Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 18 января 2018 г. N Ф07-14446/17 по делу N А26-2277/2017

г. Санкт-Петербург

18 января 2018 г.

Дело N А26-2277/2017

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе

председательствующего Подвального И.О.,

судей Алешкевича О.А., Кудина А.Г.,

от Управления Федерального казначейства по Республике Карелия Макаровой О.М. (доверенность от 29.12.2017 N 06-16-21/11-18522), от Северного межрегионального управления государственного автодорожного надзора Федеральной службы по надзору в сфере транспорта Лайдинен А.И. (доверенность от 09.01.2018 N 11-К),

рассмотрев 15.01.2018 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления Федерального казначейства по Республике Карелия на решение Арбитражного суда Республики Карелия от 06.06.2017 (судья Свидская А.С.) и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.09.2017 (судьи Протас Н.И., Семенова А.Б., Юрков И.В.) по делу N А26-2277/2017,

установил:

Управление государственного автодорожного надзора по Республике Карелия Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (место нахождения: 185013, г. Петрозаводск, Новосулажгорская ул., 20А, ОГРН 1051000001612, ИНН 1001048631; далее - управление, УГАДН по РК) обратилось в Арбитражный суд Республики Карелия с заявлением (с учетом уточнения) об оспаривании пункта 1 предписания Управления Федерального казначейства по Республике Карелия (место нахождения: 185910, г. Петрозаводск, ул. Куйбышева, 21, ОГРН 1031000029257, ИНН 1001041918; далее - казначейство, УФК) от 06.02.2017 N 06-20-24/12-1638.

Решением суда от 06.06.2017, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции от 15.09.2017, заявление удовлетворено, оспариваемый пункт 1 предписания казначейства признан недействительным, не соответствующим Бюджетному кодексу Российской Федерации, Трудовому кодексу Российской Федерации и Правилам компенсации расходов на оплату стоимости проезда и провоза багажа к месту использования отпуска и обратно для лиц, работающих в федеральных органах государственной власти (государственных органах) и федеральных государственных учреждениях, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, и членов их семей, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 12.06.2008 N 455 (в редакции от 14.05.2013; далее - Правила N 455, Правила).

В кассационной жалобе и письменных пояснениях от 26.12.2017 ее податель просит судебные акты отменить и принять по делу новое решение, ссылаясь на ошибочность выводов судов и неправильное применение (истолкование) судами значимых пунктов Правил N 455. По мнению казначейства, вывод судов о том, что в спорный период для подтверждения расходов не требовались справки транспортных организаций, осуществляющих конкретные перевозки, является ошибочным, не отвечающим системной оценке пунктов 6 и 10 Правил.

Определением заместителя председателя Арбитражного суда Северо-Западного округа Соколовой С.В. от 12.01.2018 ввиду болезни судьи Любченко И.С. (ранее участвовавшей в рассмотрении кассационной жалобы по настоящему делу) в составе суда произведена замена на судью Кудина А.Г.; после замены в составе суда судебное разбирательство произведено сначала (части 3 и 5 статьи 18 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации; далее - АПК РФ).

В судебном заседании представитель Северного межрегионального управления государственного автодорожного надзора Федеральной службы по надзору в сфере транспорта заявил ходатайство о проведении процессуального правопреемства в порядке статьи 48 АПК РФ, в обоснование которого представлены копии документов: выписки из Единого государственного реестра юридических лиц (ЕГРЮЛ) в отношении Северного межрегионального управления государственного автодорожного надзора Федеральной службы по надзору в сфере транспорта по состоянию на 24.08.2017; свидетельства о постановке 03.08.2017 организации на учет в налоговом органе; приказов Федеральной службы по надзору в сфере транспорта от 20.03.2017 N ВБ-208фс о реорганизации управления и от 30.03.2017 N 97/к-фс, а также доверенности от 25.08.2017 N 1-к.

Оценив представленные документы, с учетом мнения представителя УФК, суд кассационной инстанции определил удовлетворить ходатайство о процессуальном правопреемстве, произвести замену УГАДН по РК на правопреемника (по факту реорганизации в форме слияния) на Северное межрегиональное управление государственного автодорожного надзора Федеральной службы по надзору в сфере транспорта (далее - Северное МУГАДН).

В судебном заседании представитель казначейства поддержал доводы жалобы, а представитель Северного МУГАДН отклонил их по основаниям, изложенным в возражениях.

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как видно из материалов дела и установлено судами, на основании приказа казначейства от 22.11.2016 N 332 им как органом финансового контроля в период с 22.11.2016 по 12.12.2016 проведена плановая ревизия финансово-хозяйственной деятельности УГАДН по РК за 2014 - 2015 годы, в ходе которой выявлены нарушения проверяемым лицом бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, в частности, Правил N 455, выразившиеся в неправомерной компенсации расходов на оплату стоимости проезда и провоза багажа к месту использования отпуска и обратно работникам управления в сумме 148 535 руб.

В ходе ревизии УФК установлено, что в нарушение пункта 7 Правил в 2014 году по работникам, проводившим свой отпуск за пределами Российской Федерации, управлением принимались к оплате справки о стоимости перелета по территории Российской Федерации по тарифу в салоне экономического класса, выданные ООО "Карельское агентство воздушных сообщений" и ООО "Петрозаводское агентство воздушных сообщений", без учета минимальной стоимости проезда.

По результатам проверки управлению выдано предписание от 06.02.2017 N 06-20-24/12-1638; согласно пункту 1 предписания управление обязано в срок до 31.03.2017 возместить причиненный Российской Федерации ущерб в сумме 148 535 руб.

Не согласившись с означенным пунктом 1 предписания казначейства, управление обратилось в арбитражный суд.

Суды исследовали и оценили доказательства, представленные участниками спора, их доводы, установили обстоятельства дела и указали на отсутствие в данном случае у казначейства правовых и фактических оснований для принятия соответствующих мер контрольного реагирования применительно к оспариваемому управлением пункту предписания.

Изучив материалы дела и доводы жалобы, суд кассационной инстанции не находит оснований для ее удовлетворения.

Выводы судов соответствуют фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам.

Суд кассационной инстанции согласен с доводами жалобы УФК в части истолкования пунктов 6 и 10 Правил, но считает, что в целом ошибочность отдельных выводов судов не привела к принятию неправильных судебных решений по существу спора ввиду следующего.

При рассмотрении спора по существу суды правомерно исходили из следующего.

В силу статьи 325 Трудового кодекса Российской Федерации (далее - ТК РФ) лица, работающие в организациях, расположенных в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, имеют право на оплату один раз в два года за счет средств работодателя стоимости проезда и провоза багажа в пределах территории Российской Федерации к месту использования отпуска и обратно.

Федеральные государственные органы, государственные внебюджетные фонды Российской Федерации, федеральные государственные учреждения оплачивают работнику стоимость проезда в пределах территории Российской Федерации к месту использования отпуска и обратно любым видом транспорта (за исключением такси), в том числе личным, стоимость провоза багажа весом до 30 килограммов, а также стоимость проезда и провоза багажа к месту использования отпуска работника и обратно неработающим членам его семьи (мужу, жене, несовершеннолетним детям, фактически проживающим с работником) независимо от времени использования отпуска.

Порядок компенсации расходов на оплату стоимости проезда и провоза багажа к месту использования отпуска и обратно для лиц, работающих в федеральных государственных органах, государственных внебюджетных фондах Российской Федерации, федеральных государственных учреждениях, и членов их семей устанавливается нормативными правовыми актами Правительства Российской Федерации.

Выплаты, предусмотренные названной статьей, являются целевыми и не суммируются в случае, когда работник и члены его семьи своевременно не воспользовались правом на оплату стоимости проезда и провоза багажа к месту использования отпуска и обратно.

Согласно Перечню районов Крайнего Севера и местностей, приравненных к районам Крайнего Севера, на которые распространяется действие Указов Президиума Верховного Совета СССР от 10 февраля 1960 г. и от 26 сентября 1967 г. о льготах для лиц, работающих в этих районах и местностях, утвержденному постановлением Совета Министров СССР от 10.11.1967 N 1029 (с учетом внесенных в него впоследствии изменений и дополнений), г. Петрозаводск отнесен к местности, приравненной к районам Крайнего Севера.

В соответствии с пунктом 2 Правил N 455 работникам учреждений и членам их семей 1 раз в 2 года производится компенсация за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета расходов на оплату стоимости проезда в пределах территории Российской Федерации к месту использования ежегодного оплачиваемого отпуска работника и обратно любым видом транспорта (за исключением такси), в том числе личным, а также провоза багажа весом до 30 килограммов (далее - компенсация расходов).

Согласно подпункту "а" пункта 5 Правил расходы, подлежащие компенсации, включают в себя оплату стоимости проезда к месту использования отпуска работника учреждения и обратно к месту постоянного жительства - в размере фактических расходов, подтвержденных проездными документами (включая оплату услуг по оформлению проездных документов, предоставление в поездах постельных принадлежностей), но не выше стоимости проезда: воздушным транспортом - в салоне экономического класса.

Как указано в пункте 6 Правил, в случае если представленные работником учреждения документы подтверждают произведенные расходы на проезд по более высокой категории проезда, чем установлено пунктом 5 Правил, компенсация расходов производится на основании справки о стоимости проезда в соответствии с установленной категорией проезда, выданной работнику (членам его семьи) соответствующей транспортной организацией, осуществляющей перевозку, или ее уполномоченным агентом (далее - транспортная организация), на дату приобретения билета. Расходы на получение указанной справки компенсации не подлежат.

При отсутствии проездных документов компенсация расходов производится при документальном подтверждении пребывания работника учреждения и членов его семьи в месте использования отпуска (при наличии документов, подтверждающих пребывание в гостинице, санатории, доме отдыха, пансионате, кемпинге, на туристической базе, а также в ином подобном учреждении или удостоверяющих регистрацию по месту пребывания) на основании справки транспортной организации о стоимости проезда по кратчайшему маршруту следования к месту использования отпуска и обратно в размере минимальной стоимости проезда: при наличии только воздушного сообщения - по тарифу на перевозку воздушным транспортом в салоне экономического класса (подпункт "б" пункта 7 Правил).

Согласно пункту 10 Правил в случае использования работником учреждения отпуска за пределами Российской Федерации, в том числе по туристической путевке, производится компенсация расходов по проезду железнодорожным, воздушным, морским, речным, автомобильным транспортом до ближайших к месту пересечения границы Российской Федерации железнодорожной станции, аэропорта, морского (речного) порта, автостанции с учетом требований, установленных Правилами.

При этом основанием для компенсации расходов, кроме перевозочных документов, является копия заграничного паспорта (при предъявлении оригинала) с отметкой органа пограничного контроля (пункта пропуска) о месте пересечения государственной границы Российской Федерации.

В случае поездки за пределы Российской Федерации воздушным транспортом без посадки в ближайшем к месту пересечения государственной границы Российской Федерации аэропорту работником учреждения представляется справка о стоимости перевозки по территории Российской Федерации, включенной в стоимость перевозочного документа (билета), выданная транспортной организацией.

По смыслу приведенных пунктов Правил (в их системном единстве и взаимосвязи) надлежит признать, что для целей правильной (обоснованной) компенсации соответствующих расходов правовое значение имеют справки о стоимости проезда, выдаваемые только транспортными организациями, осуществляющими перевозку, или ее уполномоченными агентами, а не справки каких-либо иных транспортных организаций либо агентств.

Именно такие справки (от фактических перевозчиков или их агентов) о стоимости на дату приобретения билета или о минимальной стоимости проезда (пункты 6 и 7 Правил) подтверждают те суммы, которые могут и должны быть компенсированы в порядке бюджетного процесса ввиду принципов бюджетной системы Российской Федерации (статья 28 Бюджетного кодекса Российской Федерации).

Такой вывод обусловлен и тем, что авиакомпании самостоятельно устанавливают уровень тарифов и платы на воздушные перевозки с учетом наличия конкуренции на соответствующем направлении воздушных перевозок, обеспечения эффективности деятельности авиакомпаний, условий применения тарифа и других факторов. Все эти факторы в каждом конкретном случае оказывают влияние на стоимость перевозки; необходимость учитывать все эти факторы значима и в рамках бюджетных расходных обязательств, которые должны быть реализованы согласно критериям определенности, полноты и достоверности компенсируемых сумм.

По настоящему делу участники спора не опровергают реальную возможность поиска соответствующих транспортных организаций или их уполномоченных агентов и информационного взаимодействия с ними.

В данном случае судами установлено и материалами дела подтверждается, что состоявшие в трудовых отношениях с УГАНД по РК лица в период своих ежегодных оплачиваемых отпусков совершили поездки за пределы Российской Федерации воздушным транспортом без посадки в ближайшем к месту пересечения государственной границы Российской Федерации аэропорту, представив для компенсации понесенных расходов перевозочные документы - авиабилеты и посадочные талоны, копии заграничных паспортов с отметками органа пограничного контроля (пункта пропуска) о месте пересечения государственной границы Российской Федерации и справки транспортной организации о стоимости перевозки по территории Российской Федерации, включенной в стоимость авиабилетов.

Однако упомянутые справки о стоимости перевозки выданы не транспортными организациями, фактически осуществлявшими перевозки (авиакомпании "Оренбургские авиалинии", "Air Arabia" и "Nordwind airlines"), либо их уполномоченными агентами, а ООО "Петрозаводское агентство воздушных сообщений" и ООО "Карельское агентство воздушных сообщений" по тарифам экономического класса авиакомпании "Аэрофлот" (по маршрутам Санкт-Петербург - Сочи - Санкт-Петербург, Москва - Сочи - Москва, Москва -Калининград - Москва).

В связи с этим надлежит признать правомерным утверждение УФК о том, что необходимая справка должны быть выдана транспортной организацией (ее уполномоченным агентом), указанной в перевозочном документе. Толкование пунктов 6 и 10 Правил, предложенное казначейством, является правильным.

Вместе с тем УФК полагает, что необходимость представления справки о размере минимальной стоимости проезда именно той транспортной организацией (ее уполномоченным агентом), которая осуществляет перевозку, пунктом 7 Правил не предусмотрена (в отличие от пункта 10 Правил).

Поэтому при расчете суммы, указанной в оспариваемом пункте 1 предписания как подлежащей возмещению (148 535 руб.), казначейство воспользовалось сведениями о минимальных тарифах экономического класса, предоставленными ООО "Карельское агентство воздушных сообщений" (справка от 12.12.2016 N 190) по запросу УФК. Эти сведения отражали минимальные тарифы тех авиакомпаний, уполномоченным агентом которых являлось ООО "Карельское агентство воздушных сообщений" (не авиакомпаний, осуществлявших перевозки работников управления).

Однако исключение пункта 7 из контекста иных пунктов Правил N 455 недопустимо в силу приведенного выше системного толкования норм права.

При таких обстоятельствах (при неправильном расчете означенной суммы) оспариваемый пункт 1 предписания УФК от 06.02.2017 N 06-20-24/12-1638 нельзя счесть обоснованным и, как следствие, законным. Он не соответствует закону и нарушает права и законные интересы заявителя (его правопреемника - Северного МУГАДН) в экономической сфере.

Выводы судов не отвечают приведенной в настоящем постановлении системной оценке пунктов 6, 7 и 10 Правил, основаны на ошибочном истолковании Правил, но (с учетом необоснованности расчета казначейством подлежащей возмещению суммы) не привели к принятию неправильного решения по существу спора.

По делу не требуются дополнительное исследование и повторная оценка доказательств.

Основания для изменения либо отмены обжалуемых судебных актов отсутствуют (статья 288 АПК РФ).

Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 48, 286, 287 (пункт 1 части 1) Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

ходатайство о проведении процессуального правопреемства удовлетворить, произвести замену Управления государственного автодорожного надзора по Республике Карелия Федеральной службы по надзору в сфере транспорта на Северное межрегиональное управление государственного автодорожного надзора Федеральной службы по надзору в сфере транспорта.

Решение Арбитражного суда Республики Карелия от 06.06.2017 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.09.2017 по делу N А26-2277/2017 оставить без изменения, а кассационную жалобу Управления Федерального казначейства по Республике Карелия - без удовлетворения.

Председательствующий

И.О. Подвальный

Судьи

О.А. Алешкевич А.Г. Кудин