Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 30 августа 2017 г. N Ф07-7445/17 по делу N А05-10962/2016

30 августа 2017 г.

Дело N А05-10962/2016

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Подвального И.О., судей Любченко И.С., Самсоновой Л.А.,

при участии от контрольно - счетной палаты Архангельской области Колмогоровой Л.В. (доверенность от 22.09.2016 N 22),

рассмотрев 28.08.2017 в открытом судебном заседании кассационную жалобу контрольно - счетной палаты Архангельской области на решение Арбитражного суда Архангельской области от 07.02.2017 (судья Быстров И.В.) и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 05.05.2017 (судьи Мурахина Н.В., Докшина А.Ю., Журавлев А.В.) по делу N А05-10962/2016,

установил:

Государственное бюджетное учреждение здравоохранения Архангельской области "Плесецкая центральная районная больница" (место нахождения: 164262, Архангельская обл., Плесецкий р-н, п. Плесецк, ул. Гагарина, 56, ОГРН 1112920000380, ИНН 2920014209; далее - учреждение, больница) обратилось в Арбитражный суд Архангельской области с заявлением об оспаривании пункта 3 представления контрольно - счетной палаты Архангельской области (место нахождения: 163000, г. Архангельск, пл. Ленина, 1, ОГРН 1112901009968, ИНН 2901219352; далее - палата, КСП) от 29.09.2016 N 01-02/764.

Судом к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечен Территориальный фонд обязательного медицинского страхования Архангельской области (место нахождения: 163000, г. Архангельск, пр. Чумбарова-Лучинского, 39, корп. 1, ОГРН 1022900520422, ИНН 2901010086; далее - фонд).

Решением суда от 07.02.2017, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции от 05.05.2017, оспариваемое представление КСП признано недействительным в части пункта 3 описательной части представления; суд в порядке статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) обязал палату устранить допущенные нарушения прав и законных интересов учреждения.

В кассационной жалобе ее податель просит судебные акты отменить и принять по делу новое решение. Палата указывает на неправильное применение судами норм материального права, выразившееся в ошибочном истолковании в рассматриваемом случае положений бюджетного и трудового законодательства, ошибочном признании нецелевого использования средств отсутствующим. По мнению КСП, принятие обжалуемых судебных актов не обеспечивает единообразного подхода к разрешению дел о применении отельных норм трудового права.

Представители учреждения и фонда, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, в суд не явились. Жалоба рассмотрена в их отсутствие (часть 3 статьи 284 АПК РФ).

Представитель КСП в судебном заседании поддержал доводы кассационной жалобы.

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как видно из материалов дела и установлено судами, по итогам проверки финансово-хозяйственной деятельности учреждения за 2015 год и текущий период 2016 года палатой составлен акт от 26.08.2016 и выдано представление от 29.09.2016 N 01-02/764.

В акте и представлении (страница 2, пункт 3 описательной части) палатой сделан вывод о том, что больница допустила нецелевое расходование средств, поскольку в нарушение статьи 147 Трудового кодекса Российской Федерации (далее - ТК РФ), пункта 29 Отраслевого примерного положения об оплате труда в государственных бюджетных и автономных учреждениях Архангельской области в сфере здравоохранения, утвержденного постановлением Правительства Архангельской области от 25.12.2012 N 600-пп (далее - Отраслевое положение об оплате труда, Отраслевое положение), пункта 26 Положения о системе оплаты труда в учреждении, утвержденного приказом учреждения от 17.05.2013 N 86, пункта 16 Положения о системе оплаты труда в учреждении, утвержденного приказом учреждения от 20.11.2015 N 385, а также пункта 16 Тарифного соглашения от 29.01.2015, пункта 13 Тарифного соглашения в сфере обязательного медицинского страхования от 01.02.2016 работникам структурных подразделений учреждения: Североонежского филиала N 1, Обозерского филиала N 2, Коневского филиала N 3, Оксовской амбулатории, Федовской амбулатории, Пермиловской амбулатории, Пуксоозерской амбулатории, фельдшерско-акушерских пунктов "Улитино", "Ундоозеро", "Анисимовский", "Ярнема", "Булатово" произведены выплаты за работу с вредными и (или) опасными условиями труда (при отсутствии аттестации рабочих мест по условиям труда, специальной оценки условий труда): за 2015 год в сумме 732 183, 84 руб., за 1 полугодие 2016 года в сумме 492 917,63 руб.

На основании пункта 2 статьи 268.1, пункта 3.1 статьи 270.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ), статьи 16 Федерального закона от 07.02.2011 N 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований", статьи 18 Закона Архангельской области от 30.05.2011 N 288-22-ОЗ "О контрольно-счетной палате Архангельской области" палата потребовала от учреждения в срок до 30.11.2016:

1) рассмотреть информацию об указанных в представлении недостатках и нарушениях законодательства и иных нормативных правовых актов Российской Федерации;

2) принять меры по устранению выявленных недостатков и нарушений законодательства и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, в том числе перечислить на лицевой счет фонда средства в размере 1 426 622, 39 руб., использованные не по целевому назначению, в том числе средства на осуществление выплат за работу с вредными и (или) опасными условиями труда;

3) принять меры по устранению причин и условий выявленных недостатков и нарушений законодательства и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, в том числе обеспечить соблюдение трудового законодательства Российской Федерации, требований устава учреждения в части обязанности эффективно использовать денежные средства учреждения, обеспечить целевое использование средств обязательного медицинского страхования, обеспечить соблюдение требований нормативных правовых актов, регулирующих порядок начисления заработной платы работникам учреждения, в том числе при начислении выплат за работу с вредными и (или) опасными условиями труда, рассмотреть возможность привлечения к ответственности лиц, допустивших указанные нарушения.

Не согласившись с представлением палаты в указанной выше части, учреждение обратилось в арбитражный суд.

Суд первой инстанции исследовал и оценил доказательства, представленные участниками спора, их доводы, проверил полномочия КСП, установил обстоятельства дела и указал на отсутствие в данном случае у счетной палаты (в части оспариваемого пункта представления) правовых и фактических оснований для принятия соответствующих мер контрольного реагирования. Суд указал, что КСП уполномочена на выдачу по итогам контрольного мероприятия (проверки) обязательного для исполнения представления о выявленных нарушениях только бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и требований о принятии мер по их устранению, а также устранению причин и условий таких нарушений. Выдача представления по устранению иных выявленных нарушений (например, нарушений трудового законодательства) не относится к полномочиям КСП. В случае выявления фактов, свидетельствующих о признаках нарушений, относящихся к компетенции другого государственного (муниципального) органа (должностного лица), такие материалы направляются для рассмотрения в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Суд апелляционной инстанции повторно рассмотрел дело и не усмотрел оснований для удовлетворения апелляционной жалобы; при этом суд отметил, что в данном случае использование средств фонда относится к бюджетными правоотношениями; палата вправе контролировать расходные обязательства получателей средств соответствующих бюджетов, в данном случае средств фонда.

Изучив материалы дела и доводы жалобы, суд кассационной инстанции не находит оснований для ее удовлетворения.

Выводы судов относительно пункта 3 оспариваемого представления палаты соответствуют фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам, основаны на правильном применении норм материального и процессуального права, отвечают правилам доказывания и оценки доказательств (часть 1 статьи 65, часть 5 статьи 200, части 1 - 5 статьи 71 АПК РФ), требованиям административного судопроизводства (статья 198, 200, 201 АПК РФ).

Одним из принципов бюджетной системы Российской Федерации является принцип адресности и целевого характера бюджетных средств (статьи 28, 38 БК РФ), который означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования.

Нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы Российской Федерации и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств (пункт 1 статьи 306.4 БК РФ).

В данном случае палата, установив нарушение больницей норм трудового законодательства, не доказала, что произведенные выплаты осуществлены с нарушением принципа адресности и целевого характера бюджетных средств (статья 38 БК РФ), эффективности использования бюджетных средств, иных принципов либо с нарушением иных норм бюджетного законодательства.

Ввиду приведенных нормативных положений и пункта 14.1 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22.06.2006 N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" суды, оценив положения оспариваемого представления в их системном единстве, обоснованно признали, что в данном случае КСП фактически ссылается на выявленные нарушения трудового законодательства. Вместе с тем нецелевое использование бюджетных средств выражается в направлении и использовании их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств.

Суды констатировали, что КСП не обосновала, какие именно требования бюджетного законодательства, по ее мнению, не соблюдены учреждением применительно к выявленному нарушению и почему они должны влечь именно те последствия, которые указаны в резолютивной части представления, в том числе обязанность перечислить на лицевой счет фонда средства, использованные на осуществление выплат за работу с вредными и (или) опасными условиями труда, обязанность рассмотреть возможность привлечения к ответственности лиц, допустивших нарушение.

Палата не доказала, что произведенные выплаты осуществлены с нарушением принципа адресности и целевого характера бюджетных средств, установленного статьей 38 БК РФ, эффективности использования бюджетных средств, иных принципов либо с нарушением иных норм бюджетного законодательства.

Напротив, расходование бюджетных средств по рассматриваемому эпизоду осуществлялось исключительно по статье 211 "заработная плата", то есть средства использовались с учетом части 7 статьи 35 Федерального закона от 29.11.2010 N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации", предусматривающей, что тариф на оплату медицинской помощи включает в себя, в том числе расходы на заработную плату, начисления на оплату труда, прочие выплаты, социальное обеспечение работников медицинских организаций, установленное законодательством Российской Федерации, на цели их получения.

Превышений расходования бюджетных средств также не выявлено.

Из акта и предписания КСП невозможно установить, как она рассчитала доплаты работникам, произведенные за счет средств фонда.

Согласно статье 147 ТК РФ оплата труда работников, занятых на работах с вредными и (или) опасными условиями труда, устанавливается в повышенном размере. Минимальный размер повышения оплаты труда работникам, занятым на работах с вредными и (или) опасными условиями труда, составляет 4 процента тарифной ставки (оклада), установленной для различных видов работ с нормальными условиями труда. Конкретные размеры повышения оплаты труда устанавливаются работодателем с учетом мнения представительного органа работников в порядке, установленном статьей 372 названного Кодекса для принятия локальных нормативных актов, либо коллективным договором, трудовым договором.

В силу статьи 219 ТК РФ каждый работник имеет право на гарантии и компенсации, установленные в соответствии с названным Кодексом, коллективным договором, соглашением, локальным нормативным актом, трудовым договором, если он занят на работах с вредными и (или) опасными условиями труда.

Размеры, порядок и условия предоставления гарантий и компенсаций работникам, занятым на работах с вредными и (или) опасными условиями труда, устанавливаются в порядке, предусмотренном статьями 92, 117 и 147 названного Кодекса.

Повышенные или дополнительные гарантии и компенсации за работу на работах с вредными и (или) опасными условиями труда могут устанавливаться коллективным договором, локальным нормативным актом с учетом финансово-экономического положения работодателя.

В случае обеспечения на рабочих местах безопасных условий труда, подтвержденных результатами специальной оценки условий труда или заключением государственной экспертизы условий труда, гарантии и компенсации работникам не устанавливаются.

В данном случае судами установлено и палатой не оспаривается, что спорные выплаты работникам осуществлены с учетом условий заключенных с ними трудовых договоров, которыми предусмотрены данные выплаты.

В соответствии с пунктами 27 - 29 Отраслевого положения об оплате труда выплаты, обеспечивающие оплату труда в повышенном размере работникам, занятым на работах с вредными и (или) опасными условиями труда, отнесены к выплатам компенсационного характера. Выплаты работникам, занятым на работах с вредными и (или) опасными условиями труда, устанавливаются в процентах к окладу (должностному окладу), ставке заработной платы в соответствии со статьей 147 ТК РФ.

Минимальный размер выплат работникам, занятым на работах с вредными и (или) опасными условиями труда, составляет 4 процента оклада (должностного оклада), ставки заработной платы.

Конкретные размеры выплат работникам, занятым на работах с вредными и (или) опасными условиями труда, определяются положениями о системе оплаты труда на основании специальной оценки условий труда не ниже минимального размера, определенного этим Отраслевым положением.

Руководители учреждений обеспечивают проведение специальной оценки условий труда в соответствии с законодательством о специальной оценке условий труда.

Согласно пункту 29.1 Отраслевого положения медицинским работникам, участвующим в оказании психиатрической помощи, медицинским работникам, осуществляющим диагностику и лечение ВИЧ-инфицированных, работникам, работа которых связана с материалами, содержащими вирус иммунодефицита человека, медицинским работникам, непосредственно участвующим в оказании противотуберкулезной помощи (далее - отдельные медицинские и иные работники), устанавливаются выплаты работникам, занятым на работах с вредными и (или) опасными условиями труда. Размеры выплат отдельным медицинским и иным работникам, занятым на работах с вредными и (или) опасными условиями труда, определены в приложении N 8 к Отраслевому положению.

Основания проведения внеплановой специальной оценки условий труда закреплены в статье 17 Федерального закона от 28.12.2013 N 426-ФЗ "О специальной оценке условий труда" (далее - Закон N 426-ФЗ, Закон).

Согласно части 4 статьи 27 Закона N 426-ФЗ в случае, если до дня вступления в силу Закона в отношении рабочих мест была проведена аттестация рабочих мест по условиям труда, специальная оценка условий труда в отношении таких рабочих мест может не проводиться в течение пяти лет со дня завершения данной аттестации, за исключением случаев возникновения обстоятельств, указанных в части 1 статьи 17 Закона. При этом для целей, определенных статьей 7 Закона, используются результаты данной аттестации, проведенной в соответствии с действовавшим до дня вступления в силу Закона порядком. Работодатель вправе провести специальную оценку условий труда в порядке, установленном Законом, до истечения срока действия имеющихся результатов аттестации рабочих мест по условиям труда.

Как установлено КСП в ходе проверки, выплаты за работу с вредными и (или) опасными условиями труда работникам указанных в пункте 3 оспариваемого представления структурных подразделений учреждения осуществлены в 2015 году и в первом полугодие 2016 года в отсутствие аттестации рабочих мест или специальной оценки условий труда.

Вместе с тем положениями трудового законодательства осуществление доплат за вредные и (или) опасные условия труда не поставлено в зависимость от наличия аттестации рабочих мест или специальной оценки условий труда. Поэтому расходование средств обязательного медицинского страхования на выплаты работникам, оказывающим медицинские услуги при наличии трудовых договоров, а также для целей оказания надлежащей медицинской помощи нельзя признать нецелевым использованием бюджетных средств.

Как указали суды, аналогичный вывод содержится в определении Верховного Суда Российской Федерации от 20.04.2016 N 306-ЭС16-2955; КСП не представила доказательства того, что соответствующие выплаты установлены в соответствующих договорах произвольно, при отсутствии действительных к тому оснований; по результатам проведенной в 2016 году специальной оценки условий труда работников больницы подтверждены вредные условия труда по большинству из рассматриваемых рабочих мест.

При таких обстоятельствах и доказательствах у суда кассационной инстанции нет оснований для иной оценки выводов судов по существу спора.

Основания для изменения либо отмены обжалуемых судебных актов отсутствуют (статья 288 АПК РФ).

Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 286, 287 (пункт 1 части 1) Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда Архангельской области от 07.02.2017 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 05.05.2017 по делу N А05-10962/2016 оставить без изменения, а кассационную жалобу контрольно-счетной палаты Архангельской области - без удовлетворения.

Председательствующий

И.О. Подвальный

Судьи

И.О. Подвальный И.С. Любченко Л.А. Самсонова