Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 16 апреля 2018 г. N Ф07-25/18 по делу N А42-5064/2017

г. Санкт-Петербург

16 апреля 2018 г.

Дело N А42-5064/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 09 апреля 2018 года.

Полный текст постановления изготовлен 16 апреля 2018 года.

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе

председательствующего Любченко И.С.,

судей Кудина А.Г. и Савицкой И.Г.,

при участии от общества с ограниченной ответственностью "СК "Северо-Запад" генерального директора Табаева А.Б. (протокол от 31.05.2016 N 18), Гашкова Р.А. (доверенность от 09.01.2018 N 09/01-2018), от Комитета градостроительства и территориального развития администрации города Мурманска Лузанова А.К. (доверенность от 16.11.2017 N 207),

рассмотрев 09.04.2018 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Комитета градостроительства и территориального развития администрации города Мурманска на решение Арбитражного суда Мурманской области от 24.08.2017 (судья Варфоломеев С.Б.) и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.11.2017 (судьи Масенкова И.В., Бурденков Д.В., Зайцева Е.К.) по делу N А42-5064/2017,

установил:

Общество с ограниченной ответственностью "СК "Северо-Запад" (место нахождения: 236010, город Калининград, площадь Победы, дом 10, литера А, офис 717, ОГРН 1077847437414, ИНН 7802394169; далее - Общество) обратилось в Арбитражный суд Мурманской области с заявлением о признании незаконными действий Комитета градостроительства и территориального развития администрации города Мурманска (место нахождения: 183012, город Мурманск, проспект Ленина, дом 77, ОГРН 1105190000871, ИНН 5190913076; далее - Комитет) по отзыву разрешения на строительство от 27.03.2017 N 51-RU 51301000-699-2017, выданного Обществу; об отмене письма Комитета от 17.04.2017 N 14-02-10/1764 об отзыве разрешения на строительство от 27.03.2017 N 51-RU 51301000-699-2017; о признании незаконными действий Комитета, связанных с отказом во внесении изменений в разрешение на строительство от 27.03.2017 N 51-RU 51301000-699-2017; об отмене письма Комитета от 14.06.2017 N 14-02-10/2957 с отказом о внесении изменений в разрешение на строительство от 27.03.2017 N 51-RU 51301000-699-2017; о признании действующим с момента выдачи разрешения на строительство от 27.03.2017 N 51-RU 51301000-699-2017 объекта "Предприятие розничной торговли", полученного на основании градостроительного плана N RU 51301000-1100 земельного участка с кадастровым номером 51:20:00002015:2229 от 22.02.2017.

Решением Арбитражного суда Мурманской области от 24.08.2017, оставленным без изменения постановлением Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.11.2017, заявление удовлетворено частично, признаны незаконными письма от 17.04.2017 N 14-02-10/1764, от 14.06.2017 N 14-02-10/2957 и действия Комитета по отзыву разрешения на строительство от 27.03.2017 N 51-RU 51301000-699-2017 и отказу во внесении в него изменений. Суд первой инстанции обязал Комитет устранить нарушения прав и законных интересов Общества, в части требования о признании действующим разрешения на строительство от 27.03.2017 N 51-RU 51301000-699-201 производство по делу прекратил.

В кассационной жалобе Комитет просит отменить судебные акты и принять по делу новое решение, ссылаясь на неправильное применение судами первой и апелляционной инстанций норм материального права - Правил землепользования и застройки муниципального образования город Мурманск, утвержденных решением Совета депутатов города Мурманска от 01.11.2011 N 41-547 (далее - Правила), неполное выяснение судами обстоятельств, имеющих значение для дела.

Определением Арбитражного суда Северо-Западного округа от 21.03.2018 (судьи Любченко И.С., Кудин А.Г., Савицкая И.Г.) рассмотрение кассационной жалобы Комитета отложено на 09.04.2018 на 14 часов 00 минут.

В судебном заседании представитель Комитета поддержал доводы жалобы, а представители Общества возражали против ее удовлетворения по мотивам, изложенным в отзыве.

Законность обжалуемых судебных актов проверена судом кассационной инстанции в порядке, предусмотренном статьями 274, 284 и 286 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Из материалов дела следует, что Обществу на праве собственности принадлежит земельный участок площадью 19 528 кв.м, кадастровый номер 51:20:0002015:2229 в Октябрьском административном округе на улице Рогозерской города Мурманска.

Комитет 27.03.2017 выдал Обществу разрешение N 51-RU 51301000-699-2017 сроком действия до 27.11.2018 на строительство на указанном земельном участке двухэтажного предприятия розничной торговли с общей площадью застройки 7824 кв.м, общей площадью объекта 9540,94 кв.м, в том числе торговой площадью 4684,84 кв.м, 237 парковочными местами на автостоянке, пропускной способностью 2772 чел./сутки (далее - разрешение на строительство).

Разрешение на строительство выдано на основании проектной документации шифр 10101 "Предприятие розничной торговли Октябрьский административный округ города Мурманска по улице Рогозерской", подготовленной обществом с ограниченной ответственностью "ЛенГиперСтрой", градостроительного плана земельного участка N RU51301000-1100, утвержденного постановлением Администрации города Мурманска от 15.03.2017 N 629, в соответствии с пунктом 2.2 которого на земельном участке допускается строительство предприятия розничной торговли в соответствии с проектом, прошедшим положительную экспертизу. В отношении проекта строящегося объекта получено положительное заключение негосударственной экспертизы от 17.03.2017 N 78-2-1-3-0094-17.

Впоследствии Комитет со ссылкой на осуществление самоконтроля применительно к положения статьи 48 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" направил в адрес Общества письмо от 17.04.2017 N 14-02-10/1764, в котором сообщил о недействительности разрешения на строительство с даты выдачи по причине несоответствия строящегося объекта градостроительному плану земельного участка. При этом Комитет указал, что согласно ГОСТ Р 71773-2009. "Национальный стандарт Российской Федерации. Услуги торговли. Классификация предприятий торговли", подлежащей строительству объект должен быть отнесен к гипермаркетам, а потому по мнению Комитета выявлено несоответствие наименования объекта капитального строительства, указанного в проектной документации, типу предприятия торговли согласно ГОСТу. В соответствии с классификатором по видам использования земельных участков и объектов капитального строительства Правил подвид гипермаркет отнесен к виду крупные торговые комплексы, строительство которых в зоне Ц-1 не предусмотрено.

В письме от 03.05.2017 N 14-02-10/2097 Комитет дополнил основания отзыва ранее выданного разрешения на строительство, сославшись на то, что площадь торгового объекта имеет не менее 4000 кв.м, широкую зону обслуживания, организованную стоянку для парковки автотранспорта, наличие цехов по производству продукции общественного питания, что позволяет квалифицировать спорный объект предприятия розничной торговли как гипермаркет, строительство которого недопустимо в указанной в пункте 2 градостроительного плана земельного участка зоне делового, общественного и коммерческого назначения с кодом данной территориальной зоны Ц-1.

Общество обратилось с заявлением о внесении изменений в разрешение на строительство от 07.06.2017 с указанием на иные проектные характеристики объекта капитального строительства, в частности: общая площадь - 10418,90 кв.м, торговая площадь здания - 3342,85 кв.м, площадь торгового зала - 5562,86 кв.м. Заявление оставлено письмом Комитета от 14.06.2017 N 14-02-10/2957 без удовлетворения на том основании, что это разрешение ранее признано недействительным и несоответствующим разрешенному использованию земельного участка.

Общество, посчитав действия Комитета незаконными, обратилось в арбитражный суд с вышеназванными требованиями.

Суды первой и апелляционной инстанций исследовали и оценили доказательства, представленные участниками спора, их доводы, установили обстоятельства дела и удовлетворили заявление, сделав вывод о том, что у Комитета не имелось законных оснований для признания недействительным ранее выданного Обществу разрешения на строительство.

Кассационная инстанция, изучив материалы дела и проверив правильность применения судами норм материального и процессуального права, считает, что кассационная жалоба не подлежит удовлетворению в силу следующего.

В соответствии с части 13 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), основанием для отказа в выдаче разрешения на строительство может послужить лишь отсутствие документов, предусмотренных частями 7 и 9 названной статьи, или несоответствие представленных документов требованиям к строительству, реконструкции объекта капитального строительства, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, или в случае выдачи разрешения на строительство линейного объекта требованиям проекта планировки территории и проекта межевания территории, а также разрешенному использованию земельного участка и (или) ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации, требованиям, установленным в разрешении на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции.

Судами двух инстанций установлено и материалами дела подтверждается, что Обществом в Комитет при обращении с заявлением о выдаче разрешения на строительство представлен полный пакет документов, предусмотренный частью 7 статьи 51 ГрК РФ, в том числе градостроительный план и проект с приложением к нему положительного заключения негосударственной экспертизы от 17.03.2017 N 78-1-1-3-0094-17, выполненного обществом с ограниченной ответственностью "СеверГрад".

В частях 21.1, 21.4 статьи 51 ГрК РФ приведен исчерпывающий перечень прекращения действия разрешения на строительство на основании решения уполномоченных на выдачу разрешений на строительство федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления.

Судебными инстанциями установлено, что в рассматриваемом случае такие основания отсутствовали. При этом суды двух инстанций обоснованно отклонили доводы Комитета о нарушении положений статьи 51 ГрК РФ при выдаче разрешения на строительство в части несоответствия планируемого к возведению объекта разрешенному использованию земельного участка.

Разрешенное использование земельного участка определяется исходя из применения положений о градостроительном зонировании. Карта градостроительного зонирования, согласно положениям статьи 30 ГрК РФ входит в состав Правил землепользования и застройки. Указанные правила также включают в себя градостроительные регламенты, в которых, согласно части 6 статьи 30 ГрК РФ указываются, в том числе виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Общими положениями статьи 35 ГрК РФ предусмотрены следующие виды и состав территориальных зон: жилые, общественно-деловые, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, зоны сельскохозяйственного использования, зоны рекреационного назначения, зоны особо охраняемых территорий, зоны специального назначения, зоны размещения военных объектов и иные виды территориальных зон.

Общественно-деловые зоны предназначены для размещения объектов здравоохранения, культуры, торговли, общественного питания, социального и коммунально-бытового назначения, предпринимательской деятельности, объектов среднего профессионального и высшего образования, административных, научно-исследовательских учреждений, культовых зданий, стоянок автомобильного транспорта, объектов делового, финансового назначения, иных объектов, связанных с обеспечением жизнедеятельности граждан. Каких-либо исключений для возможности размещения отдельных объектов торговли в общественно-деловых зонах указанные положения не содержат.

Правовой режим земельных участков в силу положений статьи 36 ГрК РФ определяется градостроительным регламентом, который используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства.

Применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства, за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, выбираются самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования.

Как установлено судебными инстанциями, на территории муниципального образования город Мурманск порядок регулирования землепользования и застройки территории муниципального образования город Мурманск, основанный на градостроительном зонировании - делении всей территории города Мурманска на территориальные зоны и установлении для каждой из них единого градостроительного регламента определяется указанными выше Правилами.

Согласно данным градостроительного плана, разработанного в порядке, установленном статьей 6 тома I Правил, земельный участок, на котором планируется строительство спорного объекта, находится в составе территориальной зоны Ц-1.

Градостроительные регламенты применительно к территориальным зонам определены в томе II Правил и пунктом 4 статьи 2 тома II Правил предусмотрено выделение на карте градостроительного зонирования нескольких видов территориальных зон. По условиям пункта 6 приведенной статьи в состав общественно-деловых зон включаются зоны делового, общественного и коммерческого назначения, общественно-деловая зона городского центра, зоны размещения объектов социального и коммунально-бытового назначения, зоны обслуживания объектов, необходимых для осуществления производственной и предпринимательской деятельности.

В статье 4 тома II Правил установлена кодировка территориальных зон, согласно которой Ц-1 обозначает зону делового, общественного и коммерческого назначения, относящуюся к типу общественно-деловых зон.

Указанная зона, согласно требованиям Правил, предназначена для формирования системы общественных центров, включающих центры деловой, финансовой и общественной активности в центральных частях города, центры планировочных районов, а также специализированные центры, одним из видов основного использования данной зоны является размещение предприятий розничной торговли.

Согласно Классификатору по видам использования земельных участков и объектов капитального строительства, приведенных в статье 1 Тома II Правил (далее - Классификатор), "Предприятия розничной торговли" (12.2) являются видом в составе класса "Предприятия торговли" (12). Подвидами данного вида являются: магазины продовольственных товаров; магазины непродовольственных товаров; магазины товаров первой необходимости; магазины промышленных товаров. При этом к отдельному виду класса "Предприятия торговли" относятся "Крупные торговые комплексы" (12.1), в том числе гипермаркеты и супермаркеты, универмаги (12.1-3, 12.1-4).

Квалифицирующие признаки, различающие предусмотренные классификатором виды: "Крупные торговые комплексы" и "Предприятия розничной торговли", указанным нормативным документом не предусмотрены. В классификаторе отсутствует указание на то, что объединение в объекте одного вида нескольких подвидов объектов не допускается или изменяет его классификацию. Классифицирующие признаки подвидов предприятий торговли Правилами также не предусмотрены ни прямо, ни путем отсылки к каким-либо нормативным актам.

Виды разрешенного использования земельных участков определяются в соответствии с классификатором, утвержденным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений.

Такой классификатор утвержден приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 01.09.2014 N 540 "Об утверждении классификатора видов разрешенного использования земельных участков", который предусматривает в качестве самостоятельного вида разрешенной деятельности - "Предпринимательство" (код 4.0), в том числе размещение объектов капитального строительства в целях извлечения прибыли на основании торговой деятельности (далее - Классификатор).

Видами разрешенного использования, входящими в вид "Предпринимательство", согласно Классификатору, являются, в том числе:

размещение объекта торговли (торговые центры, торгово-развлекательные центры (комплексы) (код 4.2), что подразумевает размещение объектов капитального строительства, общей площадью свыше 5000 кв.м с целью размещения одной или нескольких организаций, осуществляющих продажу товаров, и (или) оказание услуг в соответствии с содержанием видов разрешенного использования с кодами 4.5 - 4.9 (банковская и страховая деятельность; общественное питание, гостиничное обслуживание, развлечения, обслуживание автотранспорта); размещение гаражей и (или) стоянок для автомобилей сотрудников и посетителей торгового центра;

размещение магазинов - размещение объектов капитального строительства, предназначенных для продажи товаров, торговая площадь которых составляет до 5000 кв.м (код 4.4).

Таким образом, квалифицирующими признаками магазина являются - размер торговой площади - до 5000 кв.м, а также предназначение - продажа товаров, тогда как предназначением торгового комплекса является размещение организаций, осуществляющих как продажу товаров, так и оказание иных услуг, не связанных непосредственно с торговой деятельностью.

Судами двух инстанций установлено и материалами дела подтверждается, что согласно проектной документации, торговая площадь спорного объекта капитального строительства составляет 3342,85 кв.м, объект предназначен непосредственно для реализации продовольственных и сопутствующих непродовольственных товаров, а не для размещения различных торговых организаций. Вид, функциональное назначение и характерные особенности объекта капитального строительства определены проектной документацией как предприятие розничной торговли - общественное здание, предназначенное для реализации в розницу универсального ассортимента продовольственных и ограниченного ассортимента непродовольственных товаров, запроектированное как предприятие торговли, работающее по методу самообслуживания и частичной торговли через прилавок.

Таким образом, как верно указали суды, исходя из приведенной выше классификации, объект подпадает под определение "магазин", размещение которых, согласно Правилам, допускается в зоне Ц-1. Поскольку данная классификация принята органом исполнительной власти Российской Федерации, нормативные акты, принимаемые органами местного самоуправления, не могут противоречить ей, а в части, противоречащей данной классификации, не подлежат применению.

Суды двух инстанций при этом обоснованно отклонили ссылки Комитета на ГОСТ Р 51773-2009, поскольку термины и определения, используемые в торговой деятельности, определены не в указанном нормативном акте, а в ГОСТ Р 51303-2013 Торговля. Термины и определения (с изменением N 1), утвержденном приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 28.08.2013 N 582-ст.

Как верно отметили суды, параметры классификации, принятой в указанных ГОСТах, не сопоставимы с классификацией, установленной Правилами и указанным выше Классификатором, что исключает их применение для квалификации возводимого объекта применительно к видам разрешенного использования земельного участка.

Судебные инстанции верно указали, что для вывода о несоответствии избранного Обществом вида деятельности разрешенному использованию зоны Ц-1 необходимо было установить два квалифицирующих признака строящегося объекта - его крупность и отнесение его к торговому комплексу, которые Комитетом не установлены при совершении оспариваемых действий.

Кроме того, правомерны выводы судов о том, что такие признаки, как наличие стоянки или парковки, обслуживающей предприятие торговли, широкую зону обслуживания, цехов по производству продукции общественного питания, исходя из классификации, принятой ГОСТ Р 51773-2009, присущи не только гипермаркетам, но и другим типам предприятий торговли, следовательно, не могут рассматриваться в качестве квалифицирующих признаков, а размер торговой площади объекта, согласно Классификатору, позволяет отнести его к магазинам, а не торговым комплексам.

Кассационная инстанция соглашается с выводами судебных инстанций о том, что некорректное указание наименования объекта по тексту заключения негосударственной экспертизы проектной документации от 17.03.2017 N 78-2-1-3-0094-17 не может быть принято во внимание в целях квалификации объекта как определенного вида деятельности, осуществляемой на земельном участке, так как вопрос такой квалификации в указанных частях заключения эксперта не исследовался.

При указанных обстоятельствах законны и обоснованны выводы судов о том, что утверждение Комитета о наличии противоречий в документации, представленной для выдачи разрешения на строительство в отношении спорного объекта, и о несоответствии характеристик возводимого объекта разрешенному виду использования земельного участка, не основано на фактических обстоятельствах дела.

Исходя из вышеприведенных нормативных положений и обстоятельств настоящего дела, суды двух инстанций пришли к правомерному выводу об отсутствии у Комитета предусмотренных законодательством оснований для отзыва выданного Обществу разрешения на строительство от 27.03.2017 N 51-RU 51301000-699-2017.

Доводы, приведенные в кассационной жалобе, были предметом рассмотрения в двух судебных инстанциях и им дана надлежащая правовая оценка, в связи с чем суд кассационной инстанции не принимает эти доводы во внимание как противоречащие материалам дела и имеющимся доказательствам.

Дело рассмотрено судами первой и апелляционной инстанций полно и всесторонне, нормы материального и процессуального права применены правильно, выводы судов основаны на имеющихся в деле доказательствах, а потому кассационная инстанция, исходя из полномочий, установленных статьей 287 АПК РФ, не находит оснований для отмены обжалуемых судебных актов.

Руководствуясь статьей 286, пунктом 1 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда Мурманской области от 24.08.2017 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.11.2017 по делу N А42-5064/2017 оставить без изменения, а кассационную жалобу Комитета градостроительства и территориального развития администрации города Мурманска - без удовлетворения.

Председательствующий

И.С. Любченко

Судьи

А.Г. Кудин И.Г. Савицкая