Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 7 июня 2018 г. N Ф07-3637/18 по делу N А05-9620/2017

07 июня 2018 г.

Дело N А05-9620/2017

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Мунтян Л.Б., судей Алешкевича О.А., Кудина А.Г.,

при участии от администрации муниципального образования "Вельское" Подобаевой Т.Г. (доверенность от 09.04.2018 N 868),

рассмотрев 06.06.2018 в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации муниципального образования "Вельское" на постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.01.2018 по делу N А05-9620/2017 (судьи Потеева А.В., Докшина А.Ю., Мурахина Н.В.),

установил:

Администрация муниципального образования "Вельское", место нахождения: 165150, Архангельская область, город Вельск, Советская улица, дом 33, ОГРН 1052907034762, ИНН 2907010999 (далее - Администрация), обратилась в Арбитражный суд Архангельской области с заявлением о признании недействительным предписания Контрольно-ревизионной инспекции Архангельской области, место нахождения: 163000, город Архангельск, Троицкий проспект, дом 49, ОГРН 1082901015713, ИНН 2901188256 (далее - Инспекция, КРИ АО), от 30.06.2017 N 01-22/725.

К участию в деле в качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельные требования относительно предмета спора, привлечены Министерство топливно-энергетического комплекса и жилищно-коммунального хозяйства Архангельской области, место нахождения: 163000, город Архангельск, Троицкий проспект, дом 49, ОГРН 1042900022626, ИНН 2901127253 (далее - Министерство ТЭК и ЖКХ), администрация муниципального образования "Вельский муниципальный район", место нахождения: 165150, Архангельская область, город Вельск, улица Советская, дом 52/15, ОГРН 1022901219791, ИНН 290701001 (далее - Администрация "Вельский муниципальный район").

Решением суда первой инстанции от 12.10.2017 (судья Калашникова В.А.) заявление удовлетворено.

Постановлением апелляционного суда от 18.01.2018 решение от 12.10.2017 отменено; в удовлетворении заявления отказано.

В кассационной жалобе и дополнении к ней Администрация, ссылаясь на незаконность и необоснованность постановления апелляционного суда от 18.01.2018, нарушение судом норм материального и процессуального права, просит обжалуемый судебный акт отменить и оставить в силе решение суда первой инстанции.

В отзыве на кассационную жалобу КРИ АО просит в удовлетворении жалобы отказать.

Определением суда от 25.04.2018 в соответствии с пунктом 1 статьи 158 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) судебное разбирательство по настоящему делу было отложено на 16.05.2018 на 13 часов 50 минут.

После отложения рассмотрение дела продолжено тем же составом суда.

Участвующие в деле лица надлежащим образом извещены о месте и времени судебного заседания, однако в суд представителей не направили.

Признав обязательной явку в судебное заседание представителя заявителя кассационной жалобы для полного и объективного рассмотрения дела, определением суда от 16.05.2018 в соответствии с пунктом 1 статьи 158 АПК РФ судебное разбирательство по настоящему делу отложено на 06.06.2018 на 13 часов 45 минут.

После отложения рассмотрение дела продолжено тем же составом суда.

В судебном заседании представитель Администрации поддержал доводы кассационной жалобы и дополнений к ней.

Другие лица участвующие в деле, надлежащим образом извещенные о месте и времени рассмотрения кассационной жалобы, представителей в суд не направили. Дело рассмотрено в их отсутствие в порядке, установленном частью 3 статьи 284 АПК РФ.

Законность обжалуемого судебного акта проверена в кассационном порядке.

Как следует из материалов дела и установлено судами, КРИ АО на основании программы проверки, утвержденной и.о. руководителя Инспекции Карповым С.В. от 01.06.2017, проведена выездная внеплановая проверка правомерности, в том числе целевого характера и эффективного расходования средств, выделенных МО "Вельское" в целях реализации адресной Программы Архангельской области "Переселение граждан из аварийного жилищного фонда на 2013-2017 годы", утвержденной постановлением Правительства Архангельской области от 23.04.2013 N 173-пп (далее - Программа переселения граждан из аварийного жилья, Программа).

По итогам проверки составлен акт от 19.06.2017 и в адрес Администрации МО "Вельское" вынесено предписание от 30.06.2017 N 01-22/725, которым на заявителя возложена обязанность возвратить в областной бюджет средства финансовой ответственности на сумму 4 705 740 руб. и отчитаться об исполнении предписания, направив КРИ АО подтверждающие документы до 31.07.2017. 3а невыполнение предписания в установленный срок предусмотрена административная ответственность по части 20 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях.

Не согласившись с указанным предписанием, заявитель обратился в арбитражный суд с заявлением о признании его недействительным.

Суд первой инстанции, придя к выводу об отсутствии у КРИ АО полномочий на проведение проверки и выдачу предписания по вопросу правомерности расходования средств, выделенных для реализации целевой Программы, заявленные требования удовлетворил.

Суд апелляционной инстанции, признав указанный вывод ошибочным, и исходя из того, что выполнение целевых показателей Программы являлось обязательным условием предоставления финансовой поддержки, признал правомерным произведенный Инспекцией расчет сумм, подлежащих возврату в областной бюджет и законным обжалуемое предписание.

Суд кассационной инстанции, проверив обоснованность доводов и возражений, изложенных в кассационной жалобе и отзыве на нее, заслушав мнения представителей лиц, участвующих в деле, а также проверив правильность применения судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права, приходит к следующему.

В силу части 1 статьи 198, статей 200, 201 АПК РФ для признания недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц необходимо установление одновременно двух условий: несоответствие оспариваемого акта, оспариваемого действия (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушение оспариваемым актом, действиями (бездействием) прав и охраняемых законом интересов заявителя в сфере предпринимательской или иной экономической деятельности.

При этом обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному правовому акту, законности принятия оспариваемого решения, а также обстоятельств, послуживших основанием для принятия оспариваемого акта, решения, совершения оспариваемых действий (бездействия), возлагается на орган или лицо, которые приняли акт, решение или совершили действия (бездействие) (часть 5 статьи 200 АПК РФ).

Как установлено судами первой и апелляционной инстанций и следует из материалов дела, в соответствии с оспариваемым предписанием КРИ АО, Администрации, вследствие выявления факта невыполнения мероприятий по расселению 31 жилого помещения в установленный срок - 31.12.2015 на территории МО "Вельское", необходимо осуществить возврат в областной бюджет 4 705 740,00 руб., рассчитанных на основании раздела 6 дополнительного соглашения от 28.07.2014 N 3 к договору от 29.07.2013 N 2ФП-1-13, финансовой поддержки выделенной в рамках Программы переселения (начиная с этапа 2013 года).

Федеральным законом от 21.07.2007 N 185-ФЗ "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства" (далее - Закон N 185-ФЗ) регламентирована деятельность Фонда, созданного для целей финансовой поддержки субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям на проведение капитального ремонта многоквартирных домов, переселение граждан из аварийного жилищного фонда.

Пунктом 4 статьи 2 Закона N 185-ФЗ определено понятие "предоставление финансовой поддержки за счет средств фонда" как предоставление фондом целевых средств бюджетам субъектов Российской Федерации или в установленном настоящим Федеральным законом случае местным бюджетам на безвозвратной и безвозмездной основе на проведение капитального ремонта многоквартирных домов, переселение граждан из аварийного жилищного фонда, модернизацию систем коммунальной инфраструктуры.

В соответствии с частью 2 статьи 20 Закона N 185-ФЗ средства бюджета субъекта Российской Федерации, полученные за счет средств Фонда и предусмотренные в бюджете субъекта Российской Федерации на долевое финансирование проведения капитального ремонта многоквартирных домов, переселения граждан из аварийного жилищного фонда, распределяются субъектом Российской Федерации между муниципальными образованиями, претендующими в соответствии с заявкой субъекта Российской Федерации на предоставление финансовой поддержки за счет средств Фонда и выполнившими предусмотренные статьей 14 Закона условия предоставления финансовой поддержки за счет средств Фонда, за исключением случаев, предусмотренных частью 2.1 названной статьи.

Согласно пункту 1.1. статьи 20 Закона N 185-ФЗ контроль за использованием средств Фонда, направленных на предоставление финансовой поддержки за счет средств Фонда и предусмотренных в бюджете субъекта Российской Федерации и (или) местном бюджете на долевое финансирование проведения капитального ремонта многоквартирных домов, переселения граждан из аварийного жилищного фонда, модернизации системы коммунальной инфраструктуры, осуществляется в порядке, установленном законодательством Российской Федерации для контроля за использованием межбюджетных трансфертов, предоставляемых из федерального бюджета.

В соответствии с пунктом 1.2 статьи 20 Закона N 185-ФЗ проверку использования средств Фонда в соответствии с пунктом 1.1 настоящей статьи проводит федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере.

Положением о контрольно-ревизионной инспекции Архангельской области, утвержденным постановлением Правительства Архангельской области от 18.12.2009 N 216-пп (далее - Положение N 216-пп) к полномочиям Инспекции в силу пункта 8 Положения отнесено осуществление внутреннего государственного финансового контроля в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, при исполнении областного бюджета и бюджета территориального фонда обязательного медицинского страхования Архангельской области в отношении: главных распорядителей (распорядителей, получателей) бюджетных средств областного бюджета; главных администраторов (администраторов) доходов областного бюджета; главных администраторов (администраторов) источников финансирования дефицита областного бюджета; финансовых органов муниципальных образований Архангельской области, главных распорядителей (распорядителей) и получателей бюджетных средств муниципальных образований Архангельской области - при предоставлении соответствующим местным бюджетам муниципальных образований Архангельской области межбюджетных трансфертов или бюджетных кредитов из областного бюджета; государственных учреждений Архангельской области; государственных унитарных предприятий Архангельской области; хозяйственных товариществ и обществ с участием Архангельской области в их уставных (складочных) капиталах, а также коммерческих организаций с долей (вкладом) таких товариществ и обществ в их уставных (складочных) капиталах; юридических лиц (за исключением государственных учреждений Архангельской области, государственных унитарных предприятий Архангельской области, хозяйственных товариществ и обществ с участием Архангельской области в их уставных (складочных) капиталах, а также коммерческих организаций с долей (вкладом) таких товариществ и обществ в их уставных (складочных) капиталах), индивидуальных предпринимателей и физических лиц, получивших средства из областного бюджета в виде субсидий, бюджетных инвестиций или бюджетных кредитов; органов управления (директора и правления) территориального фонда обязательного медицинского страхования Архангельской области; юридических лиц, получающих средства из бюджета территориального фонда обязательного медицинского страхования Архангельской области по договорам о финансовом обеспечении обязательного медицинского страхования.

Постановлением Правительства Архангельской области от 18.02.2014 N 58-пп (далее Постановление N 58-пп) утвержден Порядок осуществления финансового контроля исполнительными органами государственной власти Архангельской области, пунктом 3 которого установлено, что внутренний государственный финансовый контроль, проверки соблюдения условий, целей и порядка предоставления субсидий, бюджетных инвестиций и бюджетных кредитов из областного бюджета их получателями и финансовый контроль за деятельностью государственных учреждений Архангельской области (далее в совокупности - финансовый контроль) осуществляется Инспекцией в отношении финансовых органов муниципальных образований Архангельской области, главных распорядителей (распорядителей) и получателей бюджетных средств муниципальных образований Архангельской области, местным бюджетам которых предоставляются межбюджетные трансферты или бюджетные кредиты из областного бюджета. Финансовый контроль осуществляется в части соблюдения указанными финансовыми органами, главными распорядителями (распорядителями) и получателями бюджетных средств целей и условий предоставления межбюджетных трансфертов и бюджетных кредитов, предоставленных из областного бюджета.

В силу выше приведенных положений с учетом требований пункта 1 статьи 266.1, пункта 2 статьи 266.1, пунктов 2 и 3 статьи 269.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее - БК РФ), суд кассационной инстанции поддерживает вывод апелляционного суда о наличии у КРИ АО полномочий на осуществление внутреннего государственного контроля в целях обеспечения соблюдения бюджетного законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, при исполнении областного бюджета; финансовых органов муниципальных образований Архангельской области, главных распорядителей и получателей бюджетных средств муниципальных образований Архангельской области - при предоставлении соответствующим местным бюджетам муниципальных образований Архангельской области межбюджетных трансфертов или бюджетных кредитов из областного бюджета.

Как установлено судами, в целях получения средств Фонда, условия предоставления которых установлены статьей 14 Закона N 185-ФЗ, постановлением Правительства Архангельской области от 23.04.2013 N 173-пп утверждена региональная Программа переселения граждан из аварийного жилья.

Распределение средств финансовой поддержки между муниципальными образованиями Архангельской области - участниками Программы, в том числе объемы долевого финансирования за счет средств Фонда и областного бюджета, производилось в зависимости от суммарной площади жилых помещений многоквартирных жилых домов на территории отдельного муниципального образования, признанных до 1 января 2012 года аварийными и подлежащими сносу или реконструкции в связи с физическим износом в процессе эксплуатации, переселение граждан из которых запланировано в рамках настоящей Программы.

Программа предусматривала четыре этапа реализации. Второй этап осуществлялся на территории 32 муниципальных образований Архангельской области, в том числе МО "Вельское", между которыми средства финансовой поддержки распределялись пропорционально имеющейся площади аварийного жилищного фонда с учетом готовности соответствующих муниципальных образований обеспечить переселение граждан не позднее 31 декабря 2015 года.

В случае исполнения Программы путем заключения государственных контрактов на приобретение жилых помещений в многоквартирных жилых домах, включая строящиеся, исполнителем Программы определено Министерство ТЭК и ЖКХ.

В рамках исполнения Программы заключены в соответствии с частью 3.1 статьи 19 Закона N 185-ФЗ следующие соглашения: договор от 28.10.2008 N72-ЗС между Фондом и Архангельской областью, дополнительное соглашение к нему от 19.08.2014 N 23; договор от 29.07.2013 N2ФП-1-13 между Министерством ТЭК и ЖКХ и МО "Вельское", дополнительное соглашение к нему от 15.10.2014 N4; договор от 02.09.2014 между МО "Вельский муниципальный район" и МО "Вельское", дополнительное соглашение к нему.

Перечисленные соглашения содержали также условия о порядке возврата средств финансовой поддержки в случае невыполнения или неполного выполнения мероприятий по переселению граждан из аварийного жилищного фонда, предусмотренных Программой с этапа 2013 года, в сроки, предусмотренные частью 11 статьи 16 Закона N 185-ФЗ, недостижения целевого показателя "Общая площадь, подлежащая расселению (начиная с целевого показателя 2014 года)", исчисленной из расчета 5 000 руб. за каждый день такой просрочки за каждое жилое помещение, переселение граждан из которого просрочено.

Отменяя решение суда первой инстанции, апелляционный суд пришел к выводу, о законности предписания Инспекции, посчитав, что приведенное условие соглашений соответствует пункту 3.1 статьи 19 Закона N 185-ФЗ, а постановление Правительства Российской Федерации от 30.12.2009 N1134, устанавливающее порядок возврата средств финансовой поддержки Фонда, в этом случае не применяется.

Вместе с тем, в статье 23 Закона N 185-ФЗ определены условия, при наступлении которых предоставление финансовой поддержки за счет средств Фонда приостанавливается, установлен порядок принятия решения о приостановлении предоставления финансовой поддержки, указан порядок и условия возобновления финансирования.

В части 1 статьи 23.1 Закона N 185-ФЗ установлены срок и порядок возврата финансовой поддержки в том числе в случае: неустранения субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием нарушений, указанных в пунктах 2 - 4.1 части 1 статьи 23 настоящего Федерального закона, в течение четырех месяцев со дня принятия правлением Фонда решения о приостановлении предоставления финансовой поддержки за счет средств Фонда (пункт 1); предусмотренном договором, заключаемым между Фондом и субъектом Российской Федерации в соответствии со статьей 19 настоящего Федерального закона (пункт 3); неустранения субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием нарушения требований, установленных частью 11 статьи 16 настоящего Федерального закона, в течение четырех месяцев со дня принятия правлением Фонда решения об установлении факта указанного нарушения (пункт 4).

Принятие решений о возврате средств Фонда по основаниям, не предусмотренным частью 1 статьи 23.1 Закона N 185-ФЗ, не допускается (часть 2).

Частью 3 статьи 23.1 Закона N 185-ФЗ установлен размер возвращаемых средств Фонда в случае нецелевого использования, нарушений установленных в пунктах 3 и 4 части 1 статьи 23, нарушений требований, установленных частями 6 и 7 статьи 15, частями 10 и 11 статьи 16 настоящего Федерального закона.

Возврат средств Фонда, за исключением случаев, указанных в пункте 3 части 1 статьи 23 Закона N 185-ФЗ, осуществляется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Возврат средств Фонда осуществляется в течение девяноста дней со дня получения высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) копии решения о возврате средств Фонда (часть 8).

Как следует из акта проверки КРИ АО от 19.06.2017, на основании которого выставлено обжалуемое предписание, и установлено судом первой инстанции, Комиссией не выявлено нарушений, предусмотренных частью 1 статьи 23.1 Закона N 185-ФЗ.

В предписании предложено возвратить в областной бюджет средства финансовой ответственности в сумме 4 705 740,00 руб., рассчитанной по условиям дополнительного соглашения от 28.07.2014 N 3 к договору от 29.07.2013 N 2ФП-1-13, которым установлена гражданскоправовая ответственность, не предусмотренная бюджетным законодательством и Законом N 185-ФЗ.

При этом бюджетные меры принуждения применяются в порядке, установленном Бюджетным кодексом Российской Федерации, финансовыми органами и органами Финансового казначейства на основании уведомления о применении мер принуждения органа финансового контроля.

В силу положений статьи 7 БК РФ установление видов бюджетных нарушений и бюджетных мер принуждения, определение оснований и порядка применения бюджетных мер принуждения относится к полномочиям Российской Федерации.

На основании пункта 1 статьи 306.1 БК РФ бюджетным нарушением признается совершенное в нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, и договоров (соглашений), на основании которых предоставляются средства из бюджета бюджетной системы Российской Федерации, действие (бездействие) финансового органа, главного распорядителя бюджетных средств, распорядителя бюджетных средств, получателя бюджетных средств, главного администратора доходов бюджета, главного администратора источников финансирования дефицита бюджета, за совершение которого главой 30 БК РФ предусмотрено применение бюджетных мер принуждения.

Ответственность за нарушение условий предоставления межбюджетных трансфертов установлена статьей 306.8 БК РФ, в соответствии с которой нарушение финансовым органом (главным распорядителем (распорядителем) и получателем средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты) условий предоставления межбюджетных трансфертов, если это действие не связано с нецелевым использованием бюджетных средств, влечет бесспорное взыскание суммы межбюджетного трансферта и (или) приостановление (сокращение) предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций).

Возможность установления иных видов ответственности за нарушение бюджетного законодательства в части правоотношений, возникающих в сфере предоставления межбюджетных трансфертов, за нарушение условий предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением нецелевого использования бюджетных средств) Бюджетным кодексом Российской Федерации не предусмотрена.

Применительно к обстоятельствам настоящего дела, в действиях Администрации нецелевого использования бюджетных средств не установлено, заявителю также не вменяется неэффективное использования бюджетных средств.

С учетом изложенного, исходя из обстоятельств настоящего дела и полномочий КРИ АО, суд кассационной инстанции приходит к выводу о том, что предписание от 30.06.2017 N 01-22/725 выдано Инспекцией с превышением полномочий, установленных бюджетным законодательством, Положением N 216-пп, Постановлением N 58-пп.

При указанном положении, суд кассационной инстанции считает, что у апелляционного суда не имелось правовых оснований для отмены решения суда первой инстанции. В соответствии с пунктом 5 части 1 статьи 287 АПК РФ постановление апелляционной инстанции подлежит отмене, а решение суда первой инстанции - оставлению в силе.

Руководствуясь статьей 286, пунктом 5 части 1 статьи 287 и статьей 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.01.2018 по делу N А05-9620/2017 отменить.

Решение Арбитражного суда Архангельской области от 12.10.2017 по настоящему делу оставить в силе.

Председательствующий

Л.Б. Мунтян

Судьи

Л.Б. Мунтян О.А. Алешкевич А.Г. Кудин