Постановление Арбитражного суда Северо-Западного округа от 22 октября 2018 г. N Ф07-8888/18 по делу N А56-66303/2017

22 октября 2018 г.

Дело N А56-66303/2017

Резолютивная часть постановления объявлена 17 октября 2018 года.

Постановление в полном объеме изготовлено 22 октября 2018 года.

Арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Преснецовой Т.Г., судей Кадулина А.В., Рудницкого Г.М.,

при участии от индивидуального предпринимателя Колосова Максима Владиславовича представителя Баева А.С. (доверенность от 26.03.2016),

рассмотрев 17.10.2018 в открытом судебном заседании кассационную жалобу индивидуального предпринимателя Колосова Максима Владиславовича на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 29.11.2017 (судья Кротов С.М.) и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 19.04.2018 (судьи Полубехина Н.С., Жиляева Е.В., Кашина Т.А.) по делу N А56-66303/2017,

установил:

Индивидуальный предприниматель Колосов Максим Владиславович, ОГРНИП 309784718800083, ИНН 781011254601, обратился в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании незаконным распоряжения от 12.07.2017 N 22863 Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Санкт-Петербургу, место нахождения: 191124, Санкт-Петербург, ул. Красного Текстильщика, д. 10-12, ОГРН 1047833068931, ИНН 7801267400 (далее - Управление Росреестра), о проведении плановой выездной проверки в рамках государственного земельного контроля.

Решением суда первой инстанции от 29.11.2017 в удовлетворении предъявленных требований отказано.

Постановлением Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 19.04.2018 данное решение оставлено без изменения.

В кассационной жалобе Колосов М.В., ссылаясь на нарушение судами норм материального и процессуального права, просит решение и постановление отменить и принять по делу новый судебный акт об удовлетворении заявления либо направить дело на новое рассмотрение.

Податель жалобы считает, что оспариваемое им распоряжение противоречит положениям статьи 26.1 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (далее - Закон N 294-ФЗ); проверка в отношении имущества гражданина, имеющего статус индивидуального предпринимателя, является проверкой его предпринимательской деятельности, что противоречит действующему законодательству и нарушает права и законные интересы заявителя.

Отзыв на кассационную жалобу не представлен.

В судебном заседании представитель предпринимателя поддержал доводы жалобы.

Управление Росреестра, участвующее в деле и надлежаще извещенное о времени и месте судебного заседания, своего представителя в суд не направил; его отсутствие в соответствии со статьей 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) не может служить препятствием для рассмотрения жалобы.

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Из материалов дела следует, что Колосов М.В. является собственником земельного участка площадью 1340 кв.м с кадастровым номером 78:14:7642:11, отнесенного к категории земель - "земли населенных пунктов" и имеющего разрешенное использование - "для размещения промышленных объектов", по адресу: Санкт-Петербург, Московский пр., д. 181, лит. Ф. Данное обстоятельство подтверждается свидетельством о государственной регистрации права от 19.05.2009 серии 78-АД N 089510. На указанном земельном участке расположены принадлежащие Колосову М.В. объекты недвижимости - специализированный автоцентр по продаже и сервисному обслуживанию автомобилей площадью 625,9 кв.м с кадастровым номером 78:14:7642:11:64, а также складское здание площадью 360 кв.м с кадастровым номером 78:14:7642:11:7, что подтверждается свидетельствами о государственной регистрации права от 19.05.2009 серии 78-АД N 089511 и 089512.

Как установлено судами, что после приобретения указанного участка в собственность Колосов М.В. зарегистрирован 07.07.2009 в качестве индивидуального предпринимателя, что подтверждается выпиской из Единого государственного реестра индивидуальных предпринимателей по состоянию на 29.08.2017.

Распоряжением Управления Росреестра от 12.07.2017 N 22863 (далее - Распоряжение от 12.07.2017) в отношении Колосова М.В. назначено проведение плановой выездной проверки в период с 02.08.2017 по 30.07.2017 в целях установления факта соблюдения (несоблюдения) правообладателем земельного участка требований законодательства, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность.

Как указано в данном распоряжении, проверка проводится в рамках государственного земельного надзора с целью - пункт 104 ежегодного плана проверок на 2017 год; задачами проверки являются установление фактов соблюдения (несоблюдения) правообладателем земельного участка требований законодательства, за нарушение которых установлена административная ответственность.

В качестве правового основания проведения проверки в Распоряжении от 12.07.2017 указаны статьи 71 и 71.1 Земельного кодекса Российской Федерации и пункт 3 Положения о государственном земельном надзоре, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 02.01.2015 N 1 (далее - Положение о земельном надзоре).

Предприниматель обратился в Управление Росреестра с заявлением, зарегистрированным за входящим номером 4-3856з от 25.08.2017, об исключении из ежегодного плана проверок на 2017 год плановой проверки в отношении него. Данное заявление Управлением Росреестра по существу не рассмотрено.

По результатам проведенной плановой проверки соблюдения земельного законодательства был составлен акт от 30.08.2017 N 22863; Колосову М.В. выданы предписания от 30.08.2017 N 22863 и 23475 об устранении выявленных нарушений земельного законодательства. Управлением Росреестра приняты постановления от 24.10.2017 N 658/17 и 659/17 по делам об административных правонарушениях, которыми Колосов М.В. признан виновным в совершении правонарушений, предусмотренных статьями 7.1, 8.8 Кодекса об административном правонарушении Российской Федерации, и на него наложен административный штраф.

В рамках дела N А56-104090/2017 Колосов М.В. оспаривает законность следующего: бездействия Управления Росреестра в части нерассмотрения по существу его заявления от 25.08.2017; действия этого же лица в части указания в акте проверки от 30.08.2017 на нарушения земельного законодательства (самовольное занятие части земельного участка, использование участка не по назначению); выданные им же предписания от 30.08.2017 об устранении земельного законодательства; постановления от 24.10.2017 о привлечении к административной ответственности; действия Управления Росреестра, связанные с составлением плана проверок на 2017 год в отношении физических лиц отдельно от юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, как не соответствующие абзацу второму пункта 7 Положения о земельном надзоре.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 20.06.2018 N АКПИ18-348 Колосову М.В. отказано в удовлетворении административного искового заявления о признании частично недействующим абзаца второго пункта 7 Положения о земельном надзоре.

Определением Верховного Суда Российской Федерации от 22.05.2018 N АКПИ-249 прекращено производство по административному исковому заявлению Колосова М.В. о признании недействующими абзаца четвертого пункта 18 и пункта 2 Обзора обобщения и анализа Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии правоприменительной практики при осуществлении государственного надзора (контроля), утвержденного приказом Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 03.05.2017 N П/0202.

В рамках настоящего дела Колосов М.В., ссылаясь на статью 26.1 Закона N 294-ФЗ и на незаконность Распоряжения от 12.07.2017, обратился в арбитражный суд с настоящим заявлением.

Суд первой инстанции, исследовав представленные в материалы дела доказательства, пришел к выводу об отсутствии правовых оснований для применения положений статьи 26.1 Закона N 294-ФЗ, поскольку проверка проводилась в отношении заявителя как физического лица в рамках осуществления государственного земельного надзора, а не в рамках проверки деятельности индивидуального предпринимателя. В отсутствие доказательств несоответствия оспариваемого распоряжения нормам действующего законодательства, суд первой инстанции признал требования Колосова М.В. необоснованными и отказал в удовлетворении заявления.

Апелляционная инстанция согласилась с выводами суда первой инстанции. При этом апелляционный суд посчитал, что заявителем избран неверный способ защиты нарушенного права и он вправе оспорить в установленном порядке бездействие Управления Росреестра, выразившееся в нерассмотрении заявления от 17.08.2017 об исключении из ежегодного плана проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на 2017 год проверки в отношении Колосова М.В.

Кассационная инстанция, исследовав материалы дела и изучив доводы кассационной жалобы, приходит к следующим выводам.

Согласно статье 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

По смыслу приведенной нормы и части 2 стать 201 АПК РФ арбитражный суд принимает решение о признании ненормативного правового акта недействительным, решений и действий (бездействия) незаконными при установлении совокупности предусмотренных данной нормой условий - несоответствия акта, решений и действий (бездействия) закону или иному нормативному правовому акту и нарушения ими прав и законных интересов заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Под государственным земельным надзором, на осуществление которого уполномочено Управление Росреестра, в силу положений пункта 1 статьи 71 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) понимается деятельность федеральных органов исполнительной власти, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами требований законодательства Российской Федерации, за нарушение которых законодательством Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность, посредством организации и проведения проверок указанных органов, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, и деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением требований земельного законодательства, проведению анализа и прогнозированию состояния исполнения требований земельного законодательства при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами своей деятельности.

Предметом проверок при осуществлении государственного земельного надзора является соблюдение в отношении объектов земельных отношений органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами требований земельного законодательства, за нарушение которых законодательством Российской Федерации предусмотрена ответственность (пункт 3 статьи 71 ЗК РФ).

В силу пункта 4 статьи 71 ЗК РФ при осуществлении государственного земельного надзора в отношении органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей применяются положения Закона N 294-ФЗ с учетом особенностей, установленных настоящим Кодексом.

Должностные лица органов, уполномоченных на осуществление земельного надзора, имеют право проводить плановые и внеплановые проверки соблюдения требований законодательства Российской Федерации (подпункт 1 пункта 5 статьи 71 ЗК РФ).

Приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 20.07.2015 N 486 утвержден Административный регламент Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по исполнению государственной функции по осуществлению государственного земельного надзора (далее - Регламент), пунктами 29 - 55 которого, в том числе, регламентирован порядок проведения плановых проверок соблюдения в отношении объектов земельных отношений органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами обязательных требований.

Решением Верховного Суда Российской Федерации от 20.06.2018 N АКПИ18-348, которым Колосову М.В. отказано в удовлетворении административного искового заявления о признании частично недействующим абзаца второго пункта 7 Положения о земельном надзоре, также признано, что нормами Земельного кодекса Российской Федерации в отношении граждан предусмотрены самостоятельные проверки, в связи с чем отклонены доводы Колосова М.В. о том, что составление плана в отношении физических лиц отдельно от индивидуальных предпринимателей нарушает его права.

В соответствии с частью 1 статьи 26.1 Закона N 294-ФЗ с 01.01.2016 по 31.12.2018 не проводятся плановые проверки в отношении юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, отнесенных в соответствии с положениями статьи 4 Федерального закона от 24.07.2007 N 209-ФЗ "О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации" к субъектам малого предпринимательства, за исключением юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, осуществляющих виды деятельности, перечень которых устанавливается Правительством Российской Федерации в соответствии с частью 9 статьи 9 настоящего Закона.

При этом согласно части 3 этой же статьи Закона N 294-ФЗ юридическое лицо, индивидуальный предприниматель вправе подать в орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля заявление об исключении из ежегодного плана проведения плановых проверок проверки в отношении их, если полагают, что проверка включена в ежегодный план проведения плановых проверок в нарушение положений настоящей статьи. Порядок подачи заявления, перечень прилагаемых к нему документов, подтверждающих отнесение юридического лица, индивидуального предпринимателя к субъектам малого предпринимательства, порядок рассмотрения этого заявления, обжалования включения проверки в ежегодный план проведения плановых проверок, а также исключения соответствующей проверки из ежегодного плана проведения плановых проверок определяются Правительством Российской Федерации.

Правила подачи и рассмотрения заявления об исключении проверки в отношении юридического лица, индивидуального предпринимателя из ежегодного плана проведения плановых проверок утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 26.11.2015 N 1268 "Об утверждении Правил подачи и рассмотрения заявления об исключении проверки в отношении юридического лица, индивидуального предпринимателя из ежегодного плана проведения плановых проверок и о внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 30.06.2010 N 489").

Как установлено судами при рассмотрении настоящего дела, плановая проверка проводилась Управлением Росреестра в отношении Колосова М.В. как физического лица в рамках осуществления государственного земельного надзора, а не в рамках проверки деятельности индивидуального предпринимателя.

При таком положении не имеется оснований для применения положений Закона N 294-ФЗ.

Оспариваемое распоряжение о проведении плановой проверки принято в отношении гражданина уполномоченным лицом в пределах его полномочий в соответствии с ежегодным планом проверки на 2017 год (пункт 104 ежегодного плана), Положением о земельном контроле и Регламентом. На момент издания данного акта ежегодный план проверок на 2017 год заявителем не оспорен в установленном законом порядке.

Сам по себе факт бездействия Управления Росреестра, выразившегося в нерассмотрении в срок заявления Колосова М.В. об исключении проверки в отношении него как индивидуального предпринимателя из ежегодного плана проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей на 2017 год, не свидетельствует о том, что оспариваемое им Распоряжение от 12.07.2017 не соответствует действующему законодательству. Названное заявление на момент вынесения обжалуемых судебных актов Управлением Росреестра по существу не рассмотрено.

С учетом положений действующего законодательства, регулирующего спорные отношения, а также фактических обстоятельств дела, суд апелляционной инстанции пришел к обоснованному выводу об избрании Колосовым М.В. при обращении в суд с заявлением об оспаривании Распоряжения от 12.07.2017 ненадлежащего способа защиты.

Суды первой и апелляционной инстанций, проанализировав приведенные правовые положения и оценив представленные доказательства, не установили совокупности оснований, предусмотренных статьями 197, 198, 200, 201 АПК РФ, для признания незаконным оспариваемого распоряжения, в связи с чем правомерно отказали в удовлетворении заявленных требований.

Поскольку с учетом конкретных обстоятельств дела судами не установлена совокупность обстоятельств, которые бы позволили в соответствии со статьями 198, 201 АПК РФ признать недействительным Распоряжение, а Колосов М.В. не представил доказательств фактического нарушения оспариваемым распоряжением своих прав либо создания препятствий для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности, а также не указал, какое право подлежит восстановлению, у суда кассационной инстанции отсутствуют основания для изменения либо отмены обжалуемых судебных актов. Избранный способ защиты права должен соответствовать характеру и последствиям его нарушения, а также обеспечивать восстановление нарушенного права.

Приведенные в кассационной жалобе доводы не влияют на правильность выводов судов в связи с наличием оснований для отказа в удовлетворении заявления по причине избрания ненадлежащего способа защиты, который не влечет восстановления нарушенного права.

При рассмотрении дела и вынесении судебных актов суды установили все существенные для дела обстоятельства и дали им надлежащую правовую оценку, выводы судов основаны на всестороннем и полном исследовании доказательств по делу, нормы материального права применены правильно. Нарушений норм процессуального права, которые могли явиться основанием для отмены обжалуемых судебных актов, кассационной инстанцией не установлено.

С учетом изложенного кассационная инстанция не находит оснований для отмены решения и постановления апелляционного суда и удовлетворения кассационной жалобы.

Руководствуясь статьями 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 29.11.2017 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 19.04.2018 по делу N А56-66303/2017 оставить без изменения, а кассационную жалобу индивидуального предпринимателя Колосова Максима Владиславовича - без удовлетворения.

Председательствующий

Т.Г. Преснецова

Судьи

Т.Г. Преснецова А.В. Кадулин Г.М. Рудницкий