследовали и оценили доказательства, представленные участниками спора, их доводы, установили обстоятельства дела и в удовлетворении заявления отказали, сделав вывод о наличии оснований для вынесения оспариваемого предупреждения.

Кассационная инстанция, изучив материалы дела и проверив правильность применения судами норм материального и процессуального права, считает, что кассационная жалоба не подлежит удовлетворению в силу следующего.

Целями Закона "О защите конкуренции" являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков (часть 2 статьи 1 Закона "О защите конкуренции").

В соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 15 Закона "О защите конкуренции" федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещается необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.

Закрепленные в приведенной норме запреты распространяются, прежде всего, на акты и действия (бездействие) органов власти в сфере публично-правовых отношений в целях предупреждения их негативного вмешательства в конкурентную среду посредством использования административных (волевых) инструментов.

В целях пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо ущемлению интересов неопределенного круга потребителей, антимонопольный орган выдает хозяйствующему субъекту, федеральному органу исполнительной власти, органу государственной власти субъекта Российской Федерации, органу местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органу или организации, организации, участвующей в предоставлении государственных или муниципальных услуг, государственному внебюджетному фонду предупреждение в письменной форме о прекращении действий (бездействия), об отмене или изменении актов, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, либо об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения (часть 1 статьи 39.1 Закона "О защите конкуренции").

Согласно подпункту "д" пункта 4 статьи 15 Федерального закона от 28.12.2009 N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" (далее - Закон N 381-ФЗ) органам местного самоуправления запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к установлению на товарном рынке правил осуществления торговой деятельности, отличающихся от аналогичных правил, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, в частности, запрещается принятие иных нормативных правовых актов, решений, предусматривающих дискриминацию хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность, хозяйствующих субъектов, осуществляющих поставки товаров, в предоставлении доступа к объектам транспорта, инфраструктуры.

Нестационарным объектом является торговый объект, представляющий собой временное сооружение или временную конструкцию, не связанные прочно с земельным участком вне зависимости от наличия или отсутствия подключения (технологического присоединения) к сетям инженерно-технического обеспечения, в том числе передвижное сооружение (статья 2 Закона N 381-ФЗ).

В силу положений статьи 10 Закона N 381-ФЗ размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов с учетом необходимости обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов (часть 1). Порядок включения в схему размещения, указанную в части 1 настоящей статьи, нестационарных торговых объектов, расположенных на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности, устанавливается Правительством Российской Федерации (часть 2). Схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления, определенным в соответствии с уставом муниципального образования, в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации (часть 3).

На территории города Твери действуют Правила благоустройства, утвержденные решением Тверской городской Думы от 16.10.2014 N 368, согласно пунктам 8.3.1 и 8.4 которых юридические и физические лица, являющиеся собственниками и (или) арендаторами НТО, обязаны обеспечить соответствие НТО архитектурно-художественному проекту, согласованному с уполномоченным структурным подразделением Администрации в установленном порядке.

Из пункта 2.3 Порядка N 466 усматривается, что проект НТО должен содержать:

схему планировочной организации земельного участка на дежурном топографическом плане города Твери в М 1:500 с подземными инженерными коммуникациями и прилегающей территорией с отображением: места размещения нестационарного торгового объекта, решений по благоустройству территории;

архитектурные решения нестационарного торгового объекта;

текстовые материалы, оформленные в виде пояснительной записки, и включающие, в том числе описание конструктивного и объемно-планировочного решения нестационарного торгового объекта, отделочных материалов;

фотомонтаж (графическая врисовка нестационарного торгового объекта в месте его предполагаемого размещения в существующую ситуацию с указанием размеров), который выполняется в виде компьютерной врисовки нестационарного торгового объекта на фотографии с соблюдением пропорций размещаемого НТО.

В пункте 2.6 Порядка N 466 установлены основания для отказа в согласовании проекта НТО, одним из таких оснований является несоответствие представленного заявителем проекта НТО требованиям, установленным пунктами 2.3, 2.4 и 2.5 названного Порядка.

В соответствии со статьей 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) и Положением о составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 16.02.2008 N 87, схема планировочной организации земельного участка выполняется в соответствии с градостроительным планом земельного участка и признается составной частью проектной документации объекта капитального строительства, к которым НТО не относится в силу понятия объекта капитального строительства, приведенного в пункте 10 статьи 1 ГрК РФ.

Учитывая названные нормативные положения суды двух инстанций сделали правильный вывод о том, что для согласования проекта НТО в пункте 2.3 Порядка N 466 установлены требования, предъявляемые при строительстве и реконструкции объектов капитального строительства.

Судебные инстанции, приняв во внимание письма Администрации и Департамента архитектуры и строительства Администрации от 09.08.2016 N 01/4892-и, от 15.04.2016 N 29/931, в которых указано, что схема планировочной организации земельного участка не является документом произвольного образца, а представляет собой документ, выполненный самостоятельно заявителем или проектной организацией на дежурном топографическом плане города Твери, актуальной топографической подоснове (результатах геодезических изысканий) сроком давности не более 1 года, обоснованно установили, что для согласования архитектурно-художественного проекта НТО необходимо получить дежурный топографический план города Твери.

При этом для разработки схемы планировочной организации земельного участка Общество может обратиться только в муниципальное унитарное предприятие "Городской проект", которое осуществляет топографо-геодезическую деятельность с физическими и юридическими лицами на договорной основе, что увеличивает затраты владельца НТО на сумму не менее 100 000 руб.

Исследовав и оценив представленные лицами, участвующими в деле, доказательства по правилам статей 65 и 71 АПК РФ, суды установили, что согласовать архитектурно-художественный проект НТО возможно при определенных условиях, связанных с дополнительными финансовыми обременениями и значительными временными затратами.

При таких обстоятельствах правомерны выводы судов двух инстанций о несоответствии действующим законодательным нормам положений пункта 2.3 Порядка N 466 о предоставлении в составе проекта НТО для согласования схемы планировочной организации земельного участка на дежурном топографическом плане города Твери в М 1:500 и фотомонтажа, что свидетельствует о наличии в действиях Администрации признаков нарушения пункта 2 части 1 статьи 15 Закона "О защите конкуренции".

Исходя из приведенных законодательных положений и обстоятельств настоящего дела судебные инстанции сделали правильный вывод об отсутствии правовых и фактических оснований для признания незаконным оспариваемого предупреждения антимонопольного органа.

Доводы подателя жалобы о том, что проверка законности (незаконности) нормативного правового акта может осуществляться только в рамках процедуры, установленной Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации, а полномочия антимонопольного органа в отношении нормативных правовых актов ограничены только правом на обращение в суд, основаны на ошибочном толковании действующего антимонопольного и процессуального законодательства и не могут быть приняты во внимание судом кассационной инстанции.

Дело рассмотрено судами первой и апелляционной инстанций полно и всесторонне, нормы материального и процессуального права применены правильно, выводы судов основаны на имеющихся в деле доказательствах, а потому кассационная инстанция, исходя из полномочий, установленных статьей 287 АПК РФ, не находит оснований для отмены обжалуемых судебных актов.

Руководствуясь статьей 286, пунктом 1 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда Тверской области от 29.11.2016 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 16.03.2017 по делу N А66-11251/2016 оставить без изменения, а кассационную жалобу Администрации города Твери - без удовлетворения.

Председательствующий

И.С. Любченко

Судьи

И.С. Любченко И.О. Подвальный И.Г. Савицкая