Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 27 июня 2017 г. N Ф07-5000/17 по делу N А52-2179/2016

27 июня 2017 г.

Дело N А52-2179/2016

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Савицкой И.Г., судей Любченко И.С., Подвального И.О.,

при участии от общества с ограниченной ответственностью "ВСГЦ" Вздорновой Ю.В. (доверенность от 09.01.2017) и Царевой И.В. (доверенность от 09.06.2017), от администрации Великолукского района Псковской области Прокофьева В.Ю. (доверенность от 09.02.2017 N 10),

рассмотрев 20.06.2017 в открытом судебном заседании кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "ВСГЦ" на решение Арбитражного суда Псковской области от 23.09.2016 (судья Буянова Л.П.) и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13.02.2017 (судьи Докшина А.Ю., Осокина Н.Н., Смирнов В.И.) по делу N А52-2179/2016,

установил:

Общество с ограниченной ответственностью "ВСГЦ", место нахождения: 182107, Псковская область, город Великие Луки, Лазавицкая набережная, дом 15, помещение 2003, ОГРН 1156027006145, ИНН 6025047097 (далее - ООО "ВСГЦ", Общество), обратилось в Арбитражный суд Псковской области с заявлением о признании незаконным и отмене решения администрации Великолукского района Псковской области, место нахождения: 182110, Псковская область, город Великие Луки, проспект Гагарина, дом 6, ОГРН 1026001543259, ИНН 6002001152 (далее - Администрация), выраженного в письме от 24.06.2016 N 02-10/7-1904 об отказе в выдаче Обществу разрешения на строительство площадки репродуктора по адресу: Псковская область, Великолукский район, юго-западнее деревни Шубниково (далее - Объект). Кроме того, заявитель просил суд обязать Администрацию выдать указанное разрешение на основании заявления ООО "ВСГЦ" от 15.06.2016 N 6001 и представленных при этом документов.

Решением суда первой инстанции от 23.09.2016 в удовлетворении заявленных требований отказано.

Не согласившись с названным судебным актом, Общество обратилось в Четырнадцатый арбитражный апелляционный суд с жалобой.

В ходе судебного разбирательства по данному делу в суде апелляционной инстанции представители ООО "ВСГЦ" указали на то, что к дате заседания Администрация уже выдала такое разрешение на строительство спорного Объекта. Ввиду этого обстоятельства требования о возложении на Администрацию обязанности по устранению допущенных нарушений прав заявителя представители Общества в итоге не поддержали. В свою очередь представитель Администрации представил письменное заявление от 06.02.2017 о частичном признании требований ООО "ВСГЦ" в отношении состава документации, представленной Обществом для получения разрешения на строительство Объекта, согласившись с тем, что в данном случае от заявителя не требуется обязательного предоставления положительного заключения государственной экологической экспертизы. Однако апелляционный суд не принял данное заявление от 06.02.2017 в качестве частичного признания ответчиком требований Общества, посчитав указанные действия Администрации нарушающими права прокуратуры Псковской области, обратившейся с соответствующим заявлением в рамках другого арбитражного дела (N А52-4044/2016).

Таким образом, постановлением Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13.02.2017 решение суда первой инстанции от 23.09.2016 оставлено без изменения.

В кассационной жалобе Общество, ссылаясь на неправильное применение судами двух инстанций норм материального права и на несоответствие выводов обстоятельствам дела, просит указанные судебные акты отменить и принять новый - об удовлетворении заявления. В данном случае податель жалобы поясняет, что в процессе эксплуатации Объекта строительства для разведения и выращивания свиней происходит временное хранение и утилизация отходов жизнедеятельности свиней (III класс опасности), а именно навоза путем его переработки в органическое удобрение "Агроплюс" - для последующего внесения на принадлежащие Обществу сельскохозяйственные поля. В данном случае, по мнению заявителя, такая деятельность является именно "утилизацией отходов". В свою очередь проведение обязательной государственной экологической экспертизы проектной документации объектов, связанных с утилизацией (использованием) отходов, действующим законодательством Российской Федерации не предусмотрено. Ввиду изложенного податель жалобы полагает ошибочными выводы судов двух инстанций о том, что при эксплуатации планируемого к строительству свинокомплекса должно будет происходить "обезвреживание" ("обеззараживание") отходов III класса опасности, вследствие чего "Проектная документация" ООО "ВСГЦ" подлежит обязательной государственной экологической экспертизе, без проведения которой не может быть выдано разрешение Администрации на строительство. Не согласен заявитель и с позицией судов о том, что раздел "Проектной документации" - "Схема планировочной организации земельного участка" (в графической части) не соответствует требованиям подпункта "п" пункта 12 "Положения о составе разделов проектной документации и требованиях к ее содержанию", утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 16.02.2008 N 87 (далее - Положение N 87), и статье 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ).

В кассационную инстанцию 08.06.2017 от Общества поступили дополнительные пояснения, в которых указано: на разъяснения Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзора) от 06.06.2017 N АА10-02-32/11887; на лицензию от 03.03.2017 N (60) - 3055-ОУ, выданную ООО "ВСГЦ" Управлением Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзором) по Псковской области на осуществление деятельности по обработке и утилизации отходов III класса опасности. Данные документы, по мнению заявителя, имеют существенное значение (для понимания выдвинутых кассационных доводов). При этом Общество утверждает, что правильно определило в проектной документации на строительство Объекта планируемый "вид деятельности" по обращению с отходами III класса - "утилизация" (использование образующегося отхода для производства продукции - удобрения). Отказ Администрации в выдаче заявителю разрешения на строительство Объекта на том основании, что ООО "ВСГЦ" должно здесь осуществлять другой вид деятельности по обращению с отходами - "обезвреживание", противоречит (по мнению Общества) материалам дела. Кроме того, в представленных в дело письменных пояснениях заявитель не согласен с выводом апелляционного суда о том, что экспертное заключение общества с ограниченной ответственностью "Космос" (далее - ООО "Космос") от 31.01.2017 не может быть принято в качестве доказательств доводов заявителя ввиду отсутствия регистрационного номера и наличия вероятностного (предположительного) вывода.

В отзыве на кассационную жалобу ООО "ВСГЦ" Администрация в то же время поддерживает доводы Общества о незаконности пункта 1 оспоренного решения от 24.06.2016 об отказе в выдаче заявителю разрешения на строительство Объекта "по основанию непредставления заключения государственной экологической экспертизы проектной документации". Однако при этом Администрация настаивает на законности своего отказа (выраженного в письме от 24.06.2016 N 02-10/7-1904) по основанию несоответствия "Схемы планировочной организации рассматриваемого земельного участка" требованиям подпункта "б" пункта 3 части 7 статьи 51 ГрК РФ, а также подпункта "п" пункта 12 Положения N 87.

В судебном заседании 13.06.2017 на основании части 1 статьи 163 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) объявлен перерыв до 20.06.2017. После перерыва заседание кассационного суда продолжено тем же составом.

В судебном заседании представители Общества поддержали доводы, приведенные в кассационной жалобе (с учетом дополнительно представленных заявителем письменных пояснений). Представитель Администрации поддержал доводы, приведенные в отзыве на жалобу.

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как видно из материалов дела, в связи с планированием создания свиноводческого комплекса Общество обратилось в Администрацию с заявлением от 15.06.2016 о выдаче разрешения на строительство упомянутого Объекта.

ООО "ВСГЦ" представило среди прочего "Проектную документацию" на данный Объект, а также "Градостроительный план земельного участка", и "Положительное заключение государственной экспертизы" от 07.06.2016 N 60-1-1-3-0049-16, выполненное государственным бюджетным учреждением "Псковское областное управление государственной экспертизы документации в области градостроительной деятельности" (далее - заключение Госэкспертизы).

Рассмотрев представленные заявителем документы, Администрация упомянутым письмом от 24.06.2016 отказала Обществу в выдаче разрешения на строительство Объекта по двум основаниям:

"1. В соответствии с пунктом 7.2 статьи 11 Федерального закона от 23.11.1995 N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" объектом государственной экологической экспертизы федерального уровня является проектная документация объектов, используемых для размещения и (или) обезвреживания отходов I - V классов опасности. В соответствии с частью 6 статьи 49 и пунктом 4 части 7 статьи 51 ГрК РФ не представлено заключение государственной экологической экспертизы проектной документации.

2. "Схема планировочной организации земельного участка" не соответствует требованиям "Градостроительного плана земельного участка" и требованиям раздела 2 "Схема планировочной организации земельного участка" постановления Правительства Российской Федерации от 16.02.2008 N 87, а именно:

- на ситуационном плане размещения объекта капитального строительства не указано расположение деревни Шубниково, которая является ориентиром для размещения данного объекта; не имеется обозначения мест присоединения транспортных и инженерных коммуникаций к существующим коммуникациям;

- не имеется привязок к границам земельного участка проектируемого объекта и невозможно определить: соблюдаются ли минимальные отступы от границ земельного участка;

- в текстовой части не имеется характеристики земельного участка, обоснования границ санитарно-защитных зон объекта капитального строительства и не указано, на каком расстоянии от деревни Захарово расположен земельный участок;

- на разбивочном чертеже не имеется размеров площадок, расстояний до артезианских скважин, насосных станций навозохранилищ".

Не согласившись с правомерностью вышеприведенного отказа со стороны Администрации, Общество обратилось в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Суды первой и апелляционной инстанций оценили представленные участниками спора доводы и аргументы, после чего пришли к заключению, что поскольку ООО "ВСГЦ" планирует строительство свинокомплекса, при эксплуатации которого однозначно будет происходить образование отходов содержания животных (III класс опасности), а также их последующее "обезвреживание" ("обеззараживание"), то исходя из всех представленных в дело документов (включая письма Росприроднадзора) "Проектная документация" данного Объекта может быть использована "только в случае получения положительного заключения государственной экспертизы, выдача которого невозможна без предоставления положительного заключения государственной экологической экспертизы проектной документации". При этом в ходе судебного разбирательства в апелляционной инстанции судом были отклонены ссылки Общества и Администрации на экспертное заключение, выданное ООО "Космос" 31.01.2017 и составленное по проектной документации ООО "ВСГЦ": "Площадка откорма 12-73 (Захарово)" и "Площадка репродукторов 12-71 (Шубниково)" в части вопросов обработки и утилизации навозосодержащих стоков и необходимости прохождения государственной экологической экспертизы проектной документации. Были отклонены также и ссылки на разъяснения Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации (Минприроды России) по разграничению понятий "продукция" и "отходы", опубликованные на официальном сайте Минприроды России в сети "Интернет". Не были приняты судом во внимание и ссылки на "Акт проверки", составленный в отношении ООО "ВСГЦ" по итогам проверки, проведенной Управлением Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) по Псковской области 25.01.2017. Согласно упомянутому "Акту проверки" она велась в местах, в которых Общество планирует осуществлять лицензируемые виды деятельности по обработке и утилизации навозных стоков при самосплавной системе навозоудаления свиней. Данные документы апелляционный суд не принял в качестве доказательств из-за того, что они были составлены и получены уже после оспариваемого отказа Администрации и вынесения судом первой инстанции решения от 23.09.2016.

Относительно второго основания для отказа заявителю в выдаче разрешения на строительство Объекта суд первой инстанции в мотивировочной части данного решения признал необоснованными претензии Администрации, изложенные в абзацах третьем, четвертом и пятом пункта 2 отказа в выдаче разрешения на строительство. Однако суд согласился с доводами Администрации о несоответствии "Схемы планировочной организации земельного участка" Общества требованиям подпункта "б" пункта 3 части 7 статьи 51 ГрК РФ, а также подпункта "п" пункта 12 Положения N 87.

Ввиду изложенного, поскольку в составе представленных от ООО "ВСГЦ" документов не содержалось положительного заключения экологической экспертизы, а "Схема планировочной организации земельного участка Общества" не отвечала всем предусмотренным требованиям законодательства Российской Федерации, суды первой и апелляционной инстанций оспариваемый отказ Администрации признали правомерным.

Кассационная инстанция, изучив материалы дела и проверив правильность применения судами двух инстанций норм материального и процессуального права, считает обжалуемые судебные акты недостаточно аргументированными и содержащими выводы без надлежащей оценки конкретных обстоятельств дела, имеющих существенное значение для рассмотрения данного спора.

В соответствии с частями 1, 2 и 4 статьи 51 ГрК РФ разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка или проекту планировки территории и проекту межевания территории (в случае строительства, реконструкции линейных объектов) и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства; за исключением случаев, предусмотренных названным Кодексом. Строительство, реконструкция объектов капитального строительства осуществляются на основании разрешения.

При отсутствии документов, предусмотренных частью 7 той же статьи 51 ГрК РФ, или в случае несоответствия представленных документов требованиям градостроительного плана земельного участка орган местного самоуправления отказывает в выдаче разрешения на строительство (часть 13 статьи 51 ГрК РФ).

Отказывая Обществу в удовлетворении заявленных требований, суды двух инстанций пришли к выводу о законности оспоренного заявителем отказа Администрации в выдаче разрешения на строительство Объекта по мотиву отсутствия в числе документов, прилагаемых к заявлению, "положительного заключения государственной экологической экспертизы".

Как следует из обжалованных судебных актов, вывод судов о необходимости обязательного проведения государственной экологической экспертизы проектной документации строительства Объекта основан на том, что данная документация предусматривает такую деятельность Общества по "обращению с отходами III класса опасности (навоза свиного)" - как "обеззараживание".

Однако ссылки на какой-либо конкретный раздел "Проектной документации", предусматривающий именно процесс обеззараживания отходов в ходе эксплуатации Объекта,- судебные акты не содержат. В ходе судебного заседания кассационной инстанции представитель Администрации тоже затруднился указать разделы "Проектной документации", из которых усматривается деятельность Общества именно по "обеззараживанию отходов".

Констатируя наличие процесса "обеззараживания отходов", суды сослались на статью 1 Федерального закона от 24.06.1998 N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее - Закон N 89-ФЗ), в соответствии с которой под "обезвреживанием отходов" понимается уменьшение массы отходов, изменение их состава, физических и химических свойств (включая сжигание и (или) обеззараживания на специализированных установках). Исходя из содержания данной статьи суды заключили, что в ходе эксплуатации Объекта будет происходить "обезвреживание отходов". При этом какие-либо доводы со ссылками на "технологическую документацию по организации обращения с отходами", (предусматривающую "обеззараживание отходов на специализированных установках") суды не привели. Ссылку апелляционного суда на страницу 33 заключения Госэкспертизы нельзя признать достаточной для выводов о деятельности Общества по обезвреживанию отходов, поскольку само по себе указание в рассматриваемом случае на "последовательное накопление, выдерживание (обеззараживание) и выгрузку навоза в качестве удобрения на поля" без анализа технологического процесса обращения с отходами и без учета целей их использования не может служить бесспорным доказательством наличия процесса обеззараживания отходов в понимании "обезвреживания отходов", приводимого в статье 1 Закона N 89-ФЗ.

В то же время Обществом в материалы дела представлены соответствующие документы, регламентирующие производственную деятельность ООО "ВСГЦ", в том числе технологическая документация по использованию образующихся отходов III класса опасности. Из этих документов следует, что рассматриваемые отходы (навоз) в процессе эксплуатации животноводческого комплекса подлежат "утилизации". Так, например, из "Технологического регламента производства органического удобрения "Агроплюс" (ГОСТ Р 53117-2008); из положительного научно-исследовательского Заключения по комплексной токсиколого-гигиенической оценке - органического удобрения "Агроплюс" от 18.07.2013; а также из "Лицензии Росприроднадзора" от 03.03.2017 N (60) - 3055-ОУ "на осуществление деятельности по обработке и утилизации отходов III класса опасности" следует, что рассматриваемые отходы накапливаются и полностью используются для производства продукции - органического удобрения (перерабатываются).

Общество в ходе судебного разбирательства в судах первой и апелляционной инстанций настаивало на том, что при эксплуатации планируемого к строительству Объекта будет происходить именно "утилизация отходов производства" и аргументировало свои доводы ссылками на представленные доказательства по делу. Также заявитель неоднократно указывал на принципиальные различия между деятельностью по "утилизации" (использование отходов для производства продукции) и деятельностью по "обезвреживанию" (уменьшение массы отходов), приведенные в Законе N 89-ФЗ и в иных нормативных правовых актах, регламентирующих "обращение отходов" (ГОСТ 30772-2001 "Межгосударственный стандарт. Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Термины и определения"; ГОСТ Р 54098-2010 "Национальный стандарт РФ. Ресурсосбережение. Вторичные материальные ресурсы. Термины и определения"). Однако надлежащей оценки данные доводы ООО "ВСГЦ" не получили.

Поскольку факт производства работ в области "обращения с отходами" (обезвреживание или утилизация) имеет существенное значение для правильного разрешения возникшего вопроса об обязательности проведения государственной экологической экспертизы, то судам первой и апелляционной инстанций следовало всесторонне рассмотреть данное юридически значимое обстоятельство и со ссылкой на конкретные разделы "Проектной документации строительства Объекта" и на иные документы дать этому факту надлежащую оценку.

Кроме того, судами было отмечено, что в соответствии с пунктом 13 "Положения об организации и проведении государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий", утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 05.03.2007 N 145, на государственную экспертизу не принимается проектная документация, подлежащая экологической экспертизе, без положительного заключения последней. В Администрацию и в материалы настоящего дела Обществом было представлено заключение Госэкспертизы проектной документации строительства Объекта, которое содержит положительную оценку указанной документации на соответствие требованиям по охране окружающей среды, санитарным и экологическим требованиям. Вывод судов "о необходимости предоставления положительного заключения государственной экологической экспертизы", по своей сути, ставит под сомнение полноту и достоверность заключения Госэкспертизы от 07.06.2016 N 60-1-1-3-0049-16, выданного вышеупомянутой аккредитованной организацией, без привлечения ее к участию в деле.

Также судами сделан вывод о несоответствии проектной документации (графической части раздела "Схеме планировочной организации земельного участка") требованиям подпункта "б" пункта 3 части 7 статьи 51 ГрК РФ и подпункта "п" пункта 12 Положения N 87. Так, подпунктом "б" пункта 3 части 7 статьи 51 ГрК РФ предусмотрено предоставление в составе материалов, содержащихся в проектной документации, схемы планировочной организации земельного участка, выполненной в соответствии с информацией, указанной в градостроительном плане земельного участка (с обозначением места размещения объекта капитального строительства, подъездов и проходов к нему). В свою очередь подпункт "п" пункта 12 Положения N 87 устанавливает требования к содержанию графической части раздела проектной документации "Схема планировочной организации земельного участка", а именно - наличие ситуационного плана размещения объекта капитального строительства в границах земельного участка, предоставленного для размещения этого объекта, с указанием: границ населенных пунктов, непосредственно примыкающих к границам указанного земельного участка; границ зон с особыми условиями их использования, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации; границ территорий, подверженных риску возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также с отображением проектируемых транспортных и инженерных коммуникаций с обозначением мест их присоединения к существующим транспортным и инженерным коммуникациям - для объектов производственного назначения.

Как указывалось выше, "Проектная документация строительства Объекта" уже имеет положительное заключение Госэкспертизы, которое является заключением о соответствии данной "Проектной документации" действующим требованиям технических и строительных регламентов, в том числе "Градостроительному плану земельного участка". В пункте 4.2 упомянутого положительного заключения Госэкспертизы N 60-1-1-3-0049-16 содержится вывод о том, что "Проектная документация" (с учетом изменений и дополнений, выполненных в ходе экспертизы) соответствует, среди прочего, всем требованиям к содержанию разделов проектной документации.

В данном случае, указывая на то, что наличие в составе спорной документации положительной государственной экспертизы не может являться основанием Администрации для безусловного принятия ее результатов без проведения соответствующей проверки документов на предмет их соответствия требованиям законодательства Российской Федерации, суды первой и апелляционной инстанций однако при этом не указали: каким именно требованиям "Градостроительного плана земельного участка" или иным градостроительным ограничениям не соответствует "Проектная документация". Вместе с тем, в силу требований пункта 2 части 11 и части 13 статьи 51 ГрК РФ уполномоченный орган проводит проверку проектной документации на соответствие требованиям к строительству объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи градостроительного плана земельного участка, а также проверку допустимости размещения данного объекта в соответствии с разрешенным использованием земельного участка и с ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации.

Так как для принятия обоснованного и законного судебного акта требуются всестороннее исследование и объективная оценка всех доказательств, а также иные процессуальные действия, установленные для рассмотрения дела в суде первой инстанции (что невозможно осуществить в кассационном суде в силу его полномочий), то в соответствии с пунктом 3 части 1 статьи 287 АПК РФ материалы дела подлежат передаче на новое рассмотрение в Арбитражный суд Псковской области.

При новом рассмотрении суду следует учесть изложенное и установить все обстоятельства, имеющие существенное значение для рассмотрения настоящего дела. В частности рассмотреть вопрос о целесообразности привлечения к участию в деле в качестве третьего лица (не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора) вышеупомянутую Госэкспертизу. Оценить представленные доказательства в их совокупности и взаимной связи применительно к установленным обстоятельствам дела и к доводам сторон, чтобы принять судебный акт в соответствии с нормами материального и процессуального права.

Руководствуясь статьей 286 и пунктом 3 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда Псковской области от 23.09.2016 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 13.02.2017 по делу N А52-2179/2016 отменить.

Дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд Псковской области.

Председательствующий

И.Г. Савицкая

Судьи

И.Г. Савицкая И.С. Любченко И.О. Подвальный