Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 17 октября 2018 г. N Ф07-12579/18 по делу N А66-13790/2017

17 октября 2018 г.

Дело N А66-13790/2017

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Савицкой И.Г., судей Мунтян Л.Б., Подвального И.О.,

при участии лично индивидуального предпринимателя Ильясова Анара Гаджи оглы (паспорт), представителя индивидуального предпринимателя Ильясова Анара Гаджи оглы Селезнева В.Н. (доверенность от 26.04.2018

N 233), от администрации города Твери Никитиной Е.Б. (доверенность от 20.02.2018 N 27),

рассмотрев 10.10.2018 в открытом судебном заседании кассационную жалобу индивидуального предпринимателя Ильясова Анара Гаджи оглы на решение Арбитражного суда Тверской области от 12.04.2018 (судья Борцова Н.А.) и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 02.07.2018 (судьи Докшина А.Ю., Мурахина Н.В., Потеева А.В.) по делу N А66-13790/2017,

установил:

индивидуальный предприниматель Ильясов Анар Гаджи оглы, ОГРНИП 310695211200032, (далее - Предприниматель) обратился в Арбитражный суд Тверской области с требованием к Департаменту потребительского рынка и рекламы администрации города Твери, место нахождения: 170001, г. Тверь, пр. Калинина, д. 62, ОГРН 1146952016738, ИНН 6950186298 (в ходе рассмотрения дела переименован в Департамент экономического развития администрации города Твери; далее - Департамент), и к администрации города Твери, место нахождения: 170100, Тверская обл., г. Тверь, Советская ул., д. 11, ОГРН 1066950062717, ИНН 6901000920 (далее - Администрация), о понуждении издать правовой акт о предоставлении Предпринимателю права исполнять обязанности администратора ярмарки по адресу: г. Тверь, ул. Орджоникидзе, у дома N 48, (в границах земельного участка с кадастровым номером 69:40:020043:0022) в течение 7 дней с момента вступления решения суда в законную силу.

Определением суда от 15.03.2018 принят отказ Предпринимателя от требований, предъявленных к Департаменту, производство по делу в указанной части на основании пункта 4 части 1 статьи 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) прекращено.

Департамент в порядке статьи 51 АПК РФ привлечен к участию в деле в качестве третьего лица, не заявляющего самостоятельных требований относительно предмета спора.

Решением Арбитражного суда Тверской области от 12.04.2018, оставленным без изменения постановлением Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 02.07.2018, в удовлетворении заявленных Предпринимателем требований отказано.

В кассационной жалобе Предприниматель, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального и процессуального права, а также на неполное выяснение обстоятельств дела, просит отменить решение от 12.04.2018 и постановление от 02.07.2018, принять новый судебный акт - об удовлетворении заявленных требований. По мнению подателя жалобы, компетентным муниципальным органом власти, наделенным полномочиями на принятие постановления о предоставлении права исполнять обязанности администратора ярмарки на территории города Твери является Администрация. Следовательно, как указывает Предприниматель, суды пришли к необоснованному выводу о том, что требования предъявлены к ненадлежащему ответчику. Кроме того, податель жалобы не согласен с выводом судов о том, что договор от 08.09.2016, заключенный между Предпринимателем и Департаментом, считается прекращенным в силу пункта 1 статьи 416 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ). Предприниматель считает, что к спорной ситуации судами двух инстанций неправомерно был применен нормативный акт в редакции, не подлежащей применению.

В судебном заседании лично Предприниматель и его представитель поддержали изложенные в кассационной жалобе доводы, а представитель Администрации возражал против ее удовлетворения.

Департамент надлежащим образом извещен о времени и месте судебного заседания, однако своего представителя для участия в нем не направил, поэтому кассационная жалоба рассмотрена в его отсутствие согласно части 3 статьи 284 АПК РФ.

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как следует из материалов дела и установлено судами двух инстанций, на основании постановления правительства Тверской области от 01.10.2013

N 464-пп "О порядке организации ярмарок и продажи товаров (выполнения работ, оказания услуг) на них на территории Тверской области" (далее - Постановление N 464-пп), а также постановления Администрации от 24.02.2015 N 195 "Об организации ярмарок на территории города Твери" (далее - Постановление N 195) Департамент как орган, наделенный Администрацией полномочиями по организации конкурса, разместил информацию о проведении конкурсного отбора администратора ярмарки на территории города Твери.

Решением конкурсной комиссии от 26.08.2016 Предприниматель признан победителем конкурса по отбору администратора ярмарки по адресу: г. Тверь, ул. Орджоникидзе, у дома N 48, и с ним был заключен договор от 08.09.2016 о предоставлении права исполнять обязанности администратора ярмарки по указанному адресу (далее - Договор).

Полагая, что Предпринимателем не были выполнены работы по организации ярмарки в срок, указанный в конкурсном предложении, Департамент 26.09.2016 направил в адрес заявителя уведомление N 22/1332-и об отказе от исполнения Договора.

Решением Арбитражного суда Тверской области от 07.02.2017 по делу N А66-12686/2016, оставленным без изменения постановлением Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 04.05.2017 и постановлением Арбитражного суда Северо-Западного округа от 12.09.2017, отказ Департамента от исполнения Договора, оформленный уведомлением от 26.09.2016 N 22/1332-и, признан недействительным.

С учетом судебных актов по названному делу Ильясов Анар Гаджи оглы 05.05.2017 обратился в Департамент с заявлением об издании правового акта о предоставлении Предпринимателю права исполнять обязанности администратора ярмарки по указанному адресу (вх. N 22/1041), которое осталось без ответа.

Письмом от 19.07.2017 N БО/01 Предприниматель обратился в адрес Администрации с аналогичным заявлением и просил Администрацию издать соответствующий правовой акт.

Администрация письмом от 16.08.2017 N 05-1514/03-и отказала Предпринимателю в удовлетворении его заявления со ссылкой на факт передачи указанного земельного участка в пользование муниципальному бюджетному учреждению "Торгово-оздоровительный комплекс" и поступления от последнего уведомления об организации ярмарки на данном земельном участке.

В свою очередь, Департамент письмом от 24.08.2017 N 22/690-и сообщил Предпринимателю о том, что он (Департамент), как структурное подразделение Администрации, не уполномочен на издание правового акта о предоставлении права исполнять обязанности администратора ярмарки. Одновременно Департамент указал на отсутствие указанного адреса в перечне ярмарочных территорий города Твери, утвержденном Постановлением N 195 (в редакции от 12.04.2017).

Считая незаконными указанные выше отказы Администрации и Департамента, Предприниматель обратился в арбитражный суд с настоящими требованиями.

В ходе рассмотрения дела в суде первой инстанции Предприниматель заявил отказ от требования в отношении Департамента, который был принят судом; и в этой части производство по делу было прекращено. В удовлетворении остальной части заявленных требований суды первой и апелляционной инстанций Предпринимателю отказали.

Основанием для отказа в удовлетворении заявленных требований послужили выводы судов двух инстанций о предъявлении требований к ненадлежащему ответчику.

Кроме того, суд первой инстанции указал на то обстоятельство, что постановлением Администрации от 12.04.2017 N 467 "О внесении изменений в постановление администрации города Твери от 24.02.2015 N 195 "Об организации ярмарок на территории города Твери" (далее - Постановление

N 467) спорная территория по адресу: город Тверь, улица Орджоникидзе, у дома N 48, исключена из перечня территорий города Твери, на которых возможна организация ярмарок органом местного самоуправления. На основании данного обстоятельства суд пришел к выводу об отсутствии у компетентного органа местного самоуправления оснований по изданию правового акта о предоставлении права исполнять обязанности администратора ярмарки по указанному адресу, а также заключил, что Договор является недействующим в силу пункта 1 статьи 416 ГК РФ ввиду невозможности его исполнения.

Ссылаясь на отсутствие у арбитражного суда компетенции по оценке содержания и законности Постановления Администрации N 467, апелляционный суд согласился с указанными выводами суда первой инстанции.

Однако судами двух инстанций не учтено следующее.

Статьей 11 Федерального закона от 28.12.2009 N 381-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" (далее - Закон N 381-ФЗ) установлены требования к организации ярмарок, продаже товара (выполнению работ, оказанию услуг) на них.

Согласно части 1 статьи 11 Закона N 381-ФЗ ярмарки организуются органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями (далее - организатор ярмарки). Организация ярмарок и продажи товаров (выполнения работ, оказания услуг) на них осуществляется в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, на территориях которых такие ярмарки организуются.

В силу части 6 статьи 11 Закона N 381-ФЗ требования к организации продажи товаров (в том числе товаров, подлежащих продаже на ярмарках соответствующих типов и включению в соответствующий перечень) и выполнению работ, оказанию услуг на ярмарках устанавливаются нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации с учетом требований, установленных законодательством Российской Федерации о защите прав потребителей, законодательством Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, законодательством Российской Федерации о пожарной безопасности, законодательством в области охраны окружающей среды, и других установленных федеральными законами требований.

Постановлением N 464-пп, принятым правительством тверской области во исполнение Закона N 381-ФЗ, утвержден Порядок организации ярмарок и продажи товаров (выполнения работ, оказания услуг) на них на территории Тверской области (далее - Порядок организации ярмарок N 464-пп), приложением к которому является Порядок конкурсного отбора администратора ярмарки (далее - Порядок конкурсного отбора N 464-пп).

Согласно пункту 48 Порядка конкурсного отбора N 464-пп организатор конкурса в течение 7 рабочих дней со дня заключения договора с победителем конкурса издает правовой акт о предоставлении права исполнять обязанности администратора ярмарки.

В соответствии с пунктом 7 Порядка организации ярмарок N 464-пп ярмарка проводится на основании правового акта о проведении ярмарки, принятого соответствующим исполнительным государственной власти Тверской области, органом местного самоуправления муниципального образования Тверской области.

На основании данной нормы Администрацией было принято Постановление N 195, Приложение N 2 которого содержит перечень ярмарочных территорий города Твери.

В период проведения конкурсного отбора администратора ярмарки по адресу: город Тверь, улица Орджоникидзе, у дома N 48, победителем которого определен Предприниматель, данный адрес был указан в Приложении N 2 Постановления N 195.

Впоследствии Администрация Постановлением N 467 внесла изменение в Приложение N 2 Постановления N 195, в результате которого территория по адресу: г. Тверь, ул. Орджоникидзе, у дома N 48, исключена из числа ярмарочных территорий города Твери.

Указанные изменения были внесены Администрацией уже после проведения конкурсного отбора и выявления победителя на право исполнения обязанности администратора ярмарки по указанному адресу и заключения с Предпринимателем соответствующего договора, а также принятия судом решения от 07.02.2017 по делу N А66-12685/2016, которым признан незаконным отказ Администрации от исполнения названного Договора.

Как неоднократно отмечал Конституционный Суд Российской Федерации, из требований статей 1 (часть 1), 2, 17 (часть 1), 18, 19 и 55 (части 2 и 3) Конституции Российской Федерации вытекает, что применение ранее установленных условий реализации прав и свобод должно осуществляться на основе принципа поддержания доверия граждан к закону и действиям государства, который предполагает сохранение разумной стабильности правового регулирования и недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм (постановления от 24.05.2001 N 8-П, от 29.01.2004 N 2-П, от 20.04.2010 N 9-П, от 20.07.2011 N 20-П, от 27.03.2012 N 8-П, определения от 03.03.2015 N 417-О, от 02.04.2015 N 583-О и др.).

В данном случае принятие ничем не обусловленных изменений в Постановление N 195 об исключении спорного адреса из перечня ярмарочных территорий города Твери (обоснований обратного Администрацией не приведено), фактически повлекло за собой отказ Администрации в одностороннем порядке от исполнения публично-правовой обязанности, возложенной на орган местного самоуправления статьей 11 Закона N 381-ФЗ и Порядком организации ярмарок N 464-пп.

Игнорирование со стороны Администрации сохранения разумной стабильности правового регулирования, а также правомерных ожиданий Предпринимателя на соблюдение Администрацией требований пункта 48 Порядка конкурсного отбора N 464-пп, не может свидетельствовать о прекращении обязательств сторон по Договору в связи с невозможностью его исполнения, поскольку данные действия вызваны исключительно поведением самой Администрации и зависели от ее волеизъявления.

Указанные действия органа местного самоуправления в совокупности подтверждают незаконность бездействия Администрации, выразившегося в неиздании правового акта о предоставлении Предпринимателю права исполнять обязанности администратора ярмарки.

Принимая во внимание изложенное, у судов двух инстанций не имелось оснований для отказа в удовлетворении заявленных требований.

Подлежит отклонению довод Администрации о невозможности издания испрашиваемого правового акта ввиду передачи спорного участка для организации ярмарки муниципальному бюджетному учреждению "Торгово-оздоровительный комплекс". Документы в подтверждение данного утверждения в материалах дела отсутствуют. Письма Администрации от 16.08.2017 N 05-1514/03-и от 24.08.2017 N 22/690-и, направленные в адрес Предпринимателя, не могут являться надлежащим доказательством указанного обстоятельства.

Кроме того, передача земельного участка в пользование своему подведомственному учреждению (если таковая имела место быть) не может оправдывать незаконное оспариваемое бездействие Администрации.

Относительно вывода судов о предъявлении требований к ненадлежащему ответчику следует отметить следующее.

Как указывалось выше, обязанность по изданию правового акта о предоставлении права исполнять обязанности администратора ярмарки в течение 7 рабочих дней со дня заключения договора возложена на организатора конкурса пунктом 48 Порядка конкурсного отбора N 464-пп.

Из системного анализа указанной нормы и положений статьи 11 Закона N 381-ФЗ, пунктов 3, 7 и 9 Порядка организации ярмарок N 464-пп, а также пункта 1.2 типового договора о предоставлении права исполнять обязанности администратора ярмарки следует, что под организатором конкурса в данном случае понимается орган местного самоуправления, на которого законодательно возложена обязанность по организации ярмарок (применительно к рассматриваемому случаю - Администрация). То обстоятельство, что Администрация поручила своей подведомственной структуре - Департаменту выполнение чисто технической функции по организации проведения конкурса, не изменяет законодательно установленной обязанности Администрации по организации ярмарок, в том числе по изданию испрашиваемого правового акта.

О том, что Департамент в спорный период не был наделен правом на издание испрашиваемого правового акта, свидетельствуют пункт 6 Конкурсной документации, согласно которому Департамент лишь разрабатывает проект постановления Администрации о предоставлении права исполнять обязанности администратора ярмарки по итогам проведения конкурса, а также письмо Департамента от 24.08.2017 N 22/690-и и пояснение представителя Администрации в ходе судебного разбирательства в суде кассационной инстанции, согласно которому в спорный период указанный правовой акт издавала именно Администрация.

При таких обстоятельствах принятые по делу судебные акты нельзя признать законными, принятыми с соблюдением норм материального и процессуального права.

Согласно пункту 2 части 1 статьи 287 АПК РФ по результатам рассмотрения кассационной жалобы арбитражный суд кассационной инстанции вправе отменить или изменить решение суда первой инстанции и (или) постановление суда апелляционной инстанции полностью или в части и, не передавая дело на новое рассмотрение, принять новый судебный акт, если фактические обстоятельства, имеющие значение для дела, установлены арбитражным судом первой и апелляционной инстанций на основании полного и всестороннего исследования имеющихся в деле доказательств, но этим судом неправильно применена норма права.

Поскольку судами двух инстанций в данном случае установлены фактические обстоятельства дела, но неправильно применены нормы материального права, суд кассационной инстанции в соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 287 АПК РФ считает возможным, не направляя дело на новое рассмотрение, отменить вынесенные по делу решение и постановление и принять новый судебный акт об удовлетворении заявленных требований Предпринимателя.

Руководствуясь статьей 286, пунктом 2 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда Тверской области от 12.04.2018 и постановление Четырнадцатого арбитражного апелляционного суда от 02.07.2018 по делу N А66-13790/2017 отменить.

Обязать администрацию города Твери издать правовой акт о предоставлении индивидуальному предпринимателю Ильясову Анару Гаджи оглы (ОГРНИП 310695211200032) права исполнять обязанности администратора ярмарки по адресу: город Тверь, улица Орджоникидзе, у дома N 48 (в границах земельного участка с кадастровым номером 69:40:020043:0022) в течение 7 дней с даты принятия постановления по настоящему делу.

Председательствующий

И.Г. Савицкая

Судьи

И.Г. Савицкая Л.Б. Мунтян И.О. Подвальный