Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 4 декабря 2017 г. N Ф07-13005/17 по делу N А66-11777/2016

04 декабря 2017 г.

Дело N А66-11777/2016

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Дмитриева В.В., судей Власовой М.Г., Никитушкиной Л.Л.,

при участии от Управления транспорта и связи администрации города Твери Зиновьева И.В. (доверенность от 05.11.2017), Стребковой А.А. (доверенность от 17.04.2017), от общества с ограниченной ответственностью "Автосфера" Перцева А.С. (доверенность от 18.08.2017)

рассмотрев 27.11.2017 в открытом судебном заседании кассационную жалобу управления транспорта и связи администрации города Твери на решение Арбитражного суда Тверской области от 21.04.2017 (судья Борцова Н.А.) и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 31.08.2017 (судья Зайцева А.Я., Чередина Н.В., Шадрина А.Н.) по делу N А66-11777/2016,

установил:

Управление транспорта и связи администрации города Твери, место нахождения: 170100, г. Тверь, ул. Вольного Новгорода, д. 8, ОГРН 1166952067391, ИНН 6950196497 (далее - Управление), департамент дорожного хозяйства и благоустройства администрации города Твери, место нахождения: 170100, г. Тверь, ул. Вольного Новгорода, д. 8, ОГРН 1126952021657, ИНН 6950155317 (далее - Департамент), обратились в Арбитражный суд Тверской области с иском к обществу с ограниченной ответственностью "Автосфера", место нахождения: 171260, Тверская обл., Конаковский р-н, пгт Редкино, ул. Правды, д. 23, ОГРН 1046908001700, ИНН 6911021775 (далее - Общество), о прекращении действия свидетельства об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок серии 000069 N 001523 по межмуниципальному маршруту регулярных перевозок в Тверской области N 222 дер. Никулино - ул. Артюхиной, д.17 (далее - Свидетельство).

Определением суда от 22.12.2016 к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено министерство транспорта Тверской области, место нахождения: 170100, г. Тверь, Свободный пер., д. 5, ОГРН 1026900562370, ИНН 6901007877 (далее - Министерство).

Определением суда от 01.02.2017 в связи с отказом Департамента от иска производство по делу в отношении его требований прекращено.

Решением суда первой инстанции от 21.04.2017, оставленным без изменения постановлением суда апелляционной инстанции от 31.08.2017, в удовлетворении иска отказано.

В кассационной жалобе Управление просит отменить судебные акты как принятые с нарушением норм материального и процессуального права.

По мнению подателя жалобы, суды неправильно истолковали нормы Федерального закона от 13.07.2015 N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации" (далее - Закон N 220-ФЗ); неверно определили правоотношения, возникшие между сторонами, как гражданско-правовые, ошибочно основывались на положениях статьи 450 Гражданского кодекса Российской Федерации, которые устанавливают порядок изменения и расторжения договора, а не на нормах Закона N 220-ФЗ; свидетельство необоснованно приравнено к гражданско-правовому договору;

В отзыве конкурсный управляющий Общества просит оставить судебные акты без изменения, указывая на отсутствие оснований для прекращения действия Свидетельства.

В судебном заседании представители Управления поддержали доводы жалобы, а представитель Общества просил оставить её без удовлетворения по мотивам, изложенным в отзыве.

Представители Департамента и Министерства, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, в суд не явились, что в соответствии со статьей 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) не является препятствием для рассмотрения кассационной жалобы в их отсутствие.

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как установлено судом на основании материалов дела, приказом Министерства от 10.05.2012 N 64 открыт межмуниципальный маршрут перевозок Тверской области село Никольское - ул. Артюхиной, д. 17.

Приказом Министерства от 28.09.2012 N 129 "Об изменении межмуниципального маршрута перевозок Тверской области" межмуниципальный маршрут перевозок Тверской области N 222 "село Никольское - улица Артюхиной, 17" организован заезд в деревню Никулино.

На основании приказа Министерства от 25.09.2015 N 237 "Об изменении межмуниципального маршрута перевозок Тверской области" внесены изменения в межмуниципальный маршрут перевозок Тверской области N 222 "село Никольское - улица Артюхиной,17".

Согласно приложению к приказу номер маршрута определен 222; наименование маршрута - "деревня Никулино - улица Артюхиной, 17" протяженность: прямое направление - 28,3, обратное направление - 27,6; путь следования: " улица Артюхиной,17 - ДСК - Петербургское шоссе - улица Благоева - пл. Тверская - Тверской проспект - пл. Капошвара - проспект Чайковского - Автовокзал - Октябрьский проспект - ТЦ "Тандем" - Тверской терминал - улица Машинистов - бульвар Профсоюзов - улица Б.Полевого- Старицкое шоссе - улица Республиканская - село Никольское - деревня Никулино".

Законом Тверской области от 24.12.2012 N 75-ЗО "О наделении органов местного самоуправления Тверской области отдельными полномочиями Тверской области по организации транспортного обслуживания населения автомобильным транспортом в межмуниципальном и пригородном сообщении Тверской области" полномочия по организации транспортного обслуживания были переданы муниципальному образованию город Тверь, в том числе и по спорному маршруту.

Порядок установления, изменения, отмены муниципальных маршрутов регулярных перевозок в городе Твери утвержден постановлением администрации города Твери от 14.04.2016 N 635.

Решением конкурсной комиссии от 28.07.2016, оформленным протоколом N 635/15-3 оценки и сопоставления заявок на участие в открытом конкурсе на право осуществления перевозок автомобильным транспортом по межмуниципальному маршруту регулярных перевозок в Тверской области N 222 дер. Никулино - ул. Артюхиной, д. 17, Общество признано победителем.

Согласно конкурсной документации порядковым номером маршрута регулярных перевозок является 222; наименование маршрута регулярных перевозок в виде наименования начального остановочного пункта и конечного остановочного пункта по маршруту - деревня Никулино ул. Артюхиной; наименование улиц, автомобильных дорог, по которым предполагается движение транспортных средств между остановочными пунктами по маршруту - деревня Никулино - село Никольское - трасса Москва - Санкт Петербург - проспект 50 лет Октября - проспект Ленина - улица Маршала Конева - улица Бориса Полевого - бульвар Профсоюзов - улица Машинистов - улица Лермонтова - Волоколамское шоссе - Октябрьский просп. - улица Коминтерна - просп. Чайковского - Тверской просп.- улица Новоторжская - набережная Афанасия Никитина - Петербургское шоссе - улица Седова - улица Артюхиной; порядок посадки и высадки пассажиров - в любом не запрещенном правилами дорожного движения месте по маршруту регулярных перевозок; вид, классы, количество транспортных средств - автобус, малый класс, 26 единиц; время начала и окончания движения - с 5 час 00 мин до 23 час; срок начала выполнения обязательств по осуществлению перевозок - не позднее чем через 60 дней со дня проведения открытого конкурса; срок осуществления перевозок - 5 лет; по результатам открытого конкурса свидетельство и карты маршрута выдаются победителю конкурса.

Департамент 28.07.2016 уведомил Общество о том, что оно является победителем открытого конкурса, о необходимости получения Свидетельства и карт маршрута N 222.

На основании заявления от 29.07.2016 Обществу 08.08.2016 выдано Свидетельство и 26 карт маршрута N 222.

Поскольку Общество в течение более чем трех дней не приступило к осуществлению перевозок по маршруту N 222, Управление и Департамент обратились в арбитражный суд с заявлением о прекращении действия Свидетельства.

Суд первой инстанции в удовлетворении иска отказал.

Апелляционный суд решение суда первой инстанции оставил без изменения.

Суд кассационной инстанции считает обжалуемые судебные акты подлежащими отмене с учетом следующего.

Закона N 220-ФЗ регулирует отношения по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом (далее - регулярные перевозки), в том числе отношения, связанные с установлением, изменением, отменой маршрутов регулярных перевозок, допуском юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к осуществлению регулярных перевозок, использованием для осуществления регулярных перевозок объектов транспортной инфраструктуры, а также с организацией контроля за осуществлением регулярных перевозок (статья 1 Закона N 220-ФЗ).

В силу пункта 27 части 1 статьи 3 Закона N 220-ФЗ документ планирования регулярных перевозок является нормативным правовым актом высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации или исполнительно-распорядительного органа муниципального образования, устанавливающим перечень мероприятий по развитию регулярных перевозок, организация которых в соответствии с данным Федеральным законом отнесена к компетенции соответственно уполномоченных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и уполномоченных органов местного самоуправления.

На основании части 1 статьи 12 Закона N 220-ФЗ порядок установления, изменения, отмены муниципальных маршрутов регулярных перевозок, межмуниципальных маршрутов регулярных перевозок (в том числе основания для отказа в установлении либо изменении данных маршрутов, основания для отмены данных маршрутов) устанавливается законами и (или) иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами с учетом положений данного Закона.

В силу вышеназванного уполномоченные Законом N 220-ФЗ органы действуют в рамках публично-правовых полномочий по обеспечению населения транспортными услугами: устанавливают, изменяют, отменяют маршруты регулярных перевозок; допускают юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к их осуществлению; используют для осуществления регулярных перевозок объекты транспортной инфраструктуры, а также организуют контроль за осуществлением регулярных перевозок.

При указанных обстоятельствах следует признать, что вывод судов о наличии между Управлением и Обществом обязательственных (договорных) отношений не основан на нормах права.

В соответствии со статьей 17, частями 1 и 4 статьи 19 Закона N 220-ФЗ право осуществления регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам по муниципальному маршруту регулярных перевозок, межмуниципальному маршруту регулярных перевозок или смежному межрегиональному маршруту регулярных перевозок подтверждается свидетельством об осуществлении перевозок по соответствующему маршруту регулярных перевозок и картами соответствующего маршрута регулярных перевозок, которые выдаются по результатам открытого конкурса на право осуществления перевозок по маршруту регулярных перевозок при наличии хотя бы одного из обстоятельств, перечисленных в части 2 статьи 19 Закона N 220-ФЗ, по результатам открытого конкурса победителю этого конкурса уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или уполномоченными органами местного самоуправления, установившими данные маршруты.

Свидетельство об осуществлении перевозок по муниципальному маршруту регулярных перевозок, межмуниципальному маршруту регулярных перевозок, смежному межрегиональному маршруту регулярных перевозок, выдаваемое победителю по результатам открытого конкурса на право осуществления перевозок по маршруту регулярных перевозок является документом, подтверждающим возникновение между сторонами прав и обязанностей, связанных с осуществлением перевозок по соответствующему маршруту регулярных перевозок.

Порядок прекращения действия свидетельства об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок и карт маршрута регулярных перевозок предусмотрен статьей 29 Закона N 220-ФЗ.

Согласно пункту 1 части 5 статьи 29 Закона N 220-ФЗ уполномоченный федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или уполномоченный орган местного самоуправления, выдавшие свидетельство об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок, обращаются в суд с заявлением о прекращении действия такого свидетельства при неосуществлении в отсутствие чрезвычайной ситуации предусмотренных данным свидетельством перевозок по маршруту регулярных перевозок в течение более чем трех дней подряд.

В обоснование своих требований Управление ссылается на подпункт 1 пункта 1 статьи 29 Закона N 220-ФЗ, предоставляет в качестве доказательств результаты натуральных обследований на линии (маршруте) N 222 от 27-30.09.2016, проведенные специалистами отдела транспорта и связи Управления с участием Сулеймановой Е.В., Чичикайло Н.О., оформленные актами; обращение главы Никулинского сельского поселения Калининского района Тверской области от 03.10.2016.

Общество в обоснование возражений по иску и в подтверждение осуществления перевозок по маршруту N 222 транспортными средствами с государственными регистрационными номерами В 041 РХ 69; А 091 РК 69; М 229 РК 69; В 225 РН 69; Н 466 ТМ-152; АН 580 69; Х 785 ОА 69; Р 764 РС 69; К 632 РТ 69, О 271 РУ 69; О 274 РУ 69; Х 393 РН 69; Е 155 РС 69; Е 117 РС 69, Е 119 РС 69; В 200 РН 69; О 293 РУ 69; М 574 РУ 69; В 212 РН 69; С 909 РН 69, К 606 РН 69 представило табели учета рабочего времени и путевые листы за 27-30.09.2016.

Так как в актах натурных обследований Управления выявлены недостатки, представленные Обществом доказательства являются его внутренними документами, суд первой инстанции с целью проверки достоверности представленных доказательств запросил из Центра автоматизированной фиксации административных правонарушений в области дорожного движения Государственной инспекции безопасности дорожного движения Управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по Тверской области (далее - Центр) материалы фото- и видеофиксации движения транспортных средств с камер наружного наблюдения в отношении автобусов с государственными регистрационными номерами В 041 РХ 69; А 091 РК 69; М 229 РК 69; В 225 РН 69; Н 466 ТМ-152; АН 580 69; Х 785 ОА 69; Р 764 РС 69; К 632 РТ 69; О 271 РУ 69; О 274 РУ 69, Х 393 РН 69, Е 155 РС 69, Е 117 РС 69, Е 119 РС 69, В 200 РН 69, О 293 РУ 69; М 574 РУ 69; В 212 РН 69; С 909 РН 69; К 606 РН 69 в период 27-30.09.2016; сведения о местах расположения по маршруту N 222 камер наружного наблюдения.

На основании представленной Центром информации из базы данных системы "Поток" о прохождении на территории Тверской области транспортных средств с указанными номерами и копии схемы расстановки и режима работы автоматической фото-видеофиксации на территории Тверской области за сентябрь 2016 года, суд первой инстанции установил, что в период с 27 по 30 сентября 2016 года транспортные средства Общества не осуществляли перевозки пассажиров на маршруте N 222.

Данное обстоятельство сторонами не оспорено и судом апелляционной инстанции не опровергнуто.

Таким образом, судами установлено, что в течение, как минимум, четырех дней Общество не осуществляло перевозки по маршруту N 222.

Поскольку факт нарушения положений пункта 1 части 5 статьи 29 Закона N 220-ФЗ судами установлен, то основания для отказа в удовлетворении заявления Управления отсутствуют.

Поскольку нарушение закона судами установлено и сторонами не оспаривается, кассационная инстанция считает судебные акты подлежащими отмене с принятием нового решения - об удовлетворении требований Управления.

Доводы судов о наличии иных оснований для отказа в удовлетворении требований подлежат отклонению как не соответствующие нормам материального и процессуального права.

В соответствии с абзацем 2 пункта 2 статьи 70 АПК РФ достигнутое в судебном заседании или вне судебного заседания соглашение сторон по обстоятельствам удостоверяется их заявлениями в письменной форме и заносится в протокол судебного заседания.

Ссылка судов на акт от 15.12.2016 и его утверждение о подтверждении акта представителем Управления, устранения Обществом обстоятельств, послуживших основанием для подачи иска о прекращении действия Свидетельства, не основаны на материалах дела.

В акте указано на несоблюдение количества автобусов на линии, их характеристик, расписания, то есть о нарушениях статьи 27 Закона N 220-ФЗ (том дела 2, листы 75-77). Устранение Обществом нарушений в порядке 70 АПК РФ в протоколе не отражено, а Управлением этот вывод судов оспаривается.

Суд кассационной инстанции также не может согласиться с выводом судов о том, что прекращение действия Свидетельства выданного на 5 лет, приведет к негативным социальным последствиям, поскольку ограничит и(или) лишит населения г. Твери и Калининского района права пользоваться услугами единственного легального перевозчика до проведения нового открытого конкурса на право осуществления перевозок автомобильным транспортом по маршруту N 222 и определения победителя.

В силу пункта 2 части 3 статьи 19 Закона N 220-ФЗ уполномоченный орган имеет право выдать без проведения открытого конкурса свидетельство об осуществлении перевозок по муниципальному маршруту регулярных перевозок, межмуниципальному маршруту регулярных перевозок или смежному межрегиональному маршруту регулярных перевозок и карты соответствующего маршрута выбранному им перевозчику в случае, если они предназначены для осуществления регулярных перевозок, после наступления предусмотренных пунктами 1 и 2 части 1 статьи 29 названного Закона обстоятельств и до начала осуществления регулярных перевозок в соответствии с новым свидетельством об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок, выданным по результатам проведения открытого конкурса.

Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 286 - 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда Тверской области от 21.04.2017 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 31.08.2017 по делу N А66-11777/2016 отменить.

Прекратить действие свидетельства об осуществлении перевозок по маршруту регулярных перевозок серии 000069 N 001523 по межмуниципальному маршруту регулярных перевозок в Тверской области N 222 "деревня Никулино - улица Артюхиной, д.17", выданное обществу с ограниченной ответственностью "Автосфера", место нахождения: 171260, Тверская обл., Конаковский р-н, пгт Редкино, ул. Правды, д. 23, ОГРН 1046908001700, ИНН 6911021775.

Председательствующий

В.В. Дмитриев

Судьи

В.В. Дмитриев М.Г. Власова Л.Л. Никитушкина