Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 25 октября 2017 г. N Ф07-11312/17 по делу N А52-220/2017

25 октября 2017 г.

Дело N А52-220/2017

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Подвального И.О., судей Мунтян И.Б., Самсоновой Л.А.,

рассмотрев 23.10.2017 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Псковской области на решение Арбитражного суда Псковской области от 25.05.2017 (судья Буянова Л.П.) и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 03.08.2017 (судьи Мурахина Н.В., Докшина А.Ю., Кутузова И.В.) по делу N А52-220/2017,

установил:

Управление Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Псковской области (место нахождения: 180017, г. Псков, Рабочая ул., 11, ОГРН 1046000329264, ИНН 6027086165; далее - Росреестр) обратилось в Арбитражный суд Псковской области с заявлением об оспаривании решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Псковской области (место нахождения: 180017, г. Псков, Кузнецкая ул., 13, ОГРН 1036000308508, ИНН 6027026536; далее - управление, УФАС) от 19.12.2016 по делу N 44-164/2016 о нарушении законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок и выданного на его основании предписания УФАС от 19.12.2016.

В суде первой инстанции Росреестр уточнил заявленные требования: просит признать незаконным означенное решение УФАС в части установления в действиях заказчика нарушений пункта 2 статьи 42 и пункта 1 части 1 статьи 73 Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе, Закон N 44-ФЗ, Закон) и передачи материалов дела уполномоченному сотруднику УФАС для проведения административного расследования в отношении виновного должностного лица (заявление от 16.05.2017 N 01843; том дела III, лист 143).

Определением от 20.03.2017 суд в порядке статьи 51 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) привлек к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, индивидуального предпринимателя Алпеева Игната Александровича (ОГРНИП 316602700067390), общество с ограниченной ответственностью "ТЕРЕК" (место нахождения: 180007, г. Псков, ул. Ольгинская, 5А, 2-28, ОГРН 1146027001372, ИНН 6027154834; далее - ООО "ТЕРЕК") и общество с ограниченной ответственностью "АВС+" (место нахождения: 180005, г. Псков, Зональное шоссе, 48, ОГРН 1066027046491, ИНН 6027099252; далее - ООО "АВС+").

Решением суда от 25.05.2017, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции от 03.08.2017, Росреестру отказано в удовлетворении заявления.

В кассационной жалобе ее податель просит отменить судебные акты и принять по делу новое решение, ссылаясь на нарушение судами норм материального и процессуального права. Росреестр указывает на ошибочное применение и ссылку судов на часть 5 статьи 68 Закона 44-ФЗ (как относящуюся к порядку проведения электронного аукциона), тогда как в рассматриваемое случае имело место проведение запроса котировок. В обоснование своей позиции Росреестр (заказчик) ссылается на положения статей 72, 73 Закона о контрактной системе, положения документации заказчика, а равно письма Министерства экономического развития Российской Федерации от 06.05.2016 N ОГ-Д28-6323, Д28и-1278 со значимым разъяснением подлежащих применению норм.

В ходатайстве от 05.10.2017 Росреестр поддержал доводы жалобы, просил рассмотреть ее без участия своего представителя.

Представители Росреестра, УФАС, предпринимателя Алпеева И.А., ООО "ТЕРЕК" и ООО "АВС+", надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, в суд не явились. Жалоба рассмотрена в их отсутствие (часть 3 статьи 284 АПК РФ).

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как видно из материалов дела и установлено судами, 30.11.2016 Росреестр объявил запрос котировок на выполнение работ по техническому обслуживанию и текущему ремонту служебных автомобилей (извещение N 0157100006816000117); извещение о проведении запроса котировок 30.10.2016 в 21:59 размещено в Единой информационной системе в сети Интернет www.zakupki.gov.ru; 01.12.2016 внесены изменения в извещение о проведении запроса котировок, извещение изложено в Редакции N 1 (том дела II; листы 2 - 26).

Объект запроса котировок - техническое обслуживание и текущий ремонт служебных автомобилей - соответствует предмету контракта, указанному в пункте 1.1 проекта государственного контракта, утвержденного приложением N 4 к извещению.

В пункте 6 извещения о проведении запроса котировок заказчик указал, что начальная (максимальная) цена контракта (НМЦК) составляет 250 000 руб. (устанавливается в пределах лимитов бюджетных обязательств). Цена контракта включает в себя все расходы, связанные с оказанием услуг в полном объеме, в том числе транспортные расходы, все налоги и сборы, предусмотренные законодательством Российской Федерации и другие обязательные платежи, а также иные расходы, которые понесет или может понести исполнитель при исполнении контракта. Цена контракта является твердой и не может изменяться в ходе его исполнения, за исключением случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

В пункте 6.1 извещения указана общая начальная (максимальная) цена запасных частей, цена единицы услуги - 20 551 959 руб. 61 коп., а также определено, что оплата оказанных услуг будет осуществляться по цене единицы работы, исходя из объема фактически выполненных работ, по цене каждой запасной части, исходя из количества запасных частей, поставки которых будут осуществлены в ходе исполнения контракта, но в размере, не превышающем начальной (максимальной) цены контракта, указанной в пункте 6 извещения о проведении запроса котировок.

В приложении N 2 к извещению "Обоснование начальной (максимальной) цены контракта" определено, что начальная цена контракта установлена в пределах лимитов бюджетных обязательств и составляет 250 000 руб.; общая начальная (максимальная) цена запасных частей и единиц работ - 20 551 959 руб. 61 коп.; последняя сумма определена по результатам анализа и сопоставления коммерческих предложений трех фирм.

В приложении N 5 к извещению от 30.11.2016 приведены обоснования начальной максимальной цены контракта на выполнение работ по ремонту и техническому обслуживанию автомобилей соответствующих марок: ГАЗ, ВАЗ, УАЗ, Форд, Тойота. После внесения изменений в документацию о запросе котировок 01.12.2016 представленные в приложении N 5 расчеты названы обоснованием НМЦЗЧ (начальной максимальной цены запасных частей), в остальной части их содержание не изменилось: коды деталей, характеристики номенклатуры и цены указаны прежние.

Как следует из пункта 6.2 проекта государственного контракта, цена услуг установлена в протоколе согласования цены государственного контракта (приложение N 3), являющемся неотъемлемой частью контракта. Само приложение N 3 к проекту контракта кроме наименования ("Протокол согласования цены государственного контракта") иных данных не содержит.

Согласно протоколу рассмотрения и оценки заявок на участие в запросе котировок от 09.12.2016 N 75-ЗК на участие в запросе котировок подано 5 заявок: 07.12.2016 заявка ООО "ТЕРЕК" с предложением цены контракта 149 000 руб., 07.12.2016 заявка предпринимателя Алпеева И.А. с ценой 124 000 руб., 09.12.2016 заявка ООО "АВС+" с ценой 250 000 руб., 09.12.2016 заявка ООО "Алазея" с ценой 8 631 823 руб., 09.12.2016 заявка ООО "Ремавтосервис" с ценой 19 524 371 руб. 63 коп.

Изучив поданные заявки, единая закупочная комиссия отклонила заявки ООО "Ремавтосервис" и ООО "Алазея" на основании части 7 статьи 78 Закона о контрактной системе, так как предложена цена услуги, превышающая НМЦК, установленную в извещении о проведении запроса котировок, - 250 000 руб.; остальные заявки участников запроса котировок рассмотрены единой комиссией и признаны соответствующими требованиям извещения о проведении запроса котировок и Закона N 44-ФЗ; победителем запроса котировок признан предприниматель Алпеев И.А., предложивший наименьшую цену контракта - 124 000 руб. (том дела II; листы 51 - 54).

В связи с поступившей 12.12.2016 жалобой ООО "АВС+" антимонопольным органом по результатам внеплановой проверки, проведенной в соответствии с пунктом 1 части 15 статьи 99 Закона N 44-ФЗ, принято решение от 19.12.2016 по делу N 44-164/16, которым жалоба ООО "АВС+" признана обоснованной (пункт 1); в действиях Росреестра (заказчика) установлено нарушение пункта 2 статьи 42 и пункта 1 части 1 статьи 73 Закона о контрактной системе (пункт 2); также решено выдать заказчику предписание об аннулировании аукциона (пункт 3) и передать материалы дела уполномоченному сотруднику УФАС для проведения административного расследования в отношении виновного должностного лица (пункт 4).

На основании указанного решения управлением выдано предписание от 19.12.2016 об устранении нарушений Закона о контрактной системе путем аннулирования рассматриваемого запроса котировок.

Не согласившись с пунктами 2 и 4 решения УФАС (с учетом уточнения заявления), Росреестр обратился в арбитражный суд.

Суды двух инстанций исследовали и оценили доказательства, представленные участниками спора, их доводы, установили обстоятельства дела и указали на наличие у управления правовых и фактических оснований для принятия оспариваемого решения.

Изучив материалы дела и доводы жалобы, суд кассационной инстанции не находит оснований для ее удовлетворения.

Выводы судебных инстанций соответствуют фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам, отвечают положениям Закона о контрактной системе, правилам доказывания и оценки доказательств (часть 1 статьи 65, часть 5 статьи 200, части 1 - 5 статьи 71 АПК РФ), требованиям административного судопроизводства (статьи 198, 200, 201 АПК РФ).

При рассмотрении спора по существу суды правомерно исходили из принципов контрактной системы в сфере закупок.

Контрактная система в сфере закупок основывается на принципах открытости, прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок, обеспечения конкуренции, профессионализма заказчиков, стимулирования инноваций, единства контрактной системы в сфере закупок, ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок (статья 6 Закона N 44-ФЗ).

В силу статьи 8 Закона ("Принцип обеспечения конкуренции") контрактная система в сфере закупок направлена на создание равных условий для обеспечения конкуренции между участниками закупок. Любое заинтересованное лицо имеет возможность в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок стать поставщиком (подрядчиком, исполнителем) (часть 1). Конкуренция при осуществлении закупок должна быть основана на соблюдении принципа добросовестной ценовой и неценовой конкуренции между участниками закупок в целях выявления лучших условий поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг. Запрещается совершение заказчиками, специализированными организациями, их должностными лицами, комиссиями по осуществлению закупок, членами таких комиссий, участниками закупок любых действий, которые противоречат требованиям Закона, в том числе приводят к ограничению конкуренции, в частности к необоснованному ограничению числа участников закупок (часть 2).

В соответствии со статьей 11 Закона ("Принцип единства контрактной системы в сфере закупок") контрактная система в сфере закупок основывается на единых принципах и подходах, предусмотренных Законом и позволяющих обеспечивать государственные и муниципальные нужды посредством планирования и осуществления закупок, их мониторинга, аудита в сфере закупок, а также контроля в сфере закупок.

Таким образом, как правомерно признали суды, законодатель определил, что положения Закона о контрактной системе должны применяться и исполняться всеми ее участниками в полном объеме, единообразно, в целях соблюдения добросовестной конкуренции, создания возможности равного доступа участников закупок к торгам, обеспечения полноты и ясности (недвусмысленности) условий проводимых закупок, определения победителя посредством реализации конкурсных процедур.

Согласно статье 72 Закона N 44-ФЗ под запросом котировок понимается способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя), при котором информация о закупаемых для обеспечения государственных или муниципальных нужд товарах, работах или услугах сообщается неограниченному кругу лиц путем размещения в единой информационной системе извещения о проведении запроса котировок и победителем запроса котировок признается участник закупки, предложивший наиболее низкую цену контракта (часть 1). Заказчик вправе осуществлять закупки путем проведения запроса котировок в соответствии с положениями настоящего параграфа при условии, что начальная (максимальная) цена контракта не превышает пятьсот тысяч рублей. При этом годовой объем закупок, осуществляемых путем проведения запроса котировок, не должен превышать десять процентов совокупного годового объема закупок заказчика и не должен составлять более чем сто миллионов рублей (часть 2).

Согласно пункту 1 части 1 статьи 73 Закона N 44-ФЗ в извещении о проведении запроса котировок должна содержаться информация, указанная в пунктах 1 - 6 статьи 42 Закона (в том числе обоснование начальной (максимальной) цены контракта), а также в пункте 8 данной статьи (если установление требования обеспечения исполнения контракта предусмотрено статьей 96 Закона), требования, предъявляемые к участникам запроса котировок, и исчерпывающий перечень документов, которые должны быть представлены участниками запроса котировок в соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 31 Закона, равно как и требование, предъявляемое к участникам запроса котировок в соответствии с частью 1.1 (при наличии такого требования) статьи 31 Закона.

Согласно статье 42 Закона заказчик обязан разместить извещение об осуществлении закупки в единой информационной системе, если иное не предусмотрено Законом. В извещении об осуществлении закупки должна содержаться, если иное не предусмотрено Законом, определенная информация, в том числе (пункт 2 указанной статьи): краткое изложение условий контракта, содержащее наименование и описание объекта закупки с учетом требований, предусмотренных статьей 33 Закона, информацию о количестве и месте доставки товара, являющегося предметом контракта, месте выполнения работы или оказания услуги, являющихся предметом контракта, а также сроки поставки товара или завершения работы либо график оказания услуг, начальная (максимальная) цена контракта, источник финансирования. В случае, если при заключении контракта объем подлежащих выполнению работ по техническому обслуживанию и (или) ремонту техники, оборудования, оказанию услуг связи, юридических услуг, медицинских услуг, образовательных услуг, услуг общественного питания, услуг переводчика, услуг по перевозкам грузов, пассажиров и багажа, гостиничных услуг, услуг по проведению оценки невозможно определить, в извещении об осуществлении закупки и документации о закупке заказчик указывает цену запасных частей или каждой запасной части к технике, оборудованию, цену единицы работы или услуги. При этом в извещении об осуществлении закупки и документации о закупке должно быть указано, что оплата выполнения работы или оказания услуги осуществляется по цене единицы работы или услуги исходя из объема фактически выполненной работы или оказанной услуги, по цене каждой запасной части к технике, оборудованию исходя из количества запасных частей, поставки которых будут осуществлены в ходе исполнения контракта, но в размере, не превышающем начальной (максимальной) цены контракта, указанной в извещении об осуществлении закупки и документации о закупке.

В связи с этим суды отметили, что при проведении закупок путем запроса котировок обязательно указывается обоснование начальной (максимальной) цены контракта.

Из оспариваемого решения антимонопольного органа следует, что в нарушение пункта 2 статьи 42, пункта 1 части 1 статьи 73 Закона N 44-ФЗ заказчик в извещении о проведении запроса котировок указал начальную (максимальную) цену контракта - 250 000 руб., не отразив цену за единицу запасных частей и единицы работы - 20 551 959 руб. 61 коп. Такое нарушение Закона N 44-ФЗ привело к тому, что трое участников запроса котировок указали в своих заявках общую цену запасных частей и единицы работы, а два участника сниженную НМЦК.

Как полагает УФАС, в рассматриваемой ситуации оплата работ должна осуществляться по цене за единицу работ (товаров, услуг); снижение цены в заявках участников должно было происходить по цене за единицу запасных частей и единицы работы, а не по указанной заказчиком начальной цене контракта, установленной, исходя из лимитов бюджетных обязательств; Росреестр, позволяя определять и изменять цену контракта не в момент проведения торгов и реальной конкуренции хозяйствующих субъектов, а при непосредственном заключении контракта и его исполнении, то есть уже после того, как конкурсные процедуры завершены, нарушает и часть 8 статьи 78 Закона о контрактной системе.

Суды также указали следующее.

Согласно части 5 статьи 68 Закона о контрактной системе если в документации об электронном аукционе указана общая начальная (максимальная) цена запасных частей к технике, оборудованию либо в случае, предусмотренном пунктом 2 статьи 42 Закона, начальная (максимальная) цена единицы товара, работы или услуги, такой аукцион проводится путем снижения указанных общей начальной (максимальной) цены и начальной (максимальной) цены единицы товара, работы или услуги в порядке, установленном названной статьей.

В силу части 6 статьи 78 Закона победителем запроса котировок признается участник запроса котировок, подавший заявку на участие в запросе котировок, которая соответствует всем требованиям, установленным в извещении о проведении запроса котировок, и в которой указана наиболее низкая цена товара, работы или услуги.

Именно цена закупаемых товаров, работ, услуг подлежит определению, обоснованию и указанию в документации о закупке в качестве начальной (максимальной) цены контракта. В условиях равного доступа к торгам участники закупки снижают данную цену на товары, работы, услуги, определяя при этом ту стоимость товаров, работ и услуг, которая будет приемлема для них и позволит обеспечить их экономические интересы в случае, если они будут признаны победителями торгов.

В рассматриваемой ситуации, в развитие приведенного толкования Закона суд кассационной инстанции считает необходимым отметить, что по смыслу приведенных нормативных положений запрос котировок как способ закупки имеет ограниченную сферу применения, которая продиктована четким (низким) пределом начальной (максимальной) цены контракта и определенной частотой использования (часть 2 статьи 72 Закона).

Вместе с тем реализация любого способа определения поставщика (подрядчика, исполнителя) предполагает соблюдение основ соответствующего правового регулирования (принципов контрактной системы), что в данном случае Росреестром не подтверждено.

Баланс законных интересов заказчиков и участников закупки обеспечивается в том числе выбором такого способа размещения заказа, который позволяет на паритетных началах удовлетворить потребности и тех и других как субъектов гражданского оборота.

В каждом конкретном случае ценовой предел при запросе котировок (не более 500 000 руб.) должен быть сопоставлен с предполагаемой ценой, количеством необходимых запасных частей, а равно ценой единицы работы.

Такое сопоставление необходимо, чтобы по итогам закупки у заказчика и победителя закупки сохранился экономический интерес к исполнению условий контракта, основанный на однозначном восприятии его цены.

Очевидное ценовое расхождение (в разы) между начальной (максимальной) ценой контракта и начальной (максимальной) ценой запасных частей и единицы работы исключает признание запроса котировок приемлемым способом размещения заказа.

В связи с этим ссылка Росреестра на письма Министерства экономического развития Российской Федерации от 06.05.2016 N ОГ-Д28-6323, Д28и-1278 (согласно которым при реализации значимых положений пункта 2 статьи 42 Закона запрос котировок неприменим) подчеркивает, что оспариваемое решение УФАС не может рассматриваться как нарушающее права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Поэтому оснований для удовлетворения заявления Росреестра нет (часть 1 статьи 198, часть 3 статьи 201 АПК РФ).

Выводы судов основаны на правильном системном анализе требований Закона о контрактной системе.

Основания для изменения либо отмены обжалуемых судебных актов отсутствуют (статья 288 АПК РФ).

Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 286, 287 (пункт 1 части 1) Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда Псковской области от 25.05.2017 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 03.08.2017 по делу N А52-220/2017 оставить без изменения, а кассационную жалобу Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Псковской области - без удовлетворения.

Председательствующий

И.О. Подвальный

Судьи

И.О. Подвальный Л.Б. Мунтян Л.А. Самсонова