Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 26 июля 2018 г. N Ф07-6599/18 по делу N А44-3528/2017

26 июля 2018 г.

Дело N А44-3528/2017

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Подвального И.О., судей Алешкевича О.А., Мунтян Л.Б.,

при участии от общества с ограниченной ответственностью "Межмуниципальное пассажирское автотранспортное предприятие - 1" Махнева И.В. (доверенность от 24.05.2018 N 1-24/05), Гамисонии Ш.М. (доверенность от 24.05.2017),

рассмотрев 23.07.2018 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Комитета по тарифной политике Новгородской области на постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 10.04.2018 по делу N А44-3528/2017 (судьи Кутузова И.В., Моисеева И.Н., Тарасова О.А.),

установил:

Общество с ограниченной ответственностью "Межмуниципальное пассажирское автотранспортное предприятие - 1" (место нахождения: 173015, Великий Новгород, Нехинская ул., 1, ОГРН 1125321000837, ИНН 5321152660; далее - общество, ООО "МПАТП-1") обратилось в Арбитражный суд Новгородской области с заявлением об оспаривании постановления Комитета по ценовой и тарифной политике Новгородской области (в настоящее время - Комитет по тарифной политике Новгородской области; место нахождения: 173007, Великий Новгород, пл. Победы-Софийская, 1, каб. 286, ОГРН 1055300905406, ИНН 5321101666; далее - комитет) от 13.02.2017 N 6 "Об установлении экономически обоснованной стоимости перевозки пассажиров автомобильным транспортом общего пользования в пригородном сообщении на территории Новгородской области". Заявитель в порядке статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ, Кодекс) просит суд обязать комитет установить обществу экономически обоснованную стоимость перевозки пассажиров автомобильным транспортом общего пользования в пригородном сообщении на территории Новгородской области с 01.01.2017 в размере не менее 11 руб. 69 коп. за пассажирокилометр.

Определением суда от 26.01.2018 (судья Киселева М.С.) производство по делу прекращено на основании пункта 1 части 1 статьи 150 АПК РФ в связи с неподведомственностью спора арбитражному суду. Суд счел, что оспариваемое постановление комитета является нормативным правовым актом.

Постановлением апелляционной инстанции от 10.04.2018 определение суда от 26.01.2018 отменено; вопрос направлен на новое рассмотрение в Арбитражный суд Новгородской области; апелляционный суд взыскал с комитета в пользу общества 1500 руб. в возмещение расходов по уплате государственной пошлины за рассмотрение апелляционной жалобы.

В кассационной жалобе ее податель просит отменить постановление от 10.04.2018 и оставить в силе определение от 26.01.2018, указывая на неправильное применение апелляционным судом норм материального права, неполное выяснение им обстоятельств, имеющих значение для дела, несоответствие выводов апелляционного суда обстоятельствам дела. По мнению комитета, оспариваемое обществом постановление от 13.02.2017 N 6 отвечает всем признакам нормативного правового акта; суд первой инстанции правомерно прекратил производство по делу, поскольку цель установления обществу экономически обоснованной стоимости соответствующей перевозки - урегулирование отношений общества с третьими лицами в интересах неопределенного круга лиц, то есть публичного интереса.

Представители комитета, надлежащим образом извещенного о времени и месте судебного заседания, в суд не явились. Жалоба рассмотрена в их отсутствие (часть 3 статьи 284 АПК РФ).

В судебном заседании представители общества отклонили доводы жалобы по основаниям, изложенным в отзыве, просили оставить обжалуемый судебный акт без изменения как законный и обоснованный.

Кассационная инстанция, изучив материалы дела, проверив правильность применения судами норм права, не находит оснований для отмены обжалуемого судебного акта и удовлетворения кассационной жалобы.

Апелляционный суд правомерно и обоснованно признал оспариваемое обществом постановление комитета ненормативным правовым актом, судебная проверка которого подчинена требованиям главы 24 АПК РФ.

Как следует из материалов дела, постановлением комитета от 13.02.2017 N 6 обществу установлена экономически обоснованная стоимость перевозки пассажиров автомобильным транспортом общего пользования в пригородном сообщении на территории Новгородской области в размере 6 руб. 03 коп. за один пассажирокилометр (НДС не облагается).

Согласно означенному постановлению оно вступает в силу со дня, следующего за днем его официального опубликования, и распространяет свое действие на правоотношения, возникшие с 01.01.2017; комитет постановил опубликовать постановление в газете "Новгородские ведомости" и разместить на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru).

Постановлением комитета от 26.12.2017 N 53 оспариваемое постановление признано утратившим силу с 01.01.2018.

Таким образом, обществу на определенный финансовый период определена значимая экономическая составляющая его деятельности (по сути себестоимость перевозки), которая влияет на финансовый результат этой деятельности и имеет для общества правовое значение в условиях определенной тарифной политики в отношении населения, пользующегося услугами перевозки, оказываемыми обществом, на льготных условиях (при пониженных тарифах, установленных для населения отдельно). При этом суды первой и апелляционной инстанций правильно отметили определенную зависимость между таким экономическим показателем и субсидированием перевозочной деятельности общества.

Однако суды по-разному оценили такую зависимость применительно к предмету спора.

Суд первой инстанции, прекращая производство по настоящему делу, пришел к выводу о том, что оспариваемое постановление не отвечает признакам ненормативного правового акта, и следовательно, не может быть оспорено в порядке, предусмотренном Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации.

Апелляционная инстанция признала такое процессуальное действие суда ошибочным.

Суд апелляционной инстанции правомерно исходил из следующего.

Арбитражные суды рассматривают в порядке административного судопроизводства возникающие из административных и иных публичных правоотношений экономические споры и иные дела, связанные с осуществлением организациями и гражданами предпринимательской и иной экономической деятельности, в частности, об оспаривании нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, если рассмотрение таких дел в соответствии с Кодексом отнесено к компетенции Суда по интеллектуальным правам (пункт 1.1 части 1 статьи 29 АПК РФ).

Согласно части 1 статьи 191 АПК РФ дела об оспаривании нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти в сфере патентных прав и прав на селекционные достижения, права на топологии интегральных микросхем, права на секреты производства (ноу-хау), права на средства индивидуализации юридических лиц, товаров, работ, услуг и предприятий, права использования результатов интеллектуальной деятельности в составе единой технологии (далее в настоящей главе - нормативный правовой акт) рассматриваются Судом по интеллектуальным правам по общим правилам искового производства, предусмотренным Кодексом, с особенностями, установленными в главе 23 Кодекса.

Из приведенных норм следует, что арбитражная юрисдикция по оспариванию нормативных правовых актов в настоящее время ограничена компетенцией Суда по интеллектуальным правам с учетом соответствующей специализации означенного судебного органа.

Судами установлено, что оспариваемым постановлением определена экономически обоснованная стоимость перевозки пассажиров автомобильным транспортом общего пользования в пригородном сообщении на территории Новгородского и Маловишерского муниципальных районов на 2017 год только для общества.

В связи с этим апелляционный суд принял во внимание следующее официальное толкование закона.

Если федеральным законом предусмотрено обжалование нормативных правовых актов в судебном порядке, заявления о признании недействующими таких нормативных правовых актов не подлежат рассмотрению в арбитражном суде (пункт 2.2 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.07.2013 N 58 "О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов"; далее - постановление Пленума ВАС РФ N 58).

Решения уполномоченного органа государственной власти в области государственного регулирования тарифов, иного органа, осуществляющего публичные полномочия, об утверждении индивидуальных тарифов для конкретных субъектов или касающиеся конкретных объектов, а также содержащие иные конкретные параметры, не являются нормативными правовыми актами. Однако арбитражный суд может признать такие решения нормативными правовыми актами, если установит, что они распространяются на неопределенный круг лиц (пункт 1.2 постановления Пленума ВАС РФ N 58).

Существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются: издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом, наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений (пункт 9 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 N 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части").

Определяя оспариваемый акт в качестве нормативного, суд первой инстанции счел, что он отвечает признакам нормативного правового акта, поскольку издан в установленном порядке компетентным органом исполнительной власти в пределах предоставленных ему полномочий в сфере нормативно-правового регулирования цен (тарифов) на перевозку, распространяет свое действие на неопределенный круг лиц, устанавливает обязательное для исполнения положение, заключающееся в определении расходных обязательств бюджета субъекта РФ по предоставлению субсидии за оказанные услуги по перевозке пассажиров с применением установленной экономически обоснованной стоимости на перевозку пассажиров, рассчитан на неоднократное применение в течение срока его действия и действует независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения. Также суд указал, что оспариваемое постановление принято с соблюдением порядка официального опубликования в средстве массовой информации, которое определено в качестве официального периодического издания, осуществляющего публикацию нормативных правовых актов, принятых данным органом.

Апелляционный суд не согласился с такими выводами суда первой инстанции.

Как указала апелляционная инстанция, согласно пункту 4 Методических указаний по расчету тарифов на перевозки пассажиров и багажа автомобильным и наземным электрическим транспортом общего пользования в городском и пригородном сообщении на территории области, тарифов на перевозки пассажиров и багажа автомобильным транспортом по внутриобластным маршрутам, утвержденных постановлением комитета по ценовой и тарифной политике Новгородской области от 01.07.2014 N 22 (далее - Методические указания) формирование экономически обоснованной стоимости осуществляется методом экономически обоснованных расходов (затрат).

Экономически обоснованная стоимость вводится в действие не ранее введения в действие тарифов на перевозки пассажиров и багажа автомобильным и наземным электрическим транспортом общего пользования в городском, пригородном сообщении и внутриобластном сообщении на соответствующий период регулирования.

Постановлением комитета от 17.11.2015 N 37/6 "Об установлении предельных тарифов на перевозки пассажиров и багажа автомобильным транспортом общего пользования в пригородном сообщении на территории Новгородской области" установлен предельный тариф на перевозки пассажиров автомобильным транспортом общего пользования в пригородном сообщении на территории Новгородской области в размере 3 руб. 50 коп. за один пассажирокилометр, а также предельный тариф на перевозки багажа автомобильным транспортом общего пользования в пригородном сообщении на территории Новгородской области в размере на расстояние: от 1 км до 50 км - 9 руб. 80 коп.; от 51 км и больше - 16 руб. 24 коп.

Доказательств того, что установленная оспариваемым актом, принятым позже установления означенных тарифов на перевозку, экономически обоснованная стоимость перевозки влияет на размер этих тарифов, материалы дела не содержат.

Оспариваемое постановление комитета необходимо для определения размера субсидии, предоставляемой в соответствии с постановлением администрации Новгородской области от 24.12.2012 N 873.

Однако использование оспариваемого акта для определения размера субсидии не указывает на наличие признаков нормативного правового акта.

Вывод суда первой инстанции о том, что издание акта, напрямую определяющего размер получаемой из бюджета субъекта Российской Федерации субсидии, свидетельствует о затрагивании интересов населения субъекта Российской Федерации, то есть неопределенного круга лиц, является неверным.

Вместе с тем принятие оспариваемого акта с соблюдением порядка, установленного для принятия нормативных правовых актов, само по себе не свидетельствует о том, что названный акт является нормативным.

Оспариваемое постановление не может быть признано нормативным актом, поскольку не распространяет свое действие на неопределенный круг лиц, а используется лишь при определении субсидии, получаемой обществом из бюджета.

Кассационный суд поддерживает приведенные выше выводы суда апелляционной инстанции.

По смыслу отраженных выше нормативных положений во взаимосвязи с пунктом 1.2 постановления Пленума ВАС РФ N 58 надлежит признать, что "распространение акта на неопределенный круг лиц" предполагает прямое (непосредственное) регулирование нормативным правовым актом общественных отношений, участниками которых такие лица выступают; косвенное затрагивание актом интересов неопределенного круга лиц не может служить критерием его отнесения к числу нормативных правовых актов, не определяет его нормативную природу.

В противном случае по сути любой акт государственного органа властного характера может быть оценен как нормативный, что недопустимо, поскольку нивелируются признаки разграничения актов на нормативные и правоприменительные (ненормативные).

Поэтому апелляционный суд правомерно признал ошибочной ссылку суда первой инстанции на определение Верховного Суда Российской Федерации от 14.01.2016 N 44-АПГ15-24.

В упомянутом определении рассматривался вопрос о признании недействующим акта уполномоченного органа об установлении предельных тарифов на перевозки пассажиров и багажа автомобильным транспортом на определенных маршрутах, осуществляемые индивидуальным предпринимателем.

Такой акт, в отличие от оспариваемого по настоящему делу, непосредственно распространяет свое действие на неопределенный круг лиц - пассажиров, пользующихся услугами индивидуального предпринимателя, а следовательно, по своей правовой природе является нормативным.

У суда первой инстанции отсутствовали основания для прекращения производства по настоящему делу применительно к пункту 1 части 1 статьи 150 АПК РФ.

Так как суд первой инстанции не исследовал и не проверял по существу заявленные обществом требования, обжалуемое определение правомерно отменено апелляционной инстанцией. Отмена обусловлена частью 3 статьи 270, пунктом 2 части 4 статьи 272 АПК РФ с направлением вопроса на новое рассмотрение в суд первой инстанции (для рассмотрения заявления общества по изложенным в нем доводам).

Кассационные доводы комитета основаны на ошибочном толковании норм процессуального права.

Суд апелляционной инстанции вынес законное и обоснованное постановление.

Оснований для изменения либо отмены обжалуемого судебного акта не имеется (статья 288 АПК РФ).

Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 286, 287 (пункт 1 части 1) Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 10.04.2018 по делу N А44-3528/2017 оставить без изменения, а кассационную жалобу Комитета по тарифной политике Новгородской области - без удовлетворения.

Председательствующий

И.О. Подвальный

Судьи

И.О. Подвальный О.А. Алешкевич Л.Б. Мунтян