Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 2 апреля 2018 г. N Ф07-1297/18 по делу N А56-33432/2017

г. Санкт-Петербург

02 апреля 2018 г.

Дело N А56-33432/2017

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе

председательствующего Савицкой И.Г.,

судей Любченко И.С., Соколовой С.В.,

при участии от Администрации внутригородского муниципального образования Санкт-Петербурга муниципального округа "Георгиевский" Жилинской В.В. (доверенность от 01.02.2018), от Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу Озюменко Б.И. (доверенность от 16.03.2018 N 78/7829/18),

рассмотрев 28.03.2018 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Администрации внутригородского муниципального образования Санкт-Петербурга муниципального округа "Георгиевский" на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 29.08.2017 (судья Корушова И.М.) и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 07.12.2017 (судьи Толкунов В.М., Зотеева Л.В., Семенова А.Б.) по делу N А56-33432/2017,

установил:

Администрация внутригородского муниципального образования Санкт-Петербурга муниципального округа "Георгиевский", место нахождения: 192286, Санкт-Петербург, улица Димитрова, дом 18, корпус 1, ОГРН 1067847202653, ИНН 7816382452 (далее - Администрация), обратилась в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании незаконными действий Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу, место нахождения: 199004, Санкт-Петербург, 4-я линия Васильевского острова, дом 13, литера А, ОГРН 1027809242933, ИНН 7825413361 (далее - УФАС, Управление), выраженных в возврате представленных Администрацией сведений в отношении общества с ограниченной ответственностью "СК "Континент" (далее - ООО "СК "Континент", Общество) о включении данного Общества в реестр недобросовестных поставщиков (далее - Реестр), а также об обязании Управления повторно рассмотреть информацию Администрации в отношении ООО "СК "Континент" в связи с уклонением последнего от заключения муниципального контракта в порядке, установленном Федеральным законом от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон о контрактной системе, Закон N 44-ФЗ).

К участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, привлечено ООО "СК "Континент" (местонахождения: 195009, Санкт-Петербург, улица Академика Лебедева, дом 21, литер "А", ИНН 7804546650).

Решением суда первой инстанции от 29.08.2017, оставленным без изменения постановлением Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 07.12.2017, в удовлетворении заявленных требований отказано.

В своей кассационной жалобе Администрация ссылается на неправильное применение судами двух инстанций норм материального и процессуального права, а также на несоответствие выводов, изложенных в обжалуемых судебных актах, фактическим обстоятельствам дела. Администрация просит решение и постановление отменить и принять новый судебный акт - об удовлетворении заявленных требований в полном объеме. По мнению подателя жалобы, выводы судов о том, что действия Управления по возврату представленных заявителем сведений в отношении Общества о включении последнего в Реестр не могут нарушить права и законные интересы Администрации, не соответствуют положениям статьи 12 Закона N 44-ФЗ.

В судебном заседании представитель Администрации поддержал приведенные в жалобе доводы, а представитель Управления возражал против них и просил обжалуемые судебные акты оставить без изменения.

Общество о времени и месте судебного разбирательства извещено надлежащим образом, однако представители в судебное заседание не явились, в связи с чем в соответствии с частью 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) жалоба рассмотрена в их отсутствие.

Законность принятых по делу судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как следует из материалов дела и установлено судами двух инстанций, на основании протокола N 16/А-16, размещенного заявителем (заказчиком) 09.08.2016 на портале zakupki.gov.ru, ООО "СК "Континент" признано победителем электронного аукциона.

Далее Общество 16.08.2016 направило в адрес заказчика протокол разногласий к муниципальному контракту, который был оставлен Администрацией без удовлетворения.

ООО "СК "Континент" обратилось в УФАС с жалобой на указанные действия заказчика. Решением Управления от 24.08.2016 в действиях заказчика установлено нарушение части 3 статьи 96, части 7 статьи 34 и статьи 31 Закона о контрактной системе. Администрации выдано предписание об устранении выявленных нарушений.

Указанные решение и предписание УФАС были оспорены Администрацией в рамках дела N А56-60126/2016. Решением Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 29.11.2016 по данному делу оспоренные решение и предписание Управления от 24.08.2016 были признаны незаконными.

Посредством функционала электронной торговой площадки ЗАО "Сбербанк-Автоматизированная система торгов" 05.12.2016 направило в адрес ООО "СК "Континент" проект контракта.

Общество отказалось подписать спорный муниципальный контракт в связи с невозможностью его исполнения в указанные в нем сроки.

Учитывая, что упомянутый Протокол разногласий от 16.08.2016 был размещен по истечении 13 дней с даты размещения в единой информационной системе протокола, указанного в части 8 статьи 69 Закона о контрактной системе, Администрация отказалась от заключения контракта с ООО "СК "Континент".

В связи с этим обстоятельством ООО "СК "Континент" обратилось в УФАС с жалобой на действия заказчика. Решением Управления от 20.12.2016 жалоба ООО "СК "Континент" признана необоснованной, однако в действиях Администрации Управление выявило нарушение пункта 2 части 22 статьи 99 Закона о контрактной системе и выдало предписание.

Не согласившись с указанными решением и предписанием от 20.12.2016, Администрация оспорила их в рамках дела N А56-90558/2016. Решением Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 16.02.2017 по данному делу пункты 2, 3 и 4 решения УФАС от 20.12.2016 и предписание от 20.12.2016 по делу N 44-4761/16 признаны недействительными. В части признания жалобы ООО "СК "Континент" необоснованной и признании самого Общества уклонившимся от заключения муниципального контракта решение Управления не обжаловалось.

Администрация 19.12.2016 вновь обратилась с заявлением в Управление о включении в Реестр ООО "СК "Континент" и приложила протокол о признании победителя электронного аукциона, сведения о направлении протокола разногласий участником (Обществом), протокол разногласий к контракту, уведомление об отказе в заключении муниципального контракта ООО "ЕВРОХРОС" (участник закупки, которому присвоен второй номер) и сведения о завершении торгов.

Вышеуказанные сведения Управлением были возвращены заявителю на основании части 4 статьи 104 Закона о контрактной системе, о чем свидетельствует уведомление УФАС о возвращении сведений (исх. N 78/9209/17 от 04.04.2017). Основанием для отказа послужил вывод Управления об отсутствии в представленных Обществом сведениях информации о заключенном контракте с участником закупки, которому присвоен второй номер, что на основании пункта 4 статьи 104 Закона N 44-ФЗ исключает возможность включения ООО "СК "Континент" в Реестр.

Не согласившись с данными действиями УФАС, Администрация обжаловала их в судебном порядке.

Суд первой инстанции пришел к выводу о незаконности действий Управления по возврату заявления Администрации по основаниям, указанным в письме от 04.04.2017. Однако в удовлетворении заявленных требований отказал, поскольку посчитал, что сами по себе действия УФАС не могут нарушать права и законные интересы заявителя в сфере экономической деятельности. По мнению суда, обращение Администрации в Управление с заявлением о включении Общества в Реестр обусловлено соответствующим требованием Закона N 44-ФЗ, а не наличием необходимости защиты своих экономических интересов.

Апелляционный суд постановлением от 07.12.2017 решение суда первой инстанции от 29.08.2017 оставил без изменения. При этом поддерживая выводы суда об отсутствии нарушенных прав заявителя оспоренными действиями УФАС, апелляция не согласилась с выводом о незаконности действий Управления.

Кассационная инстанция, изучив материалы дела и проверив правильность применения судами норм материального и процессуального права, считает обжалуемые судебные акты подлежащими отмене по следующим основаниям.

Согласно пункту 13 статьи 70 Закона о контрактной системе (здесь и далее в редакции, действовавшей в спорном периоде) победитель электронного аукциона признается уклонившимся от заключения контракта в случае, если в сроки, предусмотренные данной статьей, он не направил заказчику проект контракта, подписанный лицом. имеющим право действовать от имени победителя такого аукциона.

В соответствии с частью 2 статьи 104 Закона N 44-ФЗ в реестр недобросовестных поставщиков включается информация об участниках закупок, уклонившихся от заключения контрактов, а также о поставщиках (подрядчиках, исполнителях), с которыми контракты расторгнуты по решению суда или в случае одностороннего отказа заказчика от исполнения контракта в связи с существенным нарушением ими условий контрактов.

Сведения о недобросовестном поставщике, подлежащие включению в Реестр, определены в части 3 статьи 104 Закона о контрактной системе.

Статьей 104 Закона N 44-ФЗ определены случаи, когда заказчик обязан направить соответствующие сведения и документы в контрольный орган в сфере закупок, а также установлены сроки передачи такой информации (части 4 - 6). Несоблюдение требований указанных частей статьи 104 Закона N 44-ФЗ влечет привлечение должностных лиц заказчика к административной ответственности по части 2 статьи 7.31 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Из системного анализа положений Закона о контрактной системе следует, что отсутствие императивно установленной обязанности по направлению соответствующей информации в контрольный орган в сфере закупок в иных случаях (не установленных частями 4 - 6 статьи 104 настоящего Закона) не означает отсутствия у заказчика права направить такие сведения для включения в Реестр. Исходя из целей и задач Закона N 44-ФЗ в регулировании отношений в сфере закупок и предотвращении злоупотребления в сфере размещения заказов, Реестр является специальной мерой ответственности в целях обеспечения исполнения лицом обязательств, принятых на себя в рамках процедуры размещения государственного или муниципального заказа и является механизмом защиты государственных и муниципальных заказчиков от недобросовестных действий участников закупки.

Таким образом, применительно к рассматриваемому случаю, Администрация на основании положений частей 13 и 14 статьи 70, а также частей 1 - 3 статьи 104 Закона N 44-ФЗ имела право направить заявление в антимонопольный орган о включении Общества в Реестр.

Согласно части 7 статьи 104 Закона N 44-ФЗ в течение десяти рабочих дней с даты поступления документов и информации, указанных в частях 4 - 6 той же статьи, федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление контроля в сфере закупок, осуществляет проверку фактов, содержащихся в указанных документах. В случае подтверждения достоверности этих фактов указанный федеральный орган включает информацию, предусмотренную частью 3 статьи 104 названного Закона, в Реестр в течение трех рабочих дней с даты подтверждения нарушений.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 25.11.2013 N 1062 утверждены "Правила ведения реестра недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей)" (далее - Правила N 1062).

Согласно пункту 4 Правил N 1062, ведение реестра недобросовестных поставщиков осуществляет Федеральная антимонопольная служба.

В соответствии с пунктом 7.10 Положения о территориальном органе Федеральной антимонопольной службы, утвержденного приказом Федеральной антимонопольной службы от 23.07.2015 N 649/15, территориальный орган имеет право в пределах компетенции территориального органа принимать решения о включении информации о недобросовестных поставщиках в реестр недобросовестных поставщиков (исключении из реестра недобросовестных поставщиков).

При этом вышеназванными нормативными актами не предусмотрены случаи, позволяющие антимонопольному органу вернуть заявление заказчика о включении поданных им сведений в Реестр без рассмотрения его по существу.

Двумя судебными инстанциями по рассмотренному делу установлено, что Администрация обратилась в Управление с требованием о включении соответствующих сведений об Обществе в Реестр в связи с признанием ООО "СК "Континент" уклонившимся от заключения контракта. Основанием для возвращения заявления Администрации без рассмотрения послужило для УФАС отсутствие информации о заключении контракта с участником закупки, предложению которого присвоен второй номер.

Как справедливо указал суд первой инстанции, Законом о контрактной системе не предусмотрена обязанность заказчика заключать договор с участником закупки, предложению которого присвоен второй номер. Вывод суда (со ссылкой на письмо Министерства экономического развития Российской Федерации от 11.11.2014 N Д28-2348) о незаконности действия Управления по возврату заявления Администрации по указанным основаниям является правильным.

В свою очередь, выводы суда апелляционной инстанции об обратном не основаны на нормах действующего законодательства Российской Федерации в рассматриваемой сфере правоотношений.

Также следует признать необоснованными выводы судов двух инстанций об отсутствии нарушенных прав Администрации оспоренными действиями Управления.

В пункте 42 Обзора судебной практики применения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденных Президиумом Верховного Суда Российской федерации 28.06.2017, высказана позиция о праве заказчика оспорить в суде решение антимонопольного органа об отказе во включении информации о поставщике (подрядчике, исполнителе) в реестр недобросовестных поставщиков. Данная позиция основана на следующем:

"Исходя из вышеназванных нормативных положений и обстоятельств настоящего дела суд кассационной инстанции полагает, что оспариваемые действия Управления по возврату представленных Администрацией сведений в отношении Общества о включении в реестр недобросовестных поставщиков являются незаконными.

В силу части 11 статьи 104 Закона о контрактной системе включение в реестр недобросовестных поставщиков информации об участнике закупки, уклонившемся от заключения контракта, о поставщике (подрядчике, исполнителе), с которым контракт расторгнут по решению суда или в случае одностороннего отказа заказчика от исполнения контракта, содержащаяся в реестре недобросовестных поставщиков информация, неисполнение действий, предусмотренных частью 9 данной статьи, могут быть обжалованы заинтересованным лицом в судебном порядке.

Контрактная система в сфере закупок основывается на принципах открытости, прозрачности информации о контрактной системе в сфере закупок, обеспечения конкуренции, профессионализма заказчиков, стимулирования инноваций, единства контрактной системы в сфере закупок, ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок (статья 6 Закона о контрактной системе).

По смыслу части 1 статьи 12 Закона о контрактной системе заказчики, реализуя принцип ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективность осуществления закупок, при планировании и осуществлении закупок должны исходить из необходимости достижения заданных результатов обеспечения государственных и муниципальных нужд.

Одним из таких средств, обеспечивающих заказчикам возможность достижения "заданных результатов", является ведение реестра недобросовестных поставщиков участников (подрядчиков, исполнителей), в который включается информация об участниках закупок, уклонившихся от заключения контрактов, а также о поставщиках (подрядчиках, исполнителях), с которыми контракты расторгнуты по решению суда или в случае одностороннего отказа заказчика от исполнения контракта в связи с существенным нарушением ими условий контрактов.

Необоснованный отказ антимонопольного органа во включении указанных участников закупок в реестр недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) прямым образом затрагивает права заказчика, поскольку участие таких лиц в последующих закупках не позволит заказчику с оптимальными издержками добиться "заданных результатов", приведет к неэффективному использованию бюджетных средств и нарушению конкуренции.

Таким образом, обеспечивая реализацию указанных правовых принципов с учетом части 11 статьи 104 Закона о контрактной системе, заказчик как заинтересованное лицо наделен правом оспаривать в суде решение антимонопольного органа по делу об отказе во включении поставщика (подрядчика, исполнителя) в реестр недобросовестных поставщиков".

Ввиду изложенного кассационная инстанция полагает, что у судов отсутствовали правовые и фактические основания для отказа Администрации в удовлетворении заявленных требований.

Учитывая, что при рассмотрении данного спора фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены судами на основании полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств, но при этом судами были неправильно применены нормы права, кассационная инстанция отменяет обжалованные заявителем решение и постановление и в соответствии с пунктом 2 части 1 статьей 287 АПК РФ считает возможным принять новый судебный акт - об удовлетворении заявленных требований Администрации.

Руководствуясь статьями 286, 287 (пункт 2 часть 1) Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 29.08.2017 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 07.12.2017 по делу N А56-33432/2017 отменить.

Признать незаконными действия Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу, выраженные в возврате представленных Администрацией внутригородского муниципального образования Санкт-Петербурга муниципального округа "Георгиевский" сведений в отношении общества с ограниченной ответственностью "СК "Континент" о включении в реестр недобросовестных поставщиков.

Обязать Управление Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу повторно рассмотреть информацию Администрации внутригородского муниципального образования Санкт-Петербурга муниципального округа "Георгиевский" в отношении общества с ограниченной ответственностью "СК "Континент" в связи с уклонением от заключения муниципального контракта в порядке, установленном Федеральным законом от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд".

Председательствующий

И.Г. Савицкая

Судьи

И.С. Любченко С.В. Соколова