Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 20 февраля 2018 г. N Ф07-277/18 по делу N А05-8676/2017

г. Санкт-Петербург

20 февраля 2018 г.

Дело N А05-8676/2017

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе

председательствующего Подвального И.О.,

судей Мунтян Л.Б., Савицкой И.Г.,

при участии от Управления Федеральной антимонопольной службы по Архангельской области Нестеренко Е.В. (доверенность от 09.02.2018), от министерства имущественных отношений Архангельской области Сметанина А.Н. (доверенность от 03.08.2017 N 312-03-07/7180),

рассмотрев 19.02.2018 в открытом судебном заседании кассационную жалобу прокуратуры Архангельской области на решение Арбитражного суда Архангельской области от 30.08.2017 (судья Панфилова Н.Ю.) и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 10.11.2017 (судьи Мурахина Н.В., Докшина А.Ю., Потеева А.В.) по делу N А05-8676/2017,

установил:

Прокуратура Архангельской области (место нахождения: 163002, г. Архангельск, Новгородский пр., 15, ОГРН 1022900513063, ИНН 2901052689; далее - прокуратура) обратилась в Арбитражный суд Архангельской области с заявлением, уточненным в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), об оспаривании бездействия Управления Федеральной антимонопольной службы по Архангельской области (место нахождения: 163000, г. Архангельск, ул. Карла Либкнехта, 2, 142, ОГРН 1022900530696, ИНН 2901061919; далее - управление, УФАС) по невыдаче министерству имущественных отношений Архангельской области предупреждения об устранении причин и условий, способствовавших возникновению нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения путем внесения изменений в устав государственного унитарного предприятия Архангельской области "Фонд имущества и инвестиций" и исключения из перечня видов его деятельности пунктов 2.2.1, 2.2.17, осуществления их для достижения целей увеличения инвестиционной привлекательности имущественного комплекса Архангельской области и вовлечения в хозяйственный оборот имущества, находящегося в государственной собственности Архангельской области (в том числе имущества, приватизация которого запрещена).

Суд первой инстанции привлек к участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, министерство имущественных отношений Архангельской области (место нахождения: 163004, г. Архангельск, Троицкий пр., 49, ОГРН 1022900540167, ИНН 2901025815; далее - министерство) и государственное унитарное предприятие Архангельской области "Фонд имущества и инвестиций" (место нахождения: 163000 г. Архангельск, пр. Чумбарова-Лучинского, 24, ОГРН 1112901002774, ИНН 2901212607; далее - фонд, ГУП, предприятие).

Решением суда от 30.08.2017, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции от 10.11.2017, прокуратуре отказано в удовлетворении заявления.

В кассационной жалобе ее податель просит отменить судебные акты и направить дело на новое рассмотрение в суд первой инстанции, ссылаясь на несоответствие выводов судов фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам, ненадлежащую судебную оценку обстоятельств дела и доводов прокуратуры. Прокуратура настаивает на том, что в рассматриваемом случае антимонопольный орган обязан был в силу статьи 39.1 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ, Закон) выдать органу власти предупреждение, поскольку министерство незаконно (в нарушение части 3 статьи 15 Закона N 135-ФЗ) наделило фонд как хозяйствующего субъекта властными функциями (применительно к пунктам 2.2.1 и 2.2.17 устава).

В отзывах на жалобу УФАС, ГУП и министерство просят оставить ее без удовлетворения, оценивая выводы судов как законные и обоснованные.

Представители прокуратуры и ГУП, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, в суд не явились. Жалоба рассмотрена в их отсутствие (часть 3 статьи 284 АПК РФ).

В судебном заседании представители управления и министерства отклонили доводы жалобы.

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как видно из материалов дела и установлено судами, по результатам совместной проверки прокуратуры и контрольно-счетной палаты Архангельской области (по вопросам исполнения предприятием законодательства о собственности, в том числе при передаче ему государственного имущества в хозяйственное ведение и распоряжения им) собранные материалы направлены прокуратурой в антимонопольный орган в связи с выводом о наличии в действиях министерства нарушения части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ при утверждении устава предприятия и передаче ему своих функций (полномочий).

Рассмотрев полученные материалы, УФАС вынесло в адрес министерства предупреждение от 03.05.2017 об устранении в срок до 24.07.2017 причин и условий, способствовавших возникновению нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения: внесении изменения в устав предприятия, исключении видов деятельности, предусмотренные пунктами 2.2.3, 2.2.4 устава ("выявление неиспользуемого имущества, находящегося в собственности Архангельской области, а также имущества Архангельской области, находящегося в пользовании без надлежащих правовых оснований (в том числе путем проведения инвентаризации имущества Архангельской области)", "организация работ по оформлению необходимой документации на имущество, находящееся в собственности Архангельской области".

Мотивированное решение об отсутствии признаков нарушения антимонопольного законодательства в части положений пунктов 2.2.1, 2.2.17 устава предприятия направлено в прокуратуру письмом от 04.05.2017 N 05-10/1977.

Прокуратура не согласилась с выводами УФАС в части отсутствия признаков нарушения статьи 15 Закона N 135-ФЗ посредством включения в устав предприятия пункта 2.2.1 "сдача имущества в аренду в установленном законом порядке" и пункта 2.2.17 "реализация имущества (движимого и недвижимого) посредством торгов, прямой продажи, аукционов, в том числе по интернету, в том числе по агентским и другим посредническим договорам".

Она сочла незаконным бездействие по невыдаче министерству предупреждения об устранении причин и условий, способствовавших возникновению нарушения, путем исключения из перечня видов деятельности предприятия пунктов 2.2.1, 2.2.17 устава и обратилась в арбитражный суд.

Суды двух инстанций исследовали и оценили доказательства, представленные участниками спора, их доводы, установили обстоятельства дела и указали на отсутствие в рассматриваемом случае правовых и фактических оснований для удовлетворения заявления прокуратуры.

Изучив материалы дела и доводы жалобы, суд кассационной инстанции не находит оснований для ее удовлетворения.

Выводы судов соответствуют фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам, основаны на правильном применении норм материального и процессуального права, отвечают правилам доказывания и оценки доказательств (часть 1 статьи 65, часть 5 статьи 200, части 1 - 5 статьи 71 АПК РФ), требованиям административного судопроизводства (статьи 198, 200, 201 АПК РФ).

При рассмотрении спора по существу суды правомерно исходили из целей и задач антимонопольного регулирования, положений статей 15 и 39.1 Закона N 135-ФЗ, направленных на создание условий для поэтапного, своевременного и объективного решения вопроса об устранении причин, условий и последствий выявленного нарушения антимонопольного запрета.

Федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия) (часть 1 статьи 15 Закона).

По общему правилу запрещается совмещение функций федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, иных органов власти, органов местного самоуправления и функций хозяйствующих субъектов (часть 3 статьи 15 Закона).

Институт предупреждения в рамках антимонопольного контроля закреплен в статье 39.1 Закона как оперативный инструмент пресечения действий (бездействия), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции и (или) ущемлению интересов других лиц (хозяйствующих субъектов) в сфере предпринимательской деятельности либо ущемлению интересов неопределенного круга потребителей при выявления признаков ряда нарушений Закона, в том числе признаков нарушения статьи 15 Закона.

Ввиду антимонопольного и гражданско-правового регулирования статус предприятия правильно констатирован судами применительно к положениям устава ГУП, статьям 2 и 18 Федерального закона от 14.11.2002 N 161-ФЗ "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" (далее - Закон N 161-ФЗ) и в соответствии со статьей 4 Закона N 135-ФЗ (пункт 5).

Суды учли, что ГУП как хозяйствующий субъект, коммерческая организация, не наделенная правом собственности на имущество, закрепленное за ней собственником, не вправе продавать принадлежащее ему недвижимое имущество, сдавать его в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственного общества или товарищества или иным способом распоряжаться таким имуществом без согласия собственника имущества государственного или муниципального предприятия.

Собственником имущества предприятия является Архангельская область; права собственника от имени области осуществляют Правительство Архангельской области и министерство (учредитель фонда); фонд создан в целях удовлетворения общественных потребностей в результатах его деятельности и получения прибыли, увеличения инвестиционной привлекательности имущественного комплекса Архангельской области путем использования и вовлечения в хозяйственный оборот имущества, находящегося в государственной собственности Архангельской области (в том числе имущества, приватизация которого запрещена) (пункты 1.3 - 1.5, 2.1 устава).

В уставе определено, что предприятие осуществляет в установленном законодательством порядке определенные виды деятельности, в частности, сдачу имущества в аренду в установленном порядке (пункт 2.2.1) и реализацию имущества (движимого и недвижимого) посредством торгов, прямой продажи, аукционов, в том числе по интернету, в том числе по агентским и другим посредническим договорам (пункт 2.2.17).

Статус министерства установлен судами согласно пунктам 1 и 8 Положения о министерстве, утвержденного постановлением Правительства Архангельской области от 05.04.2011 N 99-пп: министерство является уполномоченным исполнительным органом государственной власти Архангельской области, осуществляющим функции в сфере управления и распоряжения государственным имуществом Архангельской области; оно полномочно осуществлять приватизацию государственного имущества в соответствии с законодательством о приватизации, организовывать и проводить торги по продаже государственного имущества Архангельской области, договоров аренды, безвозмездного пользования, доверительного управления, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении означенного имущества, не закрепленного на праве хозяйственного ведения или оперативного управления.

В силу пункта 2 статьи 295 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) предприятие не вправе продавать принадлежащее ему на праве хозяйственного ведения недвижимое имущество, сдавать его в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственных обществ и товариществ или иным способом распоряжаться этим имуществом без согласия собственника. Остальным имуществом, принадлежащим предприятию, оно распоряжается самостоятельно, за исключением случаев, установленных законом или иными правовыми актами.

В соответствии с пунктом 4 Правил проведения конкурсов или аукционов на право заключения договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав в отношении государственного или муниципального имущества, утвержденных приказом Федеральной антимонопольной службы от 10.02.2010 N 67, при проведении конкурсов или аукционов на право заключения договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, договоров доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, указанного в части 3 статьи 17.1 Закона, организатором конкурсов или аукционов являются уполномоченный собственником обладатель права хозяйственного ведения или оперативного управления (государственное или муниципальное унитарное предприятие, учреждение) или иное лицо, обладающее правами владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества.

Согласно пункту 2 Положения об организации продажи государственного или муниципального имущества на аукционе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 12.08.2002 N 585, по решению Правительства Российской Федерации организацию продажи приватизируемого федерального имущества и (или) осуществление функций продавца от имени Российской Федерации в установленном порядке выполняют юридические лица, действующие в соответствии с агентским договором. При продаже на аукционе имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности, продавцы определяются в порядке, установленном законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации или правовыми актами органов местного самоуправления.

Означенный пункт (в редакции постановления Правительства Российской Федерации от 26.09.2017 N 1164) дополнен правом субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления на основании их решений привлекать к осуществлению функций продавца юридических лиц на основании заключенных с ними договоров по результатам конкурсных процедур.

В соответствии с пунктом 2 статьи 3 Закона Архангельской области от 12.11.2002 N 124-17-ОЗ "О приватизации государственного имущества Архангельской области" к полномочиям уполномоченного исполнительного органа государственной власти Архангельской области в сфере управления государственным имуществом относится осуществление приватизации государственного имущества Архангельской области в соответствии с законодательством о приватизации, в том числе принятие решений об условиях приватизации этого имущества в соответствии с прогнозным планом его приватизации, за исключением принятия решений о внесении государственного имущества Архангельской области в качестве вклада в уставные капиталы акционерных обществ, обеспечение проведения подготовки государственного имущества Архангельской области к приватизации и исполнение решений об условиях приватизации государственного имущества Архангельской области.

Согласно постановлению Правительства Архангельской области от 28.01.2014 N 16-пп продавцом приватизируемого государственного имущества Архангельской области определено министерство.

При изложенном нормативном регулировании суды правильно оценили спорные положения устава фонда.

Закрепленный пунктом 2.2.1 устава вид деятельности предприятия - сдача имущества в аренду в установленном порядке - не может быть расценен как совмещение функций органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации и хозяйствующего субъекта или наделение хозяйствующего субъекта функциями или правами данного органа.

Пункт 2.2.17 устава предприятия, вид деятельности "реализация имущества (движимого и недвижимого) посредством торгов, прямой продажи, аукционов, в том числе по интернету, в том числе по агентским и другим посредническим договорам", сам по себе не свидетельствует о наделении предприятия функциями продавца приватизируемого государственного имущества Архангельской области.

Суды особо отметили, что спорными пунктами устава предприятие не наделено правом самостоятельного принятия решения о распоряжении недвижимым имуществом; как следствие, нельзя сделать вывод о том, что хозяйствующий субъект наделен функциями государственного органа.

Суды удостоверились в том, что решения о распоряжении государственным имуществом принимались именно министерством путем вынесения соответствующих распоряжений о заключении договоров аренды недвижимого имущества, закрепленного за фондом на праве хозяйственного ведения, о согласовании реализации имущества, закрепленного за фондом на праве хозяйственного ведения. В свою очередь действующее антимонопольное законодательство не содержит требований, запрещающих передачу и закрепление имущества на праве хозяйственного ведения или оперативного управления за государственными предприятиями и учреждениями.

С учетом пунктов 1 и 2 статьи 209 ГК РФ ("Содержание права собственности") и документов, представленных прокуратурой письмом от 07.02.2017 N 7-33-2017/171, а также в рамках апелляционного производства суды исключили вывод о том, что единственной целью закрепления имущества на праве хозяйственного ведения за предприятием являлась дальнейшая его реализация фондом в обход процедур торгов.

Предмет и основание поданного прокуратурой заявления (предъявленного ею иска) не соотносятся с необходимостью оценивать результаты проверки деятельности фонда. Эти результаты как позволяющие признать наличие или отсутствие нарушения антимонопольного законодательства в данном случае не имеют правового значения (при определенном предмете и основании иска).

Как указали в связи с этим суды, к функциям УФАС не относятся вопросы соблюдения бюджетного законодательства, фактического распоряжения государственным имуществом (безотносительно целей Закона N 135-ФЗ), определение соответствия целей и видов деятельности государственных унитарных предприятий гражданскому законодательству, Закону N 161-ФЗ.

Спорные пункты устава предприятия не противоречат требованиям статьи 15 Закона N 135-ФЗ; в рамках судебного контроля незаконное бездействие со стороны УФАС не установлено; выводы судов являются законными и обоснованными.

По делу не требуются дополнительное исследование и повторная оценка доказательств.

Основания для иной оценки существа спора, изменения либо отмены обжалуемых судебных актов отсутствуют (статья 288 АПК РФ).

Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 286, 287 (пункт 1 части 1) Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда Архангельской области от 30.08.2017 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 10.11.2017 по делу N А05-8676/2017 оставить без изменения, а кассационную жалобу прокуратуры Архангельской области - без удовлетворения.

Председательствующий

И.О. Подвальный

Судьи

Л.Б. Мунтян И.Г. Савицкая