Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 25 июля 2018 г. N Ф07-6898/18 по делу N А56-81578/2017

25 июля 2018 г.

Дело N А56-81578/2017

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Подвального И.О., судей Алешкевича О.А., Мунтян Л.Б.,

при участии от Межрегиональной общественной организации Российского союза молодежи в Санкт-Петербурге и Ленинградской области Кириенко М.Н. (доверенность от 17.01.2018), от Управления Федеральной антимонопольной службы по Ленинградской области Петрушевой Ю.К. (доверенность от 21.02.2018 N 01/73), от Комитета по социальной защите населения Ленинградской области Васько М.В. (доверенность от 16.01.2018 N 02-87/2018), Киселевой Е.А. (доверенность от 16.01.2018 N 02-75/2018),

рассмотрев 23.07.2018 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Межрегиональной общественной организации Российского союза молодежи в Санкт-Петербурге и Ленинградской области на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 15.12.2017 (судья Синицына Е.В.) и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.03.2018 (судьи Семенова А.Б., Толкунов В.М., Юрков И.В.) по делу N А56-81578/2017,

установил:

Межрегиональная общественная организация Российского союза молодежи в Санкт-Петербурге и Ленинградской области (место нахождения: 193224, Санкт-Петербург, Октябрьская наб., 44, ОГРН 1037858010772, ИНН 7811059343; далее - организация, МОО) обратилась в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением об оспаривании решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Ленинградской области (место нахождения: 191124, Санкт-Петербург, Смольного, 3, ОГРН 1089847323026, ИНН 7840396953; далее - управление, УФАС) от 09.10.2017 по делу N 1218-03-8864-РЗ/17.

Суд привлек к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора, Комитет по социальной защите населения Ленинградской области (место нахождения: 195197, Санкт-Петербург, ул. Лафонская, 6, лит. А, ОГРН 1027802503189, ИНН 4700000571; далее - комитет).

Решением суда от 15.12.2017, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции от 15.03.2018, организации отказано в удовлетворении заявления.

В кассационной жалобе ее податель просит отменить судебные акты, признать незаконным оспариваемое решение УФАС, а также обязать антимонопольный орган исключить сведения о МОО из реестра недобросовестных поставщиков (РНП).

Организация обращает внимание на неполноту выяснения судами значимых обстоятельств, на отсутствие оценки представленных организацией доказательств, на неправильное применение судами норм права.

МОО указывает, что оспариваемое решение УФАС не отвечает целям ведения РНП. Основной целью ведения реестра является блокирование возможности участия в конкурсах на выполнение государственных контрактов лиц, которые умышленными и виновными действиями нарушили условия государственного (муниципального) контракта, в том числе уклонились от исполнения контракта. В случае, когда исполнитель намеревался исполнить обязательства по контракту, предпринял для этого необходимые действия, включение в реестр не производится.

МОО (исполнитель) в рамках спорных правоотношений не намерен был уклониться от исполнения государственного контракта и совершил все возможные и необходимые действия для его реализации.

Ссылки подателя жалобы на судебную практику, позиции высоких судов сопряжены с доводом о том, что нахождение МОО в РНП по истечении двух лет с момента наступления у антимонопольного органа обязанности по его включению в указанный реестр нарушает права и законные интересы заявителя. Как отмечено заявителем, положения Федерального закона от 05.04.2013 N 44-ФЗ "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 44-ФЗ, Закон о контрактной системе, Закон) и Правила ведения реестра недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей)", утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 25.11.2013 N 1062 (далее - Правила N 1062) не наделяют УФАС правом принять решение о включении сведений в реестр недобросовестных поставщиков в случае отмены ранее принятого решения, а заказчика - правом на повторное обращение в антимонопольный орган с заявлением о включении сведений об исполнителе в реестр.

В отзыве на жалобу комитет просит оставить ее без удовлетворения.

В судебном заседании представитель организации поддержал доводы жалобы, а представители УФАС и комитета отклонили их.

Законность обжалуемого судебного акта проверена в кассационном порядке.

Как видно из материалов дела и установлено судами, по результатам электронного аукциона (извещение N 0145200000416001233) между комитетом (заказчик) и МОО (исполнитель) заключен государственный контракт от 28.07.2016 N 19 на оказание услуг по обеспечению отдыха и оздоровления детей в загородном стационарном учреждении оздоровления и отдыха детей с программой для подростков в возрасте от 14 до 17 лет (приобретение путевок в загородное стационарное учреждение оздоровления и отдыха детей для подростков в возрасте от 14 до 17 лет, находящихся в трудной жизненной ситуации) в 2016 году.

В связи с существенным нарушением исполнителем условий контракта от 28.07.2016 N 19 (по срокам оказания услуг) 26.09.2016 комитет принял решение об одностороннем отказе от исполнения контракта.

Информация об одностороннем отказе от исполнения контракта размещена комитетом 28.09.2016 в единой информационной системе.

Во исполнение требований статьи 104 Закона о контрактной системе комитет направил в УФАС обращение о включении сведений о МОО в реестр недобросовестных поставщиков.

Согласно решению УФАС от 26.10.2016 по делу N 1381-03-8050-РЗ/16 сведения о МОО не включены в реестр недобросовестных поставщиков в связи с отсутствием доказательств, подтверждающих соблюдение заказчиком положений части 12 статьи 95 Закона N 44-ФЗ (требований о надлежащем уведомлении поставщика об одностороннем отказе от исполнения контракта).

Не согласившись с решением УФАС, комитет обратился в арбитражный суд (дело N А56-4076/2017).

По делу N А56-4076/2017 суды трех инстанций признали, что несовершение заказчиком всех действий, предусмотренных частью 12 статьи 95 Закона о контрактной системе, не свидетельствует об отсутствии надлежащего уведомления, если доказано, что уведомление об одностороннем отказе заказчика от исполнения контракта доставлено исполнителю. Для возникновения гражданско-правовых последствий в виде расторжения договора достаточно доставки исполнителю сообщения заказчика об отказе от исполнения договора с использованием любого средства связи и доставки.

По означенному делу судами установлено, что исполнитель не только получил решение заказчика об одностороннем расторжении договора, но и направил на это решение возражения; УФАС и суды удостоверились в том, что это решение заказчика получено исполнителем нарочно и своевременно размещено в единой информационной системе.

При таких обстоятельствах суды сочли ошибочным вывод УФАС о несоблюдении заказчиком процедуры расторжения контракта как законном основании для принятия оспариваемого решения.

Вместе с тем, оценив содержание пунктов 11 и 12 Правил N 1062, апелляционная инстанция по делу N А56-4076/2017 указала, что размещение сведений в реестре недобросовестных поставщиков осуществляется лишь при определенных условиях - в случае, если антимонопольный орган в результате проведенной проверки выявит обстоятельства, свидетельствующие о направленности действий участника размещения заказа на несоблюдение условий контракта или уклонение от его исполнения.

Приведенные в отзыве МОО доводы относительно правомерности одностороннего отказа от расторжения контракта судом первой инстанции не рассматривались, поскольку они не были предметом рассмотрения в антимонопольном органе.

Суд первой инстанции обоснованно ограничился основаниями оспариваемого решения управления, не вышел за их пределы, что отвечает требованиям главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ), разграничению административной и судебной юрисдикции.

Для правильного последовательного решения вопроса об основаниях включения сведений о МОО в реестр недобросовестных поставщиков апелляционный суд отметил следующее.

Поскольку антимонопольный орган не оценивал наличие (отсутствие) вины поставщика, не решал вопрос о его недобросовестном поведении, то требование комитета обязать управление включить информацию о МОО в реестр недобросовестных поставщиков является преждевременным (определение Верховного Суда Российской Федерации от 06.02.2017 N 309-КГ16-20416).

Решение суда первой инстанции от 03.04.2017 отменено апелляционным судом в части обязания УФАС осуществить действия по включению сведений о МОО в реестр недобросовестных поставщиков.

Постановлением от 07.02.2018 по делу N А56-4076/2017 Арбитражный суд Северо-Западного округа поддержал позицию апелляционного суда; постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 29.08.2017 по указанному делу оставлено без изменения.

При таких обстоятельствах, в целях реализации выводов апелляционной инстанции по делу N А56-4076/2017 комитет (заказчик) вновь обратился в УФАС с заявлением о включении сведений об организации в РНП.

Комиссия УФАС, рассмотрев это обращение комитета включила сведения об организации в реестр, о чем принято решение от 09.10.2017 по делу N 1218-03-8864-РЗ/17 (том дела I; листы 21 - 22).

Не согласившись с решением управления, организация обратилась в арбитражный суд.

Суды исследовали и оценили доказательства, представленные участниками спора, их доводы, установили обстоятельства дела и сочли выводы УФАС о наличии оснований для включения сведений об организации в реестр обоснованными.

Изучив материалы дела и доводы жалобы, суд кассационной инстанции не находит оснований для ее удовлетворения.

Выводы судов соответствуют фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в деле доказательствам, отвечают положениям Закона N 44-ФЗ, правилам доказывания и оценки доказательств (часть 1 статьи 65, часть 5 статьи 200, части 1 - 5 статьи 71 АПК РФ), требованиям административного судопроизводства (статьи 198, 200, 201 АПК РФ), обязательности вступивших в законную силу судебных актов (статья 16 АПК РФ).

В статье 104 Закона N 44-ФЗ закреплен порядок ведения реестра недобросовестных поставщиков.

Ведение реестра недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) осуществляется федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление контроля в сфере закупок (часть 1 указанной статьи).

В реестр недобросовестных поставщиков включается информация об участниках закупок, уклонившихся от заключения контрактов, а также о поставщиках (подрядчиках, исполнителях), с которыми контракты расторгнуты по решению суда или в случае одностороннего отказа заказчика от исполнения контракта в связи с существенным нарушением ими условий контрактов (часть 2 статьи 104 Закона).

Согласно части 6 статьи 104 Закона в случае расторжения контракта по решению суда или в случае одностороннего отказа заказчика от исполнения контракта заказчик в течение трех рабочих дней с даты расторжения контракта направляет в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление контроля в сфере закупок, информацию, предусмотренную частью 3 названной статьи, а также копию решения суда о расторжении контракта или в письменной форме обоснование причин одностороннего отказа заказчика от исполнения контракта.

В течение десяти рабочих дней с даты поступления документов и информации, указанных в частях 4 - 6 названной статьи, федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление контроля в сфере закупок, осуществляет проверку содержащихся в указанных документах и информации фактов. В случае подтверждения достоверности этих фактов федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление контроля в сфере закупок, включает информацию, предусмотренную частью 3 названной статьи, в реестр недобросовестных поставщиков в течение трех рабочих дней с даты подтверждения этих фактов (часть 7 статьи 104 Закона).

В связи с этим надлежит подчеркнуть, что обращение комитета в антимонопольный орган в связи с существенным нарушением исполнителем условий контракта от 28.07.2016 N 19 (по срокам оказания услуг) (по факту принятого 26.09.2016 комитетом решения об одностороннем отказе от исполнения контракта) отвечает указанным положениям статьи 104 Закона.

Такое соответствие констатировано судами по делу N А56-4706/2017 как по критерию своевременности, так и по критерию полноты.

Вместе с тем само по себе нарушение сроков, установленных в частях 6 и 7 статьи 104 Закона, корреспондирующих им пунктов Правил N 1062 не может служить основанием к невключению сведений в РНП; в каждом конкретном случае должно решить вопрос о законности, справедливости и целесообразности соответствующей меры гражданско-правовой ответственности в отношении определенного нарушителя исходя из значимого комплекса обстоятельств, а равно баланса частных и публичных прав (интересов).

Основанием для включения в реестр недобросовестных поставщиков является только такое уклонение лица от заключения контракта или от исполнения условий контракта, которое предполагает его недобросовестное поведение, совершение им умышленных действий (бездействия) в противоречие требованиям Закона о контрактной системе, в том числе приведшее к невозможности заключения контракта с этим лицом как победителем торгов либо нарушающее права заказчика относительно условий и срока исполнения контракта. Важно при этом учесть препятствия к реализации принципа эффективного использования бюджетных средств.

При включении сведений о МОО в РНП комиссией УФАС проанализированы обстоятельства, установленные вступившим в законную силу решением Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 31.05.2017 по делу N А56-2700/2017. Этим судебным решением установлен факт ненадлежащего исполнения организацией обязательств, предусмотренных пунктами 2.3.1 - 2.3.3 контракта.

Оспариваемое решение УФАС от 09.10.2017 обусловлено соответствующими выводами суда.

Согласно пункту 2.3.3 контракта исполнитель обязан направить заказчику подтверждение о готовности загородного стационарного учреждения оздоровления и отдыха детей к принятию детей и оказанию услуг, предусмотренных контрактом не позднее чем за 5 календарных дней до даты заезда, то есть до 16.08.2016.

Организация письмами от 02.08.2016 N 273, от 31.08.2016 N 392 сообщила комитету о возможности открытия стационарной организации отдыха и оздоровления детей, расположенной на территории Ленинградской области в летний период 2016 года, на основании заключения от 27.05.2016 N 37, выданного Территориальным отделом Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека во Всеволожском районе Ленинградской области, на проведение смены в период с 21.08.2016 по 29.08.2016, в то время как в спецификации к контракту указан иной период - с 22.08.2016 по 31.08.2016.

Соответствующее заключения о возможности открытия стационарной организации отдыха и оздоровления детей на период смены с 22.08.2016 по 31.08.2016 заявителем так и не было представлено.

Письмом от 16.08.2016 N 381 заявитель сообщил комитету о проведении с 21.08.2016 по 29.08.2016 областной тематической смены "Территория добра" (100 человек); подтверждения о готовности загородного стационарного учреждения к принятию детей письмо не содержало.

По информации, полученной заказчиком, ГБУ ЛО "Центр досуговых, оздоровительных и учебных программ "Молодежный" в письме от 29.08.2016 не подтвердил готовность принять детей в установленный контрактом срок, в связи с отсутствием свободных мест (том дела I, лист 159).

По сути своевременное целевое размещение детей было сорвано по вине организации; решение комитета от 26.09.2016 об одностороннем отказе от исполнения контракта обусловлено существенным нарушением договорных условий; это решение организацией не оспорено (притом что она предвидела наступление негативных последствий ненадлежащего исполнения контракта со своей стороны и допустила таковые, не проявив должной заботливости и осмотрительности в целях исполнения обязательств, гарантирующих отдых детей).

При изложенных обстоятельствах суды обоснованно сочли оспариваемое решение УФАС соответствующим закону и не нарушающим права и законные интересы заявителя в экономической сфере.

Суды оценили и отклонили довод МОО о том, что включение организации в реестр недобросовестных поставщиков не отвечает целям ведения указанного реестра, а также является чрезмерной санкцией с учетом предыдущей деятельности организации (заключение и надлежащее исполнение государственных контрактов за 2013 - 2016 годы).

Ссылка МОО на судебную практику и выводы судов по другим делам, с иными обстоятельствами подлежат отклонению.

Соответствующие доводы заявителя подкреплены определенными выводами Конституционного Суда Российской Федерации, которые интерпретированы им применительно к рассматриваемой ситуации.

Право частной собственности и свобода предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, не являясь абсолютными, могут быть ограничены законом. При этом как сама возможность ограничений, так и их характер определяются законодателем не произвольно, а в соответствии с Конституцией Российской Федерации, закрепляющей в статье 55 (часть 3), что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. По смыслу статьи 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации введение ответственности за правонарушение и установление конкретной санкции, ограничивающей конституционное право, исходя из общих принципов права, должно отвечать требованиям справедливости, быть соразмерным конституционно закрепляемым целям и охраняемым законным интересам, а также характеру совершенного деяния (постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 30.07.2001 N 13-П).

Целью установления сроков исковой давности и сроков давности привлечения к ответственности является как обеспечение эффективности реализации публичных функций, так и сохранение необходимой стабильности соответствующих правовых отношений. Никто не может быть поставлен под угрозу возможного обременения на неопределенный или слишком длительный срок; наличие сроков, в течение которых для лица во взаимоотношениях с государством могут наступать неблагоприятные последствия, представляет собой необходимое условие применения этих последствий (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 27.04.2001 N 7-П, от 20.07.2011 N 20-П).

Эти выводы Конституционного Суда Российской Федерации в полной мере соотносятся с выводом судов первой и апелляционной инстанций по настоящему делу о наличии правовых и фактических оснований для включения организации в РНП.

Учитывая давностный критерий, необходимость последовательной реализации судебных актов по делу N А56-4076/2017, системное толкование требований статьи 104 Закона (во взаимосвязи с его целями и принципами), отсутствие доказательств наличия у организации каких-либо объективных препятствий к участию в закупках до 09.10.2017, двухлетний срок нахождения заявителя в РНП (по факту оспариваемого решения) является разумной и адекватной мерой гражданско-правовой ответственности профессионального субъекта с определенной спецификой деятельности социальной направленности, затрагивающей интересы детей, пренебрегшего их охраняемыми законом интересами.

Эта мера отвечает обстоятельствам дела, характеру поведения заявителя, целям и принципам юридической ответственности, балансу частных и публичных прав.

Кассационный суд не находит оснований для иной оценки выводов судов по существу спора, для восстановления прав организации в экономической сфере.

Основания для изменения либо отмены обжалуемых судебных актов отсутствуют (статья 288 АПК РФ).

При обращении в суд кассационной инстанции организация уплатила 3000 руб. государственной пошлины (чек от 15.06.2018 N 7728427; том дела II, лист 69).

Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 104, 286, 287 (пункт 1 части 1) Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 15.12.2017 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.03.2018 по делу N А56-81578/2017 оставить без изменения, а кассационную жалобу Межрегиональной общественной организации Российского союза молодежи в Санкт-Петербурге и Ленинградской области - без удовлетворения.

Возвратить Межрегиональной общественной организации Российского союза молодежи в Санкт-Петербурге и Ленинградской области (место нахождения: 193224, Санкт-Петербург, Октябрьская наб., 44, ОГРН 1037858010772, ИНН 7811059343) из федерального бюджета 1500 руб. государственной пошлины, излишне уплаченной за рассмотрение дела N А56-81578/2017 в суде кассационной инстанции по чеку от 15.06.2018 N 7728427.

Председательствующий

И.О. Подвальный

Судьи

И.О. Подвальный О.А. Алешкевич Л.Б. Мунтян