Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 22 сентября 2017 г. N Ф07-8137/17 по делу N А56-72348/2016

22 сентября 2017 г.

Дело N А56-72348/2016

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Мунтян Л.Б., судей Подвального И.О., Савицкой И.Г.,

при участии от муниципального казенного учреждения "Агентство по строительству и развитию территорий" Бугровского сельского поселения Рыбкиной Д.Л. (доверенность от 25.08.2017 N 13),

рассмотрев 20.09.2017 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Ленинградской области на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 13.01.2017 (судья Синицына Е.В.) и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.04.2017 (судьи Протас Н.И., Зотеева Л.В., Сомова Е.А.) по делу N А56-72348/2016,

установил:

Муниципальное казенное учреждение "Агентство по строительству и развитию территорий" Бугровского сельского поселения, место нахождения: 188660, Ленинградская область, Всеволожский район, поселок Бугры, Шоссейная улица, дом 12, ОГРН 1064703061433, ИНН 4703085830 (далее - Учреждение) обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании недействительными решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Ленинградской области, место нахождения: 191124, Санкт-Петербург, улица Смольного, дом 3, ОГРН 1089847323026, ИНН 784039695, (далее - Управление, УФАС, антимонопольный орган) от 14.09.2016 по делу N 1237-03-7035-РЗ/16 и предписания от 14.09.2016 по тому же делу.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечены общество с ограниченной ответственностью "Невская строительная компания", место нахождения: 198188, Санкт-Петербург, улица Возрождения, дом 20, литера А, помещение 13Н, ОГРН 1097847266186, ИНН 7805500513 (далее - ООО "НСК"), акционерное общество "Газпром газораспределение Ленинградская область", место нахождения: 188507, Ленинградская область, Ломоносовский район, поселок Новоселье, здание административного корпуса (нежилое), литера А, А1, ОГРН 1024702184715, ИНН 4700000109 (далее - АО "Газпром газораспределение Ленинградская область") и общество с ограниченной ответственностью "Строительная компания "Ленстройэнерго", место нахождения: 194292, Санкт-Петербург, 3-й Верхний переулок, дом 9, корпус 3, ОГРН 5067847004165, ИНН 7841335939 (далее - ООО "СК "Ленстройэнерго").

Решением суда первой инстанции от 13.01.2017, оставленным без изменения постановлением апелляционного суда от 25.04.2017 заявленные требования удовлетворены.

В кассационной жалобе ее податель, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального права и несоответствие их выводов материалам дела, просит отменить решение и постановление и принять по делу новый судебный акт об отказе Учреждению в удовлетворении заявления. УФАС настаивает на законности оспариваемых ненормативных правовых актов, полагая, что оценка заявок участников в настоящем деле должна производиться исключительно исходя из выполнения работ по государственным и муниципальным контрактам.

В отзыве на кассационную жалобу Учреждение просит оставить обжалуемые судебные акты без изменения, а кассационную жалобу без удовлетворения.

В судебном заседании представитель Учреждения поддержал изложенную в отзыве позицию.

Представители УФАС, ООО "НСК", АО "Газпром газораспределение Ленинградская область" и ООО "СК "Ленстройэнерго", надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, в суд не явились. Жалоба рассмотрена в их отсутствие (часть 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как видно из материалов дела и установлено судами, Учреждение (заказчик) 06.09.2016 на официальном сайте www.zakupki.gov.ru разместило извещение N 0345300066316000044 о проведении запроса предложений на право заключения муниципального контракта на строительство объекта "распределительный газопровод и ПРГ для газоснабжения жилых домов в д. Сярьги, Всеволожского района, Ленинградской области".

ООО "НСК" обратилось в антимонопольный орган с жалобой на содержание документации о запросе предложений в части установленного порядка оценки заявок по показателю "Опыт участника по успешному выполнению работ сопоставимого характера и объема". В жалобе указано, что данный порядок предполагает оценку исходя из опыта работ как в рамках государственных и муниципальных контрактов, так и в рамках гражданско-правовых договоров, что противоречит подпункту "б" пункта 27 Правил оценки заявок, окончательных предложений участников закупки товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 N 1085 (далее - Правила N 1085, Правила), части 8 статьи 32 и пункта 7 части 6 статьи 83 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 44-ФЗ, Закон о контрактной системе).

По результатам рассмотрения жалобы и проведения внеплановой проверки антимонопольным органом принято решение от 14.09.2016 по делу N 1237-03-7035-РЗ/16, которым жалоба ООО "НСК" признана обоснованной (пункт 1); в действиях заказчика признано нарушение части 2 статьи 8, части 8 статьи 32, пункта 7 части 6 статьи 83 Закона N 44-ФЗ (пункт 2); заказчику решено выдать предписание об устранении допущенных нарушений путем аннулирования закупки (пункт 3); также решено передать уполномоченному должностному лицу управления материалы дела для рассмотрения вопроса о возбуждении административного производства (пункт 4).

Антимонопольный орган сделал вывод о том, что "оценка данного критерия по государственным контрактам с содержанием сведений в едином реестре государственных и муниципальных контрактов, расположенном на официальном сайте Российской Федерации в сети интернет www.zakupki.gov.ru, позволяет с достоверностью установить факт надлежащего исполнения участником закупки обязательств по контрактам, в то время как применительно к опыту работы, совпадающему с работами по предмету запроса предложений, но финансируемых из иных источников (в рамках гражданско-правовых договоров), такая достоверность отсутствует".

Во исполнение указанного решения Учреждению выдано предписание УФАС от 14.09.2016 по тому же делу об аннулировании запроса предложений по извещению N 0345300066316000044 (с размещением информации на официальном сайте www.zakupki.gov.ru) в срок до 20.09.2016.

Не согласившись с решением и предписанием антимонопольного органа, Учреждение обратилось в арбитражный суд.

Суды двух инстанций, исследовав и оценив доказательства, представленные участниками спора, их доводы и установив обстоятельства дела, удовлетворили заявление, сделав вывод об отсутствии у антимонопольного органа в данном случае правовых и фактических оснований для принятия оспариваемого решения и выдачи оспариваемого предписания.

Изучив материалы дела и доводы жалобы, суд кассационной инстанции не находит оснований для ее удовлетворения.

Закон о контрактной системе регулирует отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок (часть 1 статьи 1).

Согласно статье 6 Закона N 44-ФЗ контрактная система в сфере закупок основывается на принципах открытости, прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок, обеспечения конкуренции, профессионализма заказчиков, стимулирования инноваций, единства контрактной системы в сфере закупок, ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок.

В статье 8 Закона N 44-ФЗ закреплен принцип обеспечения конкуренции: контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок. Любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем) (часть 1). Конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг. Запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок любых действий, которые противоречат требованиям Закона, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок (часть 2).

Государственные органы, органы управления государственными внебюджетными фондами, муниципальные органы, казенные учреждения, иные юридические лица в случаях, установленных Законом, при планировании и осуществлении закупок должны исходить из необходимости достижения заданных результатов обеспечения государственных и муниципальных нужд (часть 1 статьи 12 Закона N 44-ФЗ).

В силу положений статьи 24 Закона N 44-ФЗ заказчики при осуществлении закупок используют конкурентные способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) или осуществляют закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) (часть 1). Конкурентными способами определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) являются конкурсы (открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, закрытый конкурс, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс), аукционы (аукцион в электронной форме (далее также - электронный аукцион), закрытый аукцион), запрос котировок, запрос предложений (часть 2). Заказчик выбирает способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с положениями главы 3 Закона. При этом он не вправе совершать действия, влекущие за собой необоснованное сокращение числа участников закупки (часть 5).

Согласно части 1 статьи 32 Закона N 44-ФЗ, для оценки заявок, окончательных предложений участников закупки заказчик в документации о закупке устанавливает следующие критерии: 1) цена контракта; 2) расходы на эксплуатацию и ремонт товаров, использование результатов работ; 3) качественные, функциональные и экологические характеристики объекта закупки; 4) квалификация участников закупки, в том числе наличие у них финансовых ресурсов, на праве собственности или ином законном основании оборудования и других материальных ресурсов, опыта работы, связанного с предметом контракта, и деловой репутации, специалистов и иных работников определенного уровня квалификации.

При проведении запроса предложений заказчик вправе не применять предусмотренные частью 1 названной статьи критерии, вправе устанавливать по своему усмотрению не предусмотренные частью 1 названной статьи критерии оценки заявок, окончательных предложений, их величины значимости, а также вправе не применять установленные частью 6 названной статьи величины значимости критериев (часть 2 статьи 32 Закона).

Вместе с тем в соответствии с частью 8 статьи 32 Закона N 44-ФЗ порядок оценки заявок, окончательных предложений участников закупки, в том числе предельные величины значимости каждого критерия, устанавливается Правительством Российской Федерации. Заказчик для целей оценки заявок, окончательных предложений участников закупки в случае, если в соответствии с законодательством Российской Федерации установлены регулируемые цены (тарифы) на товары, работы, услуги, вправе не использовать критерии, указанные в пунктах 1 и 2 части 1 названной статьи.

В целях реализации части 8 статьи 32 Закона утверждены Правила N 1085.

Согласно пункту 3 Правил "оценка" - процесс выявления в соответствии с условиями определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) по критериям оценки и в порядке, установленном в документации о закупке в соответствии с требованиями Правил, лучших условий исполнения контракта, указанных в заявках (предложениях) участников закупки, которые не были отклонены.

В соответствии с частью 1 статьи 83 Закона о контрактной системе под запросом предложений понимается способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя), при котором информация о закупаемых для обеспечения государственных или муниципальных нужд в товаре, работе или услуге сообщается неограниченному кругу лиц путем размещения в единой информационной системе извещения о проведении запроса предложений, документации о проведении запроса предложений и победителем запроса предложений признается участник закупки, направивший окончательное предложение, которое наилучшим образом соответствует установленным заказчиком требованиям к товару, работе или услуге.

Согласно пункту 7 части 6 статьи 83 Закона документация о проведении запроса предложений должна содержать, помимо прочего, критерии оценки заявок на участие в запросе предложений, величины значимости этих критериев в соответствии с Законом, порядок рассмотрения и оценки таких заявок.

Вместе с тем согласно требованиям Правил N 1085 в документации о закупке в отношении нестоимостных критериев оценки могут быть предусмотрены показатели, раскрывающие содержание нестоимостных критериев оценки и учитывающие особенности оценки закупаемых товаров, работ, услуг по нестоимостным критериям оценки (пункт 10).

Для оценки заявок (предложений) по каждому критерию оценки используется 100-балльная шкала оценки. Если в соответствии с пунктом 10 Правил в отношении критерия оценки в документации о закупке заказчиком предусматриваются показатели, то для каждого показателя устанавливается его значимость, в соответствии с которой будет производиться оценка, и формула расчета количества баллов, присуждаемых по таким показателям, или шкала предельных величин значимости показателей оценки, устанавливающая интервалы их изменений, или порядок их определения (пункт 11).

Показателями нестоимостного критерия оценки "квалификация участников закупки, в том числе наличие у них финансовых ресурсов, оборудования и других материальных ресурсов, принадлежащих им на праве собственности или на ином законном основании, опыта работы, связанного с предметом контракта, и деловой репутации, специалистов и иных работников определенного уровня квалификации" могут быть: квалификация трудовых ресурсов (руководителей и ключевых специалистов), предлагаемых для выполнения работ, оказания услуг; опыт участника по успешной поставке товара, выполнению работ, оказанию услуг сопоставимого характера и объема; обеспеченность участника закупки материально-техническими ресурсами в части наличия у участника закупки собственных или арендованных производственных мощностей, технологического оборудования, необходимых для выполнения работ, оказания услуг; обеспеченность участника закупки трудовыми ресурсами; деловая репутация участника закупки (пункт 27 Правил).

Согласно пункту 28 Правил оценка заявок (предложений) по нестоимостному критерию оценки "квалификация участников закупки, в том числе наличие у них финансовых ресурсов, оборудования и других материальных ресурсов, принадлежащих им на праве собственности или на ином законном основании, опыта работы, связанного с предметом контракта, и деловой репутации, специалистов и иных работников определенного уровня квалификации" производится в случае установления в документации о закупке в соответствии с пунктом 10 Правил показателей, раскрывающих содержание соответствующего критерия оценки, с указанием (при необходимости) предельно необходимого заказчику минимального или максимального значения, предусмотренного абзацем вторым пункта 11 Правил.

Как следует из материалов дела и установлено судами обеих инстанций, согласно конкурсной документации (подпункт 11.8) нестоимостной критерий оценки "квалификация участника закупки" определен показателем "опыт участника по успешному выполнению работ по строительству объектов капитального строительства (объекты газоснабжения)"; установлены следующие требования: дата заключения контракта (договора) - не ранее 01.01.2013; дата исполнения контракта (договора) - до даты окончания срока подачи заявок на участие в запросе предложений, с ценой каждого такого контракта (договора) не менее начальной (максимальной) цены контракта, на право заключить который проводится рассматриваемый запрос предложений (стоимость в рублях).

При этом должны быть предоставлены:

- копии исполненных контрактов (договоров), копии дополнительных соглашений и изменений к таким контрактам (договорам) (при наличии); для государственных и муниципальных контрактов, гражданско-правовых договоров также обязательно указание номеров реестровых записей контрактов из единого реестра государственных и муниципальных контрактов, расположенного на официальном сайте Российской Федерации по адресу: www.zakupki.gov.ru;

- копии актов выполненных работ;

- копии актов приемки законченного строительством объекта.

Заказчик отразил, что в зачет не будут приниматься контракты (договоры) с выявленными нарушениями их исполнения (к подрядчику применялись штрафы, пени), а также являющиеся несопоставимыми по характеру и объему.

В случае, если стоимость выполненных работ по контракту (договору) в соответствии с представленными документами составляет менее начальной (максимальной) цены контракта, на право заключить который проводится запрос предложений, такие контракты (договоры) при определении баллов по данному показателю не учитываются.

Кроме того, при оценке заявки не будут учитываться контракты (договоры), по которым в составе заявки не представлены все вышеуказанные копии документов или в случае несоответствия, разночтения сведений в представленных документах, а также контракты, по которым в заявке не указан номер реестровой записи государственного или муниципального контракта, гражданско-правового договора из единого реестра государственных и муниципальных контрактов, расположенного на официальном сайте www.zakupki.gov.ru. Проанализировав положения конкурсной документации (пункт 11.8) с учетом приведенных правовых норм, суды констатировали несоответствие закону оспариваемых ненормативных правовых актов ввиду того, что содержание показателя "опыт участника по успешному выполнению работ по строительству объектов капитального строительства (объекты газоснабжения)" и порядок его оценки соответствует положениям статей 8, 12, 32, 83 Закона о контрактной системе, Правил N 1085 и позволяют убедиться в квалификации участника запроса предложений, оправданно расширяя круг потенциальных лиц, призванных к качественному выполнению строительных работ на должном профессиональном уровне, ввиду определенных единых технических требований к опасным объектам.

Принимая такое решение, суды установили, что для подтверждения опыта участника по успешному выполнению работ по строительству объектов газоснабжения заказчиком указаны документы, в достаточной степени подтверждающие наличие квалификации участников - опыта по строительству опасных объектов; Учреждением проверяются не только копии договоров, но и иные доказательства фактического их исполнения (копии актов выполненных работ, копии актов приемки законченного строительством объекта).

Исходя из вышеназванных нормативных положений и установленных судами обстоятельств дела, суд кассационной инстанции считает законными и обоснованными выводы судов о том, что определенные в конкурсной документации критерии оценки заявок по показателю "опыт участника по успешному выполнению работ по строительству объектов капитального строительства (объекты газоснабжения)" соответствуют действующему законодательству о закупках, в связи с чем, решение и предписание антимонопольного органа правомерно признаны недействительными. Оспариваемые акты антимонопольного органа не согласуются с буквальным и системным толкованием положений Закона N 44-ФЗ, нарушение которых вменено заказчику.

Суды обеих инстанций, руководствуясь положениями статьи 71 АПК РФ, системно и последовательно оценили представленные в материалы дела доказательства, в связи с чем суд кассационной инстанции не усматривает нарушений норм процессуального права и оснований для их иной оценки.

Довод Управления о том, что достижение результата по выявлению лучших условий исполнения контракта для муниципальных нужд и получению достоверных данных об исполненных участником ранее контрактах возможно только при наличии сведений, внесенных в единый реестр государственных и муниципальных контрактов, судом кассационной инстанции отклоняется. Указанный подход антимонопольного органа ограничивает разумную хозяйственную инициативу заказчика, безосновательно сужает круг потенциальных участников конкурентного способа закупки, тем самым не способствует реализации задач, целей и принципов контрактной системы.

Указание заявителя на противоречивость выводов судов со ссылкой на судебную практику отклоняется, поскольку не влияет на правильность принятых судебных актов и не может служить основанием для их отмены.

Иные доводы, изложенные в кассационной жалобе, судом кассационной инстанции отклоняются, поскольку не свидетельствуют о нарушении судами норм права и сводятся лишь к переоценке установленных по делу обстоятельств и собранных доказательств.

Все обстоятельства, имеющие существенное значение для дела, судами установлены, представленные сторонами доказательства полно и всесторонне исследованы и оценены. Нарушений норм материального или процессуального права, являющихся в силу статьи 288 АПК РФ основанием для отмены судебного акта, судом кассационной инстанции не установлено.

С учетом изложенного оснований для удовлетворения кассационной жалобы не имеется, обжалуемые судебные акты отмене не подлежат.

Руководствуясь статьями 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 13.01.2017 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 25.04.2017 по делу N А56-72348/2016 оставить без изменения, а кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Ленинградской области - без удовлетворения.

Председательствующий

Л.Б. Мунтян

Судьи

Л.Б. Мунтян И.О. Подвальный И.Г. Савицкая