Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 14 сентября 2018 г. N Ф07-7960/18 по делу N А56-48136/2017

14 сентября 2018 г.

Дело N А56-48136/2017

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Кудина А.Г., судей Савицкой И.Г., Соколовой С.В.,

при участии от общества с ограниченной ответственностью "КОРПОРАЦИЯ "ЛЭК ИСТЕЙТ" Аверичевой Е.В. (доверенность от 10.01.2018), от Службы государственного строительного надзора и экспертизы Санкт-Петербурга Шалиной С.Н. (доверенность от 26.12.2017), от Комитета по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры Дворкина М.Л. (доверенность от 13.07.2016), Лаврентьева Н.В. (паспорт), и от Александровой Н.К., Еграшина А.Н., Сапожниковой М.В., Цветковой В.В., Якушенко М.С. - Лаврентьева Н.В. (доверенность от 16.06.2017),

рассмотрев 11.09.2018 в открытом судебном заседании кассационные жалобы Лаврентьева Н.В., Малышевой Е.Г., Александровой Н.К., Еграшина А.Н., Сапожниковой М.В., Цветковой В.В., Якушенко М.С. и Службы государственного строительного надзора и экспертизы Санкт-Петербурга на постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 04.05.2018 по делу N А56-48136/2017 (судьи Горбик В.М., Кашина Т.А., Полубехина Н.С.),

установил:

Общество с ограниченной ответственностью "КОРПОРАЦИЯ "ЛЭК ИСТЕЙТ", место нахождения: 196066, Санкт-Петербург, Московский проспект, дом 183-185, литера "Б", помещение 170-Н, ОГРН 1037843053489, ИНН 7825670898 (далее - Общество), обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением к Службе государственного строительного надзора и экспертизы Санкт-Петербурга, место нахождения: 191023, Санкт-Петербург, улица Зодчего Росси, дом 1/3, ОГРН 1047829034484, ИНН 7840016760 (далее - Служба), о признании недействительным решения, оформленного приказом от 11.04.2017, о прекращении действия разрешения на строительство от 08.12.2016 N 78-003-0369-2016 (далее - разрешение на строительство от 08.12.2016).

В качестве третьих лиц привлечены Комитет по государственному контролю, использованию и охране памятников истории и культуры место нахождения: 191011, Санкт-Петербург, пл. Ломоносова, д. 1, ОГРН 1037843025527, ИНН 7832000069 (далее - Комитет), и Александрова Нина Карловна, Еграшин Алексей Николаевич, Лаврентьев Николай Владимирович, Малышева Елена Георгиевна, Сапожникова Мария Владимировна, Цветкова Вера Викторовна, Якушенко Мария Сергеевна (далее - третьи лица).

Решением суда первой инстанции от 19.01.2018 (судья Закржевская Э.С.) в удовлетворении заявления Общества отказано.

Постановлением апелляционного суда от 04.05.2018 указанное решение отменено, решение Службы, оформленное приказом от 11.04.2017 признано незаконным.

В кассационных жалобах Служба и третьи лица, ссылаясь на неправильное применение судом апелляционной инстанции норм материального и процессуального права, просят постановление отменить, оставить в силе решение суда первой инстанции. По мнению Службы с учетом вынесенного в ее адрес представления Прокуратуры Санкт-Петербурга от 14.03.2017 N 07-09/20-2017 об устранении нарушений федерального законодательства (далее - представление прокуратуры), а также наличия доказательств нарушения при вынесении разрешения на строительство от 08.12.2016 пунктов 1, 3 и 6 статьи 34.1 Федерального закона от 25.06.2002 N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", и соответствующих полномочий, ею было обосновано принято оспариваемое решение о прекращении действия разрешения на строительство от 08.12.2016. Третьи лица в своей кассационной жалобе ссылаясь на законность и обоснованность суда первой инстанции, указывают на неправильное толкование апелляционной инстанцией статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), как не предусматривающей в качестве основания для отмены разрешения на строительство представления прокуратуры; на ошибочность мотива апелляционного суда об издании оспариваемого приказа Службы с нарушением части 21.1 статьи 51 ГрК РФ, в которой перечислены не исчерпывающие, а лишь безусловные основания, при наступлении которых действие разрешения на строительство прекращается во внесудебном или ином порядке. Кроме того по мнению подателей жалобы судом апелляционной инстанции в нарушение арбитражного процесса не дана оценка доводам о несоответствии разрешения на строительство от 08.12.2016 в части соблюдения высотности объекта строительства требованиям регионального законодательства.

В отзыве на кассационную жалобу третьих лиц Общество возражало, ссылаясь на законность и обоснованность постановления апелляционной инстанции. По мнению Общества апелляционным судом верно истолкована часть 21.1 статьи 51 ГрК РФ, несогласие подателей жалобы с данным толкованием не может служить основанием для отмены постановления. Представление прокуратуры, на основе которого вынесен оспариваемый приказ сохранено апелляционным судом в деле А56-49557/2017 постольку поскольку им непосредственно не нарушаются права Общества; материалы дела не содержат доказательств того, что органами прокуратуры было установлено, что проектная документация на строительство многоквартирного жилого дома по адресу: Санкт-Петербург, Светлановский пр., д.15, лит.А. противоречит требованиям градостроительного регламента и части 1 статьи 51 ГрК РФ; "Больница Ольгинского приюта для детей и женщин В.Б.Перовской с садом" признан объектом культурного наследия, но под охрану в соответствии с Постановлением Совета Министров от 16.09.1982 N 865 принят не был; в соответствии с письмом Комитета по градостроительству и архитектуре от 21.11.2016 N 206-5-2335/16 и действующему градостроительному плану земельного участка N RU78125000-24122 высота зданий, строений, сооружений на земельном участке по указанному адресу составляет 75 метров. Кроме того Общество находит необоснованной ссылку третьих лиц на противоречие разрешения на строительство от 08.12.2016 действующим на территории ограничениям, поскольку согласно пункту 1.4 раздела 1 части 1 приложения N 2 к Закону Санкт-Петербурга N 820-7 режимы (использования земель в границах объединенных зон охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории Санкт-Петербурга, включая приложения к ним) не применяются к правоотношениям, связанным со строительством и реконструкцией объектов капитального строительства, возникшим на основании разрешений на строительство, которые выданы в установленном порядке до вступления в силу 15.01.2017 Закона Санкт-Петербурга N 820-7 в редакции от 07.07.2016.

В отношении кассационной жалобы Службы Общество ссылается также на отсутствие в ней предусмотренных статьей 288 АПК РФ оснований для отмены или изменения обжалуемого судебного акта (не указаны какие нормы материального права нарушены или какие выводы не соответствуют имеющимся в деле доказательствам).

Комитет в отзыве поддержал кассационную жалобу Службы.

В судебном заседании представители Службы и третьих лиц поддержали доводы, изложенные в жалобах.

Комитет просил постановление апелляционного суда отменить и оставить в силе решение суда первой инстанции по мотивам, изложенным в отзыве.

Общество, ссылаясь на законность и обоснованность судебного акта апелляционного суда, просило в удовлетворении жалоб отказать.

Иные участвующие в деле лица о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом, однако в суд своих представителей не направили, в связи с чем кассационные жалобы рассмотрены без их участия, что не противоречит норме части 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

Законность постановления проверена в кассационном порядке.

Как следует из материалов дела, Службой Обществу было выдано разрешение на строительство от 08.12.2016 N 78-003-0369-2016 со сроком действия до 08.12.2019. Приказом от 11.04.2017 "о прекращении действия разрешения на строительство от 08.12.2016 N 78-003-0369-2016" Служба прекратила действие вышеуказанного разрешения на строительство со ссылкой на статью 51 ГрК РФ.

Общество оспорило данное решение Службы в судебном порядке.

Суд первой инстанции в удовлетворении заявления Общества отказал.

Апелляционный суд отменил решение суда первой инстанции посчитав, что выводы не соответствуют фактическим обстоятельствам дела, нормам материального права, и удовлетворил заявление. Апелляционная инстанция установила, что выданное компетентным органом в полном соответствии с требованиями действующего законодательства разрешение на строительство объекта капитального строительства от 08.12.2016 прекращено приказом в отсутствие доказательств наличия предусмотренных статьей 51 ГрК РФ оснований для прекращения разрешения на строительство. Апелляционный суд не принял качестве такового представление прокуратуры.

Заслушав пояснения представителей лиц, участвующих в деле, изучив доводы кассационных жалоб и возражений в отношении них, проверив законность обжалуемого судебного акта, суд кассационной инстанции не находит оснований для его отмены или изменения.

Кассационная инстанция, изучив материалы дела и проверив правильность применения судами норм материального и процессуального права, считает, что кассационные жалобы не подлежит удовлетворению в силу следующего.

В соответствии с частью 1 статьи 51 ГрК РФ (в редакции, действовавшей на 08.12.2016) разрешение на строительство представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка или проекту планировки территории и проекту межевания территории (в случае строительства, реконструкции линейных объектов) и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, за исключением случаев, предусмотренных названным Кодексом.

В целях строительства, реконструкции объекта капитального строительства застройщик направляет заявление о выдаче разрешения на строительство непосредственно в уполномоченные на выдачу разрешений на строительство в соответствии с частями 4 - 6 настоящей статьи федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления, уполномоченную организацию, осуществляющую государственное управление использованием атомной энергии и государственное управление при осуществлении деятельности, связанной с разработкой, изготовлением, утилизацией ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения, Государственную корпорацию по космической деятельности "Роскосмос" (частью 7 статьи 51 ГрК РФ).

Согласно части 11 статьи 51 ГрК РФ уполномоченные на выдачу разрешений на строительство федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления или уполномоченная организация, осуществляющая государственное управление использованием атомной энергии и государственное управление при осуществлении деятельности, связанной с разработкой, изготовлением, утилизацией ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения, либо Государственная корпорация по космической деятельности "Роскосмос" в течение десяти дней со дня получения заявления о выдаче разрешения на строительство проводит проверку наличия документов, прилагаемых к заявлению; проводит проверку соответствия проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка, красным линиям; в случае выдачи лицу разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции проводится проверка проектной документации на соответствие требованиям, установленным в разрешении на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции; выдает разрешение на строительство или отказывает в выдаче такого разрешения с указанием причин отказа.

Разрешение на строительство выдается на весь срок, предусмотренный проектом организации строительства объекта капитального строительства (часть 19 статьи 51 ГрК РФ).

В соответствии с пунктом 5 части 3 статьи 8 ГрК РФ выдача разрешений на строительство относится к вопросам местного значения городского округа.

Особенности осуществления градостроительной деятельности в городах федерального значения установлены статьей 63 ГрК РФ, согласно части 2 которой в случае, если законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения, в частности Санкт-Петербурга, полномочия в области градостроительной деятельности не отнесены к перечню вопросов местного значения, определенному законами указанного субъекта Российской Федерации в соответствии со статьей 79 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", полномочия, установленные частью 3 статьи 8 Кодекса, осуществляются органами государственной власти субъекта Российской Федерации - города федерального значения Санкт-Петербурга.

Согласно пунктам 1.1, 1.2 Положения о Службе от 26.10.2004 N 1747, Служба является исполнительным органом государственной власти Санкт-Петербурга, уполномоченным на организацию государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, выдачу разрешений на строительство объектов капитального строительства, разрешений на проведение работ по созданию искусственного земельного участка, созданного на водном объекте, находящемся в федеральной собственности, и разрешений на ввод объектов капитального строительства и искусственных земельных участков в эксплуатацию, а также на осуществление регионального государственного строительного надзора.

Обществу Службой выдано разрешение на строительство от 08.12.2016 N 78-003-0369-2016.

Исходя из части 21.1 статьи 51 ГрК РФ действие разрешения на строительство прекращается на основании решения уполномоченных на выдачу разрешений на строительство федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления или уполномоченной организации, осуществляющей государственное управление использованием атомной энергии и государственное управление при осуществлении деятельности, связанной с разработкой, изготовлением, утилизацией ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения, либо Государственной корпорации по космической деятельности "Роскосмос" в случае:

1) принудительного прекращения права собственности и иных прав на земельные участки, в том числе изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд;

2) отказа от права собственности и иных прав на земельные участки;

3) расторжения договора аренды и иных договоров, на основании которых у граждан и юридических лиц возникли права на земельные участки;

4) прекращения права пользования недрами, если разрешение на строительство выдано на строительство, реконструкцию объекта капитального строительства на земельном участке, предоставленном пользователю недр и необходимом для ведения работ, связанных с пользованием недрами.

В соответствии с частью 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Если арбитражный суд установит, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решения и действия (бездействие) органов, осуществляющих публичные полномочия, должностных лиц соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и не нарушают права и законные интересы заявителя, суд согласно части 3 статьи 201 АПК РФ принимает решение об отказе в удовлетворении заявленного требования.

Из приведенных норм следует, что ненормативный правовой акт, решение или действия (бездействие) признаются недействительными при наличии одновременно двух условий: если не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя.

Исследовав и оценив представленные лицами, участвующими в деле, доказательства по правилам статьи 71 АПК РФ, суд апелляционной инстанций установил, что Службой не приведены законодательно установленные основания (часть 21.1 статьи 51 ГрК РФ) для прекращения действия выданного Обществу разрешения на строительство.

При таких обстоятельствах апелляционный суд пришел к обоснованному выводу о том, что оспариваемое решение Службы об отмене разрешения от 08.12.2016 не соответствует вышеназванным нормативным положениям и нарушает права и законные интересы заявителя.

При этом апелляционный суд исходил из того, что решения об отмене ранее изданных правовых актов не могут носить произвольный характер, должны быть мотивированными и основанными на нормах права, регулирующих соответствующие правоотношения.

Отклоняя представление прокуратуры как безусловное основание к отмене разрешения от 08.12.2016 апелляционный суд счел его нормативно не установленным.

Апелляционный суд в деле А56-49557/2017 об оспаривании Обществом представления прокуратуры, положенного в основу решения Службы, оставил в силе решение суда первой инстанции, признав при этом, что у суда первой инстанции не имелось оснований для рассмотрения по существу вопроса законности обжалуемого Представления, как не затрагивающего интересы заявителя.

Таким образом учитывая что представление прокурора не имеет абсолютного характера и силой принудительного исполнения не обладает (определение Конституционного Суда Российской Федерации от 24.02.2005 N 84-О), оно правомерно не принято апелляционной инстанцией в качестве исчерпывающего доказательства (основания) вынесения оспариваемого решения Службы.

Доказательства наличия предусмотренных статьей 51 ГрК РФ оснований для прекращения разрешения на строительство от 08.12.2016 в материалах дела отсутствуют; оспариваемое решение Службы не содержит указаний на иные основания и мотивы для отмены указанного разрешения.

Отказывая Обществу в удовлетворении требований, суд первой инстанции исходил из того, что строительство жилого дома предполагалось на земельном участке, расположенном в границах защитной зоны объекта, где такое строительство запрещено федеральным законом.

Между тем данное основание не было указано в оспариваемом решении Службы, не мотивировано и не подтверждено надлежащими доказательствами, в связи с чем выводы суда первой инстанции правомерно признаны апелляционным судом как не соответствующие фактическим обстоятельствам дела.

Арбитражный суд кассационной инстанции не вправе устанавливать или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены в обжалуемом судебном акте либо были отвергнуты судом, разрешать вопросы о достоверности или недостоверности того или иного доказательства, преимуществе одних доказательств перед другими (часть 2 статьи 287 АПК РФ).

Поскольку выводы суда апелляционной инстанции соответствуют имеющимся в деле доказательствам, нормы материального права применены правильно, нарушений норм процессуального права, которые в соответствии со статьей 288 АПК РФ являются основанием к отмене или изменению судебного акта, не установлено, оснований для отмены постановления апелляционного суда не имеется.

Доводы кассационных жалоб не опровергают выводов суда апелляционной инстанции и не свидетельствуют о нарушении им норм материального и процессуального права, в связи с чем основания для их удовлетворения отсутствуют.

Руководствуясь статьями 283, 286, пунктом 1 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 04.05.2018 по делу N А56-48136/2017 оставить без изменения, а кассационные жалобы Лаврентьева Николая Владимировича, Малышевой Елены Георгиевны, Александровой Нины Карловны, Еграшина Алексея Николаевича, Сапожниковой Марии Владимировны, Цветковой Веры Викторовны, Якушенко Марии Сергеевны и Службы государственного строительного надзора и экспертизы Санкт-Петербурга - без удовлетворения.

Приостановление исполнения постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 04.05.2018 по данному делу, принятое определением Арбитражного суда Северо-Западного округа от 19.06.2018, отменить.

Председательствующий

А.Г. Кудин

Судьи

А.Г. Кудин И.Г. Савицкая С.В. Соколова