Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 16 августа 2017 г. N Ф07-7636/17 по делу N А56-69919/2016

16 августа 2017 г.

Дело N А56-69919/2016

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Подвального И.О., судей Мунтян Л.Б, Савицкой И.Г.,

при участии от администрации муниципального образования Колчановское сельское поселение Волховского муниципального района Ленинградской области Квачева А.С. (доверенность от 27.09.2016), от Управления Федеральной антимонопольной службы по Ленинградской области Громовой С.С. (доверенность от 13.06.2017 N 01/186),

рассмотрев 14.08.2017 в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации муниципального образования Колчановское сельское поселение Волховского муниципального района Ленинградской области на постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.04.2017 по делу N А56-69919/2016 (судьи Борисова Г.В., Лопато И.Б., Семенова А.Б.),

установил:

Администрация муниципального образования Колчановское сельское поселение Волховского муниципального района Ленинградской области (место нахождения: 187439, Ленинградская обл., Волховский р-н, с. Колчаново, микрорайон "Алексино", 15, ОГРН 1024702049393, ИНН 4718002820; далее - администрация) обратилась в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением об оспаривании решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Ленинградской области (место нахождения: 191124, Санкт-Петербург, ул. Смольного, 3, ОГРН 1089847323026, ИНН 7840396953; далее - управление, УФАС) от 14.09.2016 по делу N 1238-03-7036-РЗ/16 и предписания УФАС от 14.09.2016 по тому же делу.

В порядке статьи 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) суд привлек к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, общество с ограниченной ответственностью "Невская строительная компания" (место нахождения: 198188, Санкт-Петербург, ул. Возрождения, 20, лит. А, пом.13Н, ОГРН 1097847266186, ИНН 7805500513, далее - ООО "НСК"), акционерное общество "Газпром газораспределение Ленинградская область" (место нахождения: 188507, Ленинградская обл., Ломоносовский р-н, пос. Новоселье, здание административного корпуса (нежилое), лит. А, А1, ОГРН 1024702184715, ИНН 4700000109, далее - АО "Газпром газораспределение Ленинградская область") и общество с ограниченной ответственностью "Строительная компания "Ленстройэнерго" (место нахождения: 194292, Санкт-Петербург, 3-й Верхний пер., 9, корп. 3, ОГРН 5067847004165, ИНН 7841335939; далее - ООО "СК "Ленстройэнерго").

Решением суда от 21.12.2016 (судья Ресовская Т.М.) оспариваемые решение и предписание УФАС признаны недействительными, не соответствующими Федеральному закону от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 44-ФЗ, Закон о контрактной системе, Закон).

Постановлением апелляционной инстанции от 18.04.2017 решение суда от 21.12.2016 отменено; администрации в удовлетворении заявленных требований отказано.

В кассационной жалобе ее податель просит отменить постановление апелляционной инстанции и оставить в силе решение суда первой инстанции, ссылаясь на неправильное применение апелляционным судом норм материального права. Администрация не согласна с выводами суда, поддержавшего позицию управления, о нарушении заказчиком в рассматриваемом случае положений статей 8, 32 и 83 Закона N 44-ФЗ (о необходимости участнику в обязательном порядке в составе заявки представлять сведения об опыте работ, выполняемых исключительно для государственных и муниципальных нужд, подтвержденных реестром соответствующих контрактов). Кроме того, в подтверждение своей позиции податель жалобы указывает на наличие судебной практика, отличной от упомянутой в обжалуемом судебном акте.

Представители ООО "НСК", АО "Газпром газораспределение Ленинградская область" и ООО "СК "Ленстройэнерго", надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, в суд не явились. Жалоба рассмотрена в их отсутствие (часть 3 статьи 284 АПК РФ).

В судебном заседании представитель администрации поддержал доводы жалобы, а представитель УФАС отклонил их.

Законность обжалуемого судебного акта проверена в кассационном порядке.

Как видно из материалов дела и установлено судами, 06.09.2016 администрация (заказчик) разместила в сети Интернет на официальном сайте www.zakupki.gov.ru извещение N 0145300021616000011 и документацию о проведении запроса предложений на право заключения муниципального контракта на строительство объекта "Распределительный (уличный) газопровод с сопутствующими сооружениями для газоснабжения ул. Леспромхозовская, ул. Чернецкое с. Колчаново".

ООО "НСК" обратилось в УФАС с жалобой на содержание документации о запросе предложений (в части установленного порядка оценки заявок по показателю "Опыт участника по успешному выполнению работ сопоставимого характера и объема"). В этой жалобе выражено мнение о том, что по смыслу подпункта "б" пункта 27 Правил оценки заявок, окончательных предложений участников закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 N 1085 (далее - Правила N 1085, Правила) опыт работ сопоставимого характера должен трактоваться исключительно как опыт по строительству объектов капитального строительства (объектов газоснабжения) для государственных и муниципальных нужд. К такому выводу ООО "НСК" пришло, оценив выводы арбитражных судов по делу N А56-80775/2015; в жалобе указано на нарушение заказчиком требований упомянутого подпункта Правил N 1085, а равно части 8 статьи 32 и пункта 7 части 6 статьи 83 Закона о контрактной системе.

По результатам внеплановой проверки антимонопольным органом принято решение от 14.09.2016 по делу N 1238-03-7036-РЗ/16, которым жалоба ООО "НСК" признана обоснованной (пункт 1); в действиях заказчика признано нарушение части 2 статьи 8, части 8 статьи 32, пункта 7 части 6 статьи 83 Закона N 44-ФЗ (пункт 2); заказчику решено выдать предписание об устранении допущенных нарушений путем аннулирования закупки (пункт 3); также решено передать уполномоченному должностному лицу управления материалы дела для рассмотрения вопроса о возбуждении административного производства (пункт 4).

Во исполнение указанного решения администрации выдано предписание УФАС от 14.09.2016 по тому же делу об аннулировании запроса предложений по извещению N 0145300021616000011 (с размещением информации на официальном сайте www.zakupki.gov.ru ) в срок до 20.09.2016.

Не согласившись с решением и предписанием антимонопольного органа, администрация обратилась в арбитражный суд.

Суды двух инстанций исследовали и оценили доказательства, представленные участниками спора, их доводы, установили обстоятельства дела.

Суд первой инстанции счел необоснованными доводы управления о нарушении администрацией части 2 статьи 8, части 8 статьи 32, пункта 7 части 6 статьи 83 Закона N 44-ФЗ и указал на отсутствие у антимонопольного органа в данном случае правовых и фактических оснований для принятия оспариваемого решения и выдачи оспариваемого предписания. Суд констатировал соответствие установленного заказчиком порядка оценки заявок по нестоимостному критерию "квалификация участника закупки" (пункт 11 документации) требованиям Правил N 1085 и Закона N 44-ФЗ, объективный характер рассматриваемого критерия оценки заявок, стремление заказчика посредством такого критерия, его содержания, правомерно выбрать достойного победителя.

Апелляционный суд повторно рассмотрел дело и не согласился с выводами суда первой инстанции. Апелляционная инстанция сочла, что установление заказчиком в пункте 11 документации о проведении запроса предложений требований к наличию у участников закупки опыта работы в изложенной заказчиком формулировке противоречит положениям Закона N 44-ФЗ и позиции, высказанной по аналогичным обстоятельствам арбитражными судами (дело N А56-80775/2015).

Изучив материалы дела и доводы жалобы, суд кассационной инстанции находит основания для ее удовлетворения.

Выводы суда первой инстанции соответствуют фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам, основаны на правильном применении норм материального права, отвечают правилам доказывания и оценки доказательств (часть 1 статьи 65, часть 5 статьи 200, части 1 - 5 статьи 71 АПК РФ), требованиям административного судопроизводства (статьи 198, 200, 201 АПК РФ).

Апелляционный суд ошибочно отменил правильное судебное решение.

Закон о контрактной системе регулирует отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок (часть 1 статьи 1 Закона).

Согласно статье 6 Закона N 44-ФЗ контрактная система в сфере закупок основывается на принципах открытости, прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок, обеспечения конкуренции, профессионализма заказчиков, стимулирования инноваций, единства контрактной системы в сфере закупок, ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок.

В изложенном законодатель усматривает основу соответствующего правового регулирования.

В статье 8 Закона закреплен принцип обеспечения конкуренции: контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок. Любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем) (часть 1). Конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг. Запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок любых действий, которые противоречат требованиям Закона, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок (часть 2).

Государственные органы, органы управления государственными внебюджетными фондами, муниципальные органы, казенные учреждения, иные юридические лица в случаях, установленных Законом, при планировании и осуществлении закупок должны исходить из необходимости достижения заданных результатов обеспечения государственных и муниципальных нужд (часть 1 статьи 12 Закона N 44-ФЗ).

В силу положений статьи 24 Закона N 44-ФЗ заказчики при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) (часть 1). Конкурентными способами определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) являются конкурсы (открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, закрытый конкурс, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс), аукционы (аукцион в электронной форме (далее также - электронный аукцион), закрытый аукцион), запрос котировок, запрос предложений (часть 2). Заказчик выбирает способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с положениями главы 3 Закона. При этом он не вправе совершать действия, влекущие за собой необоснованное сокращение числа участников закупки (часть 5).

Согласно части 1 статьи 32 Закона для оценки заявок, окончательных предложений участников закупки заказчик в документации о закупке устанавливает следующие критерии:

1) цена контракта;

2) расходы на эксплуатацию и ремонт товаров, использование результатов работ;

3) качественные, функциональные и экологические характеристики объекта закупки;

4) квалификация участников закупки, в том числе наличие у них финансовых ресурсов, на праве собственности или ином законном основании оборудования и других материальных ресурсов, опыта работы, связанного с предметом контракта, и деловой репутации, специалистов и иных работников определенного уровня квалификации.

При проведении запроса предложений заказчик вправе не применять предусмотренные частью 1 названной статьи критерии, вправе устанавливать по своему усмотрению не предусмотренные частью 1 названной статьи критерии оценки заявок, окончательных предложений, их величины значимости, а также вправе не применять установленные частью 6 названной статьи величины значимости критериев (часть 2 статьи 32 Закона).

Вместе с тем в соответствии с частью 8 статьи 32 Закона N 44-ФЗ порядок оценки заявок, окончательных предложений участников закупки, в том числе предельные величины значимости каждого критерия, устанавливается Правительством Российской Федерации. Заказчик для целей оценки заявок, окончательных предложений участников закупки в случае, если в соответствии с законодательством Российской Федерации установлены регулируемые цены (тарифы) на товары, работы, услуги, вправе не использовать критерии, указанные в пунктах 1 и 2 части 1 названной статьи.

В целях реализации части 8 статьи 32 Закона утверждены Правила N 1085.

Согласно пункту 3 Правил "оценка" - процесс выявления в соответствии с условиями определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) по критериям оценки и в порядке, установленном в документации о закупке в соответствии с требованиями Правил, лучших условий исполнения контракта, указанных в заявках (предложениях) участников закупки, которые не были отклонены.

В соответствии с частью 1 статьи 83 Закона о контрактной системе под запросом предложений понимается способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя), при котором информация о закупаемых для обеспечения государственных или муниципальных нужд в товаре, работе или услуге сообщается неограниченному кругу лиц путем размещения в единой информационной системе извещения о проведении запроса предложений, документации о проведении запроса предложений и победителем запроса предложений признается участник закупки, направивший окончательное предложение, которое наилучшим образом соответствует установленным заказчиком требованиям к товару, работе или услуге.

Согласно пункту 7 части 6 статьи 83 Закона документация о проведении запроса предложений должна содержать, помимо прочего, критерии оценки заявок на участие в запросе предложений, величины значимости этих критериев в соответствии с Законом, порядок рассмотрения и оценки таких заявок.

Вместе с тем согласно требованиям Правил N 1085 в документации о закупке в отношении нестоимостных критериев оценки могут быть предусмотрены показатели, раскрывающие содержание нестоимостных критериев оценки и учитывающие особенности оценки закупаемых товаров, работ, услуг по нестоимостным критериям оценки (пункт 10).

Для оценки заявок (предложений) по каждому критерию оценки используется 100-балльная шкала оценки. Если в соответствии с пунктом 10 Правил в отношении критерия оценки в документации о закупке заказчиком предусматриваются показатели, то для каждого показателя устанавливается его значимость, в соответствии с которой будет производиться оценка, и формула расчета количества баллов, присуждаемых по таким показателям, или шкала предельных величин значимости показателей оценки, устанавливающая интервалы их изменений, или порядок их определения (пункт 11).

Как указано в пункте 27 Правил, показателями нестоимостного критерия оценки "квалификация участников закупки, в том числе наличие у них финансовых ресурсов, оборудования и других материальных ресурсов, принадлежащих им на праве собственности или на ином законном основании, опыта работы, связанного с предметом контракта, и деловой репутации, специалистов и иных работников определенного уровня квалификации" могут быть:

а) квалификация трудовых ресурсов (руководителей и ключевых специалистов), предлагаемых для выполнения работ, оказания услуг;

б) опыт участника по успешной поставке товара, выполнению работ, оказанию услуг сопоставимого характера и объема;

в) обеспеченность участника закупки материально-техническими ресурсами в части наличия у участника закупки собственных или арендованных производственных мощностей, технологического оборудования, необходимых для выполнения работ, оказания услуг;

г) обеспеченность участника закупки трудовыми ресурсами;

д) деловая репутация участника закупки.

Оценка заявок (предложений) по нестоимостному критерию оценки "квалификация участников закупки, в том числе наличие у них финансовых ресурсов, оборудования и других материальных ресурсов, принадлежащих им на праве собственности или на ином законном основании, опыта работы, связанного с предметом контракта, и деловой репутации, специалистов и иных работников определенного уровня квалификации" производится в случае установления в документации о закупке в соответствии с пунктом 10 Правил показателей, раскрывающих содержание соответствующего критерия оценки, с указанием (при необходимости) предельно необходимого заказчику минимального или максимального значения, предусмотренного абзацем вторым пункта 11 Правил (пункт 28 Правил).

По настоящему делу судами проанализирован установленный администрацией в документации порядок рассмотрения и оценки окончательных предложений на участие в запросе предложений - пункт 11 документации о проведении запроса предложений.

Согласно означенному пункту комиссия осуществляет оценку окончательных заявок на участие в запросе предложений, которые не были отклонены, для выявления победителя запроса предложений на основе критериев, указанных в документации.

При оценке заявок применяется следующая балльная система с учетом следующих критериев:

- цена контракта - 60% (значимость критерия);

- квалификация участников закупки, в том числе наличие у них финансовых ресурсов, оборудования и других материальных ресурсов, принадлежащих им на праве собственности или на ином законном основании, опыта работы, связанного с предметом контракта, и деловой репутации, специалистов и иных работников определенного уровня квалификации по показателю - 40% (значимость критерия);

- опыт участника по успешному выполнению работ сопоставимого характера и объема (за период с 01.01.2013 по дату окончания срока подачи заявок) - 100% (значимость показателя по второму критерию) (подпункт 11.5).

При оценке заявок используются следующие понятия: "оценка" - процесс выявления в соответствии с условиями определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) по критериям оценки и в порядке, установленном документацией, лучших условий исполнения контракта, указанных в заявках участников запроса предложений, которые не были отклонены; "значимость критерия оценки" - вес критерия оценки в совокупности критериев оценки, установленных в документации, выраженный в процентах; "коэффициент значимости критерия оценки" - вес критерия оценки в совокупности критериев оценки, установленных в документации, деленный на 100; "рейтинг заявки по критерию оценки" - оценка в баллах, получаемая участником запроса предложений по результатам оценки по критерию оценки с учетом коэффициента значимости критерия оценки.

Итоговый рейтинг заявки вычисляется как сумма рейтингов по каждому критерию оценки заявки. Победителем признается участник закупки, заявке которого присвоен самый высокий итоговый рейтинг. Заявке такого участника закупки присваивается первый порядковый номер (подпункт 11.6 документации).

В подпункте 11.8 документации установлен порядок оценки заявок по нестоимостным критериям оценки: оценка заявок по критерию "квалификация участников закупки, в том числе наличие у них финансовых ресурсов, оборудования и других материальных ресурсов, принадлежащих им на праве собственности или на ином законном основании, опыта работы, связанного с предметом контракта, и деловой репутации, специалистов и иных работников определенного уровня квалификации".

В качестве показателя нестоимостного критерия оценки "квалификация участника закупки" установлен опыт участника по успешному выполнению работ по строительству объектов капитального строительства (объекты газоснабжения); установлены следующие требования: дата заключения контракта (договора) - не ранее 01.01.2013; дата исполнения контракта (договора) - до даты окончания срока подачи заявок на участие в запросе предложений, с ценой каждого такого контракта (договора) не менее начальной (максимальной) цены контракта, на право заключить который проводится рассматриваемый запрос предложений (стоимость в рублях).

При этом должны быть предоставлены:

- копии исполненных контрактов (договоров), копии дополнительных соглашений и изменений к таким контрактам (договорам) (при наличии); для государственных и муниципальных контрактов, гражданско-правовых договоров также обязательно указание номеров реестровых записей контрактов из единого реестра государственных и муниципальных контрактов, расположенного на официальном сайте Российской Федерации по адресу: www.zakupki.gov.ru;

- копии актов выполненных работ;

- копии актов приемки законченного строительством объекта.

Для целей расчета баллов по показателю учитывается совокупный объем (рубли) по представленным контрактам (договорам), удовлетворяющим требованиям подпункта.

При этом заказчик отразил, что в зачет не будут приниматься контракты (договоры) с выявленными нарушениями их исполнения (к подрядчику применялись штрафы, пени), а также являющиеся несопоставимыми по характеру и объему.

В случае, если стоимость выполненных работ по контракту (договору) в соответствии с представленными документами составляет менее начальной (максимальной) цены контракта, на право заключить который проводится запрос предложений, такие контракты (договоры) при определении баллов по данному показателю не учитываются.

Кроме того, при оценке заявки не будут учитываться контракты (договоры), по которым в составе заявки не представлены все вышеуказанные копии документов или в случае несоответствия, разночтения сведений в представленных документах, а также контракты, по которым в заявке не указан номер реестровой записи государственного или муниципального контракта, гражданско-правового договора из единого реестра государственных и муниципальных контрактов, расположенного на официальном сайте www.zakupki.gov.ru.

В суде первой инстанции представитель АО "Газпром газораспределение Ленинградская область" (ввиду единых технических требований к уровню промышленной безопасности опасных производственных объектов, приложения N 2 к Федеральному закону от 21.07.1997 N 116-ФЗ "О промышленной безопасности опасных производственных объектов") пояснил, что в некоторых случаях строительство газопроводов с сопутствующими сооружениями осуществляется не на основании государственных или муниципальных контрактов, а на основании гражданско-правовых договоров; источником финансирования работ при этом являются государственные субсидии; предмет и характер исполнения являются идентичными как в случае заключения государственных и муниципальных контрактов, так и в случае заключения гражданско-правовых договоров; проектирование, составление сметной документации на строительство газопровода, а также приемка во всех случаях производятся с участием АО "Газпром газораспределение Ленинградская область".

Эти объяснения третьего лица не опровергнуты.

Оценив приведенных выше положения Правил N 1085 и пункта 11 документации, суд первой инстанции обоснованно счел, что для подтверждения опыта участника по успешному выполнению работ по строительству объектов газоснабжения заказчиком указаны документы, в достаточной степени подтверждающие наличие квалификации участников - опыта по строительству опасных объектов; администрацией будут проверяться не только копии договоров, но и значительное количество иных доказательств фактического исполнения договоров.

При этом суд первой инстанции отклонил ссылку УФАС на судебные акты по делу N А56-80775/2015 с учетом различия как процедуры торгов, так и содержания ранее оцененной судами в указанном деле конкурсной документации и рассматриваемой в настоящем деле документации о проведении запроса предложений в части подтверждения опыта участника.

В данном случае принятый администрацией порядок оценки заявок по нестоимостному критерию (подпункт 11.8 документации) отвечает указанным выше положениям статей 8, 12, 32, 83 Закона о контрактной системе, Правил N 1085, позволяет с определенной значимой степенью достоверности убедиться в квалификации участника запроса предложений, оправданно расширяя круг потенциальных лиц, призванных к качественному выполнению строительных работ на должном профессиональном уровне, ввиду определенных единых технических требований к опасным объектам.

Апелляционный суд поддержал позицию управления, признав, что достижение результата по выявлению лучших условий исполнения контракта для муниципальных нужд и получению достоверных данных об исполненных участником ранее контрактах возможно только при наличии сведений, внесенных в единый реестр государственных и муниципальных контрактов.

Вместе с тем ни один информационный источник не может рассматриваться как абсолютно достоверный.

Оценка заказчиком достоверности представляемой участником закупки информации (в том числе по квалификационному критерию) может и должна быть выстроена на основе объективных прозрачных показателей и проводиться в разумных пределах (что подтверждено администрацией в рамках судебного разбирательства по настоящему делу).

При этом стремление УФАС в рассматриваемом случае по сути к унификации таких показателей на региональном рынке строительства объектов газоснабжения ограничивает разумную хозяйственную инициативу заказчика, безосновательно сужает круг потенциальных участников конкурентного способа закупки, тем самым не способствует реализации задач, целей и принципов контрактной системы. Иное управлением не подтверждено.

Оспариваемые акты антимонопольного органа не согласуются с буквальным и системным толкованием положений Закона N 44-ФЗ, нарушение которых вменено заказчику.

Выводы суда первой инстанции по существу спора являются законными и обоснованными.

У суда апелляционной инстанции не имелось оснований для иной оценки этих выводов, отмены решения суда первой инстанции.

Безусловных процессуальных оснований к отмене обжалуемого постановления нет (часть 4 статьи 288 АПК РФ); это постановление основано на неправильном применении норм материального и процессуального права.

Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 286, 287 (пункт 5 части 1) Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.04.2017 по делу N А56-69919/2016 отменить.

Решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 21.12.2016 по тому же делу оставить в силе.

Председательствующий

И.О. Подвальный

Судьи

И.О. Подвальный Л.Б. Мунтян И.Г. Савицкая