Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 4 октября 2017 г. N Ф07-10660/17 по делу N А56-16321/2016

04 октября 2017 г.

Дело N А56-16321/2016

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Подвального И.О., судей Мунтян Л.Б., Савицкой И.Г.,

рассмотрев 02.10.2017 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 15.03.2017 (судья Соколова Н.Г.) и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.07.2017 (судьи Лопато И.Б., Борисова Г.В., Семенова А.Б.) по делу N А56-16321/2016,

установил:

Публичное акционерное общество междугородной и международной электрической связи "Ростелеком" (место нахождения: 191002, Санкт-Петербург, ул. Достоевского, 15, ОГРН 1027700198767, ИНН 7707049388; далее - общество, ПАО "Ростелеком") обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением об оспаривании решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу (место нахождения: 199004, Санкт-Петербург, 4-я линия В.О., 13, лит. А, ОГРН 1027809242933, ИНН 7825413361; далее - управление, УФАС) от 01.12.2015 по жалобе N Т02-609/15 и выданного на его основании предписания УФАС от 01.12.2015.

Суд привлек к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, общество с ограниченной ответственностью "Спецуниверсалсервис" (место нахождения: 141900, Московская обл., г. Талдом, Советская ул., 23А, ОГРН 1107746978173, ИНН 7718828361; далее - ООО "СУС") и акционерное общество "Единая электронная торговая площадка" (место нахождения: 115114, Москва, Кожевническая ул., 14, стр.15, ОГРН 1097746299353, ИНН 7707704692; далее - АО "ЕЭТП").

Определением суда от 08.09.2016 производство по делу приостановлено на основании пункта 1 части 1 статьи 143 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) до вступления в законную силу решения суда по делу N А56-10514/2016; определением от 09.03.2017 суд возобновил производство по делу.

Решением суда от 15.03.2017, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции от 06.07.2017, оспариваемые решение и предписание УФАС признаны недействительными.

В кассационной жалобе ее податель просит отменить судебные акты и принять по делу новое решение, ссылаясь на нарушение судами норм материального и процессуального права, несоответствие выводов судов имеющимся в деле доказательствам. По мнению управления, суды неправильно оценили решение антимонопольного органа по существу, не в соответствии с требованиями Федерального закона от 18.07.2011 N 223-ФЗ "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" (далее - Закон о закупках, Закон N 223-ФЗ); в действиях организатора закупки имеются выявленные управлением нарушения требований части 8 статьи 4 и части 1 статьи 3 Закона N 223-ФЗ.

В отзыве на жалобу ПАО "Ростелеком" просит оставить ее без удовлетворения, считает обжалуемые судебные акты законными и обоснованными.

Представители общества, УФАС, ООО "СУС" и АО "ЕЭТП", надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, в суд не явились. Жалоба рассмотрена в их отсутствие (часть 3 статьи 284 АПК РФ).

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как видно из материалов дела и установлено судами, 19.11.2015 на официальном сайте в сети Интернет www.zakupki.gov.ru обществом размещено извещение о проведении конкурса в электронной форме на право заключения договора на выполнение технического обслуживания, ремонта, систем противопожарной защиты и оценки противопожарного состояния на объектах Дагестанского, Ингушского, Кабардино-Балкарского, Северо-Осетинского, Ставропольского филиалов Макрорегионального филиала "Юг" ПАО "Ростелеком".

Закупка проводилась в соответствии с Законом N 223-ФЗ и Положением о закупках товаров, работ, услуг ОАО "Ростелеком".

ООО "СУС" 25.11.2015 обратилось в УФАС с жалобой (вх. N 25179) на действия организатора торгов - ПАО "Ростелеком" при организации и проведении означенного конкурса.

По результатам рассмотрения управлением этой жалобы (N Т-02-609/15) 01.12.2015 принято решение, согласно которому жалоба ООО "СУС" признана обоснованной (пункт 1); в действиях организатора торгов (ПАО "Ростелеком") установлены нарушения пунктов 1, 2 части 1 статьи 3, части 8 статьи 4 Закона N 223-ФЗ, выразившиеся в несоблюдении принципа равноправия, справедливости отсутствия дискриминации и необоснованных ограничений конкуренции по отношению к участникам закупки путем необоснованного установления в подпункте 2 пункта 1 части 14 раздела II "Информационная карта" закупочной документации в качестве подтверждения соответствия участника закупки условия об обязательном наличии у участника закупки свидетельства об аккредитации МЧС России; в указании в закупочной документации сведений о предмете закупки, не соответствующих отраженным в извещении о закупке, что нарушает принцип информационной открытости закупки (пункт 2); организатору торгов решено выдать предписание об устранении допущенного нарушения путем аннулирования процедуры закупки с отменой всех юридически значимых документов, составленных в ходе организации и проведения закупки (пункт 3); также решено передать материалы дела должностному лицу УФАС для рассмотрения вопроса о возбуждении административного производства (пункт 4).

Это решение принято управлением в порядке статьи 18.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ, Закон о защите конкуренции).

Согласно предписанию УФАС от 01.12.2015 обществу надлежит совершить действия, направленные на устранение нарушений процедуры проведения торгов, путем аннулирования конкурса в электронной форме на право заключения договора с указанным выше предметом, с отменой всех юридически значимых документов, составленных в ходе организации и проведения закупки, и представить в УФАС доказательства исполнения предписания в срок до 22.12.2015.

Не согласившись с указанными решением и предписанием антимонопольного органа, общество обратилось в арбитражный суд.

Суды двух инстанций исследовали и оценили доказательства, представленные участниками спора, их доводы, установили обстоятельства дела применительно к нарушениям организатором торгов пунктов 1, 2 части 1 статьи 3, части 8 статьи 4 Закона о закупках и указали на отсутствие у антимонопольного органа в данном случае правовых и фактических оснований для принятия оспариваемого решения и выдачи оспариваемого предписания.

Оценив существо выявленных управлением нарушений, суды не согласились с доводами управления и подтвердили права общества как организатора закупки.

Изучив материалы дела и доводы жалобы, суд кассационной инстанции считает, что принятые по делу судебные акты подлежат отмене, а дело - направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции по следующим основаниям.

Граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности (часть 1 статьи 198 АПК РФ).

В силу части 4 статьи 200 АПК РФ при рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, при проверке в рамках судебного контроля законности оспариваемого ненормативного правового акта первоочередным вопросом при формировании предмета доказывания является вопрос о наличии у принявшего оспариваемый акт государственного органа предусмотренных законом соответствующих полномочий.

Только при положительном решении этого вопроса (при констатации наличия таких полномочий) суд переходит к существу оспариваемого акта, проверяет его соответствие закону, устанавливает, нарушаются ли в связи с этим права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В данном случае суды ошибочно сформировали предмет доказывания по делу, не проверили наличие у управления полномочий на рассмотрение жалобы ООО "СУС", не учли, что полномочия управления по принятию оспариваемого решения и выдаче оспариваемого предписания поставлены законодателем в зависимость от ряда обстоятельств.

Порядок проведения закупок отдельными видами юридических лиц, а также оспаривания их результатов регламентированы положениями Закона N 223-ФЗ.

В соответствии с частью 1 статьи 1 Закона о закупках целями регулирования настоящего Федерального закона являются обеспечение единства экономического пространства, создание условий для своевременного и полного удовлетворения потребностей юридических лиц, указанных в части 2 названной статьи (далее - заказчики), в товарах, работах, услугах с необходимыми показателями цены, качества и надежности, эффективное использование денежных средств, расширение возможностей участия юридических и физических лиц в закупке товаров, работ, услуг (далее также - закупка) для нужд заказчиков и стимулирование такого участия, развитие добросовестной конкуренции, обеспечение гласности и прозрачности закупки, предотвращение коррупции и других злоупотреблений.

В силу статьи 6 Закона о закупках контроль за соблюдением требований названного Закона осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

Статьей 18.1 Закона N 135-ФЗ установлен порядок рассмотрения антимонопольным органом жалоб на нарушение процедуры торгов и порядка заключения договоров.

Антимонопольный орган рассматривает жалобы на действия (бездействие) юридического лица, организатора торгов, оператора электронной площадки, конкурсной или аукционной комиссии при организации и проведении торгов, заключении договоров по результатам торгов или в случае, если торги, проведение которых является обязательным в соответствии с законодательством Российской Федерации, признаны несостоявшимися, а также при организации и проведении закупок в соответствии с Законом о закупках, за исключением жалоб, рассмотрение которых предусмотрено законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд (пункт 1 части 1 статьи 18.1 Закона о защите конкуренции).

Вместе с тем в силу части 10 статьи 3 Закона о закупках участник закупки вправе обжаловать в антимонопольный орган в порядке, установленном антимонопольным органом, действия (бездействие) заказчика при закупке товаров, работ, услуг в случаях:

1) неразмещения в единой информационной системе положения о закупке, изменений, вносимых в указанное положение, информации о закупке, подлежащей в соответствии с названным Федеральным законом размещению в единой информационной системе, или нарушения сроков такого размещения;

2) предъявления к участникам закупки требования о представлении документов, не предусмотренных документацией о закупке;

3) осуществления заказчиками закупки товаров, работ, услуг в отсутствие утвержденного и размещенного в единой информационной системе положения о закупке и без применения положений Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд";

4) неразмещения или размещения в единой информационной системе недостоверной информации о годовом объеме закупки, которую заказчики обязаны осуществить у субъектов малого и среднего предпринимательства.

Указанное положение Закона о закупках носит императивный характер и приведенный в нем перечень оснований для обжалования действий (бездействия) заказчика в антимонопольный орган является исчерпывающим, соответственно положения статьи 18.1 Закона N 135-ФЗ должны применяться с учетом данного положения.

При этом право участника закупки обжаловать в судебном порядке действия (бездействие) заказчика при закупке товаров, работ, услуг предусмотрено частью 9 статьи 3 Закона о закупках и не ограничено какими-либо условиями, как это определено при обращении с жалобой в антимонопольный орган.

Таким образом, правовое значение имеет как установленный порядок обжалования, так и исчерпывающий перечень случаев нарушений процедуры закупки, предусматривающий право участника закупки на обжалование в административном порядке.

Учитывая, что в рамках настоящего спора подлежат применению правовые положения Закона о закупках, суды должны были прежде всего решить вопрос о наличии либо отсутствии у антимонопольного органа полномочий на рассмотрение жалобы ООО "СУС" в связи с наличием либо отсутствием в ней доводов о нарушениях, перечисленных в части 10 статьи 3 Закона N 223-ФЗ.

Этот вопрос судами не решен; в деле нет жалобы ООО "СУС", что не позволяет однозначно определить ее содержание применительно к требованиям части 10 статьи 3 Закона о закупках.

Из содержания оспариваемого решения управления следует: в жалобе ООО "СУС" указывает, что, по его мнению, обществом при организации и проведении закупки допущено нарушение, выразившееся в предъявлении к участникам закупки согласно подпункту 2 пункта 1 части 14 раздела II "Информационная карта" закупочной документации необоснованного требования об обязательном наличии у участника закупки свидетельства об аккредитации МЧС России. Такое необоснованное требование, как полагает ООО "СУС", приводит к ограничению конкуренции.

Таким образом, можно признать, что в жалобе ООО "СУС" утверждается о наличии установленного в документации требования, не отвечающего закону (а не о предъявлении к участникам закупки требования о представлении документов, не предусмотренных документацией о закупке, как указано в пункте 2 части 10 статьи 3 Закона о закупках).

Какие-либо иные доводы жалобы ООО "СУС" оценить невозможно.

Для целей кассационной проверки такая оценка необходима не в связи с установлением факта, а лишь в связи с проверкой законности обжалуемых судебных актов, поскольку суд кассационной инстанции лишен полномочий устанавливать факты, имеющие значение для рассмотрения спора по существу (статьи 286, 287 АПК РФ).

При этом следует особо подчеркнуть, что в рамках главы 24 АПК РФ проверка судами полномочий государственного органа по принятию оспариваемого акта напрямую связана с правильным формированием предмета доказывания по делу.

Если суд удостоверится в отсутствии у государственного органа соответствующих полномочий, дальнейшее детальное выяснение существа спорных правоотношений утрачивает правовое значение; иными словами, предмет доказывания становится усеченным, а последующие вопросы судебного контроля (сути оспариваемого решения и его влияния в связи с этим на права и законные интересы заявителя) не подлежат рассмотрению. Отсутствие таких полномочий непосредственно (сразу) лишает оспариваемое решение государственного органа каких-либо легитимных начал и обязывает суд лишь исследовать факт нарушения прав и законных интересов заявителя в связи с принятием такого решения. Тем самым в полной мере реализуются цели и задачи административного судопроизводства.

Обжалуемые судебные акты подлежат отмене с направление дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции, так как по делу требуются дополнительное исследование и повторная оценка доказательств (ввиду изложенного выше).

При новом рассмотрении суду надлежит установить содержание жалобы ООО "СУС" применительно к требованиям части 10 статьи 3 Закона о закупках (в приведенном в настоящем постановлении истолковании), повторно определить предмет доказывания по делу, принять законное и обоснованное решение, распределив судебные расходы в порядке статьи 110 АПК РФ.

Руководствуясь статьями 286, 287 (пункт 3 части 1) Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 15.03.2017 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 06.07.2017 по делу N А56-16321/2016 отменить.

Дело направить на новое рассмотрение в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области.

Председательствующий

И.О. Подвальный

Судьи

И.О. Подвальный Л.Б. Мунтян И.Г. Савицкая